基于控制性詳細規劃實施下城市規劃管理的思考

梁繼祥

（作者單位：安徽中匯規劃勘測設計研究院股份有限公司）

控制性詳細規劃屬于規劃技術范疇，在長時間的發展過程中逐漸趨于完善，在城市規劃管理工作中得到了相對廣泛的應用。但是綜合分析城市規劃管理工作中控制性詳細規劃的實施情況，發現其受到多種因素的影響，控制性詳細規劃作用的發揮受到極大的限制，導致城市規劃管理工作的科學穩定推進受到消極影響。因此十分有必要針對控制性詳細規劃實施下的城市規劃管理進行研究，明確控制性詳細規劃與城市規劃管理的關系，為城市規劃管理問題的處理和科學管理工作的開展提供相應的理論參考。

一、控制性詳細規劃的產生和發展

我國控制性詳細規劃工作最初是隨著改革開放的逐步深入和市場經濟呈現出的深化發展態勢而提出的，是在綜合吸收借鑒美國、德國等國家關于城市規劃管理經驗的基礎上形成的，是一種與我國城市規劃管理需求相適應的規劃管理新形式。至今社會控制性詳細規劃已經經過30多年的發展，基本上構建了相對完善的管理體系，具體沿著兩條發展脈絡前進，其一是規劃思想與時俱進地進行調整，能滿足城市規劃科學發展的需求，從藍圖式規劃向著過程式規劃發展，從對城市規劃管理的終極靜態描述逐漸轉變為對城市發展過程的動態規劃和管理控制。其二是規劃技術的變化，在科學技術發展水平逐漸提升的情況下，控制性詳細規劃科學技術水平也不斷提高，現階段已經從單純的物質空間規劃轉變為對城市土地資源、建筑資源、城市環境等多方面進行綜合考查的綜合規劃，控制性詳細規劃的適用范圍得到進一步拓展，應用價值也愈加凸顯，為我國城市化建設提供了良好的支持。

二、控制性詳細規劃和城市設計的相互作用

控制性詳細規劃與城市規劃設計管理之間存在緊密的聯系，在二者相互作用下能對城市規劃設計管理工作的開展產生積極的影響，提升城市規劃管理控制的綜合效能，為和諧城市建設創造相應的控制性詳細規劃條件。

城市規劃管理與控制性詳細規劃的聯系相對較為緊密，并且二者之間的相互作用關系能夠從不同的角度表現出來：其一，控制性詳細規劃對城市規劃設計管理的主要內容和綜合管理深度產生決定性的影響，科學開展控制性詳細規劃工作，能促進城市規劃管理深度的提升，還能增強管理內容的豐富性；城市規劃管理的深度，會對控制性詳細規劃的科學性和合理性產生影響，有深度的城市規劃管理工作，能促進控制性詳細規劃規范化和有序化開展，進而促進工作科學性和合理性得到逐步提升。其二，控制性詳細規劃的核心思想在于定性、定界、定位等，這對城市規劃設計管理工作提出了全新的要求，城市規劃設計管理工作中只有重視“實施性”，能通過抽象的設計和概括性的設計將具體的設計管理思想轉變為控制性詳細規劃的具體實施指標，才能發揮控制性詳細規劃的價值，增強城市規劃設計管理的效果。其三，城市規劃設計管理要配合控制性詳細規劃工作的實施，只有能按照控制性詳細規劃的要求對建筑密度、建筑高度、容積率等進行確定和優化，才能形成完善的控制指標，提升城市規劃設計管理的綜合應用價值，保障城市設計得到合理化的應用。

三、城市設計控制性規劃存在問題

綜合分析城市設計規劃管理工作中控制性詳細規劃實施方面存在的問題，發現受到多種因素的影響，控制性詳細規劃工作的開展存在一定的局限性和片面性，對城市規劃管理水平的提升和城市規劃管理工作的長效性發展產生不良影響。

其一，城市設計規劃管理工作中開展控制性詳細規劃時，并未系統分析城市管理規劃的發展需求制定完善的管理制度，尚未制定完善的容積率獎勵制度和方案，導致難以在城市管理規劃中調動開發商的積極性，開發商主動配合城市設計管理規劃意識不足，會對城市設計規劃管理的持續穩定開展產生消極影響。

其二，控制性詳細規劃工作中并未按照特殊區域的開發需求制定特色化的管理方案，城市設計規劃管理的針對性不足，不能有效處理不同城市特色區域保護方面遇到的問題，導致城市設計規劃管理工作中特色不夠明顯的問題較為嚴重，甚至出現了城市規劃管理千篇一律的情況，嚴重影響城市規劃管理的綜合發展成效，不利于我國現代城市建設和開發工作的穩步推進。

四、基于控制性詳細規劃實施下城市規劃管理策略

綜合分析控制性詳細規劃的影響對城市規劃管理的具體實施方案進行分析，應該明確現階段城市設計控制性詳細規劃工作中存在的問題，并提出有效的處理方案，確保能在有效處理問題的基礎上增強城市規劃管理的有效性和可操作性，提升城市規劃管理的綜合水平，為城市現代化建設提供相應的支持和保障。下面就對控制性詳細規劃實施下城市規劃管理策略進行細化的分析：

1.獎勵制度或者容積率轉移

在控制性詳細規劃實施的背景下對城市規劃管理工作進行改革創新，為了能對參與城市規劃設計的單位實施積極的引導，在城市規劃管理工作中可以制定獎勵制度或者容積率轉移策略，確保能增強城市規劃管理對參與主體的吸引力，提升城市規劃管理工作的綜合效果。一般情況下，在城市規劃管理工作中往往會通過對容積率大小進行控制來對城市土地開發強度進行合理的管理，因此有效的容積率獎勵制度和容積率轉移策略，能促進城市規劃管理工作的有序推進，增強城市規劃管理的綜合效果。

首先，容積率獎勵制度的確定。在城市規劃管理工作中，通過實施控制性詳細規劃工作借助容積率對城市設計規劃管理工作實施相應的引導，可以對獎勵制度進行完善，綜合分析城市規劃方面開發商對公共環境貢獻度給予一定的容積率獎勵，為開發商增加一定的建筑面積。如按照控制性詳細規劃實施要求，在城市中心區域規劃管理工作中，如果開發商按照城市規劃設計的思想和具體要求能提供廣場、人行天橋、公共交通設施等，或者所建筑的居民區日照良好、具有一定面積的綠地，就可以根據開發商的貢獻度按照制度規范的要求為開發商增加一定的建筑面積，使開發商能主動參與到城市規劃管理工作中，增強城市規劃管理的綜合效果，滿足現代城市建設的現實需求。

其次，容積率轉移制度的實施。容積率轉移制度主要在于對城市規劃管理工作中涉及到的容積率開發權進行轉移，提高對城市中具有歷史價值或者標志性舊建筑物的保護成效。在具體工作中可以借鑒美國政府關于中央車站的處理方案，中央車站始建于1919年，是紐約市具有歷史價值的特色建筑。20世紀60年代中期紐約市城市規劃工作中，開放商擬加強對建筑面積上未完全利用的容積率進行利用，想要在中央車站建造一座辦公樓，這必然會對中央車站的歷史價值產生影響。為了解決這一問題，紐約市城市規劃委員會對土地管理規劃進行修改，提出了容積率產權轉移方面的處理方案，在兼顧業主商業利益的前提下，這一具有歷史價值的標志性建筑得到了良好的保護。我國城市規劃管理工作中可以借鑒紐約市在中央車站容積率開發權轉移方面的成功經驗，制定與各地區實際情況相符的工作方案，有效保障城市規劃管理效果，真正發揮控制性詳細規劃的重要作用和價值，促進城市規劃管理現代模式的構建，突出城市規劃管理綜合發展成效。

2.特定區制度

特定區制度是針對城市規劃管理工作中受到特殊原因或者歷史因素的影響逐漸形成的、具有特色地段而進行設置的，在城市規劃管理工作中針對特定區要制定針對性制度，保障各項措施能得到有效貫徹落實。在城市規劃管理工作中，針對特定區制度的設置和實施，可以借鑒美國紐約市“特定劇場區”城市規劃的成功經驗，對特定區的特色進行保護，盡量不在特定區城市規劃管理工作中使用強制性的手段，以免影響城市規劃管理的文化底蘊，降低管理規劃的應用價值。在美國紐約市針對“特定劇場區”進行管理的過程中，市政府綜合分析這一區域管理需求和實際情況，制定了針對性的管理方案，即對區域內辦公樓開發項目提出獎勵制度，即如果辦公樓開發項目中加建劇場，則政府可以給予開發商20%附加容積率獎勵。盡管美國紐約市政府提出的這一管理規劃策略不具有強制性，但是其符合市場規律，能對市場消費產生引導性的作用，因此最終促使在“特定劇場區”范圍內五個新劇場依附新的商業開發活動出現。此后，為了能對這一城市規劃制度進行完善，進一步突出“特定劇場區”的特色，在控制性詳細規劃工作中，市政府不僅提供容積率方面的獎勵政策，還針對劇場翻新工程增設了新的獎勵制度，積極鼓勵對現有劇場進行保護和維修，促使城市規劃管理工作中特色區域建設取得了顯著的發展成果。受此影響，我國在城市規劃管理工作中，可以對城市中區域特色元素進行分析，并引入特定區制度，通過政策引導和管理創新突出城市規劃管理特色，增強城市規劃管理的科學性和可操作性，為新時代背景下特色城市的建設和發展提供制度保障。

綜上所述，在控制性詳細規劃實施背景下對城市規劃管理進行分析，應該綜合分析新時代背景下控制性詳細規劃的發展情況和應用方向，并結合控制性詳細規劃作用的發揮構建全新的城市規劃管理體系，增強城市規劃管理的科學性和有效性，助力城市規劃建設呈現出科學化的發展態勢，為現代城市、智慧城市的構建提供良好的支持。