深化土地制度改革 助推農民深度市民化

陳浦秋杭/江蘇省社會科學院農村發展研究所特約研究員

2016年8 月，江蘇省蘇州市虎丘區承擔了國家土地承包經營權有償退出改革試點任務。虎丘區以此為契機，從切實保障農民利益出發，全力推動城鄉要素雙向流動、平等互換，推進農民向城市社區集中居住，促進農民轉移到二三產業就業，加速推動農民帶股進城落戶，從而實現農民深度市民化，為鄉村振興注入強大動能。試點3年來，累計有12391 戶農戶自愿有償退出23753畝土地承包經營權，形成了虎丘特色的土地改革模式。

統籌“大”與“小”，堅持整體推進與分類指導并重。土地承包經營權有償退出試點是一項系統工程，必須從大處著眼、小處入手。一是注重頂層設計。委托江蘇省社科院和蘇州市城鄉一體化研究院等科研機構，深入鎮、村調研，摸清底數，為決策提供一手詳實資料。制定出臺土地承包經營權有償退出試點實施方案、主體資格認定、社會保障意見等5 個政策性文件和16項操作細則。聘請第三方開展社會穩定風險評估，梳理排查可能產生的風險矛盾，研究制定風險防范措施，做到預判在先、決策在前。二是強化組織保障。成立由區黨政主要領導擔任組長的改革試點領導小組，建立區、鎮、村“三級聯動”機制，圍繞試點任務要求，細化分解目標，將改革任務項目化、項目目標化、目標節點化、節點責任化，形成推動改革的強大合力。三是加強分類指導。從組織入戶普查著手，采集1.5 萬戶家庭信息，形成“一戶一冊”臺賬。針對2013 年底前動遷失地農戶普遍沒有簽訂退地協議的情況，分類施策，先難后易，完善退地手續，確保改革順利推進。

兼顧“遠”與“近”，做到當前收益與終身保障并舉。土地承包經營權有償退出試點，不僅要解決農民當前的經濟利益，更要保障農民的長久權益。為此，虎丘區建立了承包地與宅基地“雙地退出”聯動機制，退地農戶可以直接享受城市居民的社會保障和住房保障，從而調動農民的退地意愿。從近5 年全區土地拍賣出讓金中留出一定比例，建立專項社會保障資金作為“蓄水池”，目前資金規模已達39億元。虎丘區按照“誰所有，誰受益”原則，創新退出土地收益分配機制，依托農村社區股份經濟合作社，將村級集體經營性凈資產折股量化到人、固化到戶，確保退出后土地經營凈收益配置給股份經濟合作社，從而保障農戶享有穩定的集體收益分配權。2018年全區農村社區股份經濟合作社分紅超億元，比2 年前分紅水平提高了3 倍多。

承接“新”與“舊”，實現傳統業態與新興業態并進。農村土地承包經營權有償退出試點的主要目的，是改變舊的農業經營模式，催生新的發展業態，激發農村發展新動能。退地過程中，虎丘區始終堅守“農地農用”底線，嚴格落實耕地保護責任制，明確退出土地的性質不變、面積不減，嚴守耕地紅線。虎丘區以村為單位組建土地股份合作社，鼓勵支持“村村”“村企”“鎮域”聯合，成立現代農業園區，發展家庭農場等適度規模的新型經營主體，鼓勵社會資本參與發展農業，從而為現代農業物質技術裝備的廣泛運用搭建了平臺，為發展高效農業、精致農業拓展了空間，為培育優勢農業品牌提供了可能。虎丘區通安鎮成立了現代農業園發展有限公司，鎮政府將退出的1.1 萬畝土地通過“農村產權線上交易”的方式統一流轉給現代農業園經營，在推動“三高一美”（高標準農田、高標準水產養殖、高標準蔬菜基地和美麗田園）示范基地建設上取得顯著成效。同時，創新開發“農村土地經營管理信息系統”，依托數據庫、云計算、動態地圖標繪、可視化等技術手段，實現全程信息化管理。□