我國海綿城市建設的SWOT分析

【摘要】如今，城市建設日新月異，傳統的建設模式忽略了城市自然呼吸的功能，水資源短缺、水質污染嚴重等水安全問題日益加劇，而海綿城市具有修復凈化水質、補充地下水資源、減少洪澇災害、提高生物多樣性等生態調節功能，在新時代背景下為城市建設提供了新的思路。文章基于低影響開發理論，采用SWOT分析方法，定性的分析海綿城市內部的優勢及劣勢、外部的機會及威脅，通過發揮海綿城市綜合效益優勢，擴大宣傳力度，得到公眾的支持;通過消除技術、資金方面的劣勢，創新投融資模式，增加企業的融入感;通過利用國家政策機會，與其他措施結合，拓寬建設途徑;通過消除外部威脅，強化頂層設計，發揮政府主導作用。即從公眾、企業、政府三個層面提出加強海綿城市建設的對策，為今后海綿城市的建設提供理論指導和決策依據。

【關鍵詞】海綿城市;SWOT分析;建設對策

傳統的城市建設往往忽視了人與自然的和諧相處，打破了城市發展的均衡態勢。隨著水資源的不合理開發和利用，地表不透水面積逐漸增加，市政管網壓力逐漸加大，地下水得不到及時補充，地下水位下降，水生態系統功能逐漸退化。這一系列的水生態問題造成了逢雨必澇、逢澇則癱，雨后即旱、逢旱則干的局面，面對一系列疊加放大的水生態問題，海綿城市為城市建設提供了新的思路。

1、海綿城市概念

海綿城市，是指城市如同海綿一樣，具有吸水、保水、釋水、壓縮、回彈的性質，使城市在應對環境危機時具有較好的吐納雨水的彈性。海綿城市這一概念并非新鮮事物，在國際上稱其為“低影響開發雨水系統”，是基于國外低影響開發（LID）、最佳管理措施（BMPs）、綠色基礎設施（GI）等一系列理論提出的新一代城市發展理念。海綿城市的本質是回歸自然，即在源頭上消納滯蓄、過程中減速效能、末端做彈性適應，使雨水經過城市后又能消融到城市中，實現人與水生態系統的可持續發展。

2、海綿城市的SWOT分析

2.1海綿城市的優勢

海綿城市具有顯著生態效益，能夠保持城市開發前的自然水文狀態，最大限度的保護原有的河湖水系等生態紅線區域;恢復被破壞的生態系統，增加城市的藍、綠生態空間，為水生動植物提供更多的棲息地 [1]。使雨水利用達到均衡態勢，增強雨水下滲能力，減輕暴雨帶來的市政排水管網的壓力，提高雨水存儲量，補充地下水資源，從而緩解城市水危機，增加城市適應環境變化的彈性。

海綿城市具有潛在經濟效益，而直接經濟效益并不明顯，其收益主要體現在綠色基礎設施建設和雨水集蓄利用方面。包括因利用綠色基礎設施提高城市的宜居程度，提高城市土地的價值，提高區域房地產價值和物業價值等;因減少地表徑流、減少市政管網排澇壓力節省的城市排澇設施的改造維護費用;因過濾和凈化徑流雨水減少的城市污水治理費用;因增加生物多樣性建設特色小鎮、濕地公園等的門票收入費用等。

海綿城市具有綜合社會效益，它不僅可以吸水，還可以吸人。通過水環境的改善構建綠色的生態環境，吸引普通流動人口和其他高端人才的加入，而海綿城市項目本身也能吸引一批專業人才，創造更多的就業機會，進而增強城市競爭力。

2.2海綿城市建設的劣勢

海綿城市是一項長期的、復雜的工程，涉及規劃、建筑、道路、園林、排水等多個專業，需要依托對河湖水系、森林綠地等自然環境的保護和改造，使其成為自然海綿體。海綿城市建設項目繁多，包括工程性措施和非工程性措施，工程性措施是指植草溝、透水鋪裝、生物滯留設施等生態設施建設，非工程性措施是指法律法規、宣傳教育、評估監管等思想意識建設[2]。海綿城市項目技術復雜，需要考慮與已有基礎設施的銜接效果。

海綿城市建設資金投入量大，其中包括建設成本和運營維護成本。建設成本包括工程性措施項目的建設成本和項目風險成本，根據住建部公布的和《21世紀經濟報道》的統計數據，海綿城市建設成本約為1億元/km2—1.8億元/km2。運營維護費用，包括景觀植物的修剪費用，綠色屋頂防滲層修復費用，透水鋪裝的破損修補費用，生物滯留池的沉積物清理費用等。根據已建成區的統計數據，年平均運營維護費用約為2.2萬元/km2[3]。

2.3海綿城市建設的機會

我國官方文件明確提出了“海綿城市”概念，對海綿城市賦予了新的歷史使命，在新時代背景下，相關政策頻頻出臺，我國海綿城市創建工作也如火如荼地開展起來。2013年12月，習近平總書記在《中央城鎮化工作會議》上提出要優先考慮利用自然力量提升城市排水系統，建設具有自然積存、自然滲透和自然凈化功能的海綿城市。2014年10月，住建部出臺了《海綿城市建設技術指南—低影響開發雨水系統構建（試行）》，作為統一標準指導我國海綿城市的建設工作。隨后又相繼發布了《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》《海綿城市建設績效評價與考核辦法（試行）》《關于推進海綿城市建設的指導意見》《海綿城市國家建筑標準設計體系》《海綿城市專項規劃編制暫行規定》等相關政策。

為了推動海綿城市建設，國家還制定了相應的補貼政策，財政部、住建部、水利部三大部門聯合啟動了關于申報海綿城市建設試點城市工作，并發布了補助標準。對于申報成功的試點城市，直轄市每年補貼6億元，省會城市每年補貼5億元，其他城市每年補貼4億元，對采用PPP模式達到一定比例的，在上述補助基數上再獎勵10%。各城市都紛紛表示出海綿城市的建設熱情，截至目前，已有30個城市成為海綿城市建設試點城市。面對巨大的海綿城市建設資金，國家的錢雖然解決不了所有問題，但卻可以發揮四兩撥千斤的作用。

2.4海綿城市建設的威脅

政策制度尚不健全。已有的通知文件并不具有強制執行力，缺少針對海綿城市規劃、建設、運行法律法規依據，對于海綿城市的建設與管理難以形成規范化。已有的技術標準不能適用所有地區，缺乏對城市水問題綜合治理的意見。已有考核辦法和評價指標可操作性差，評估體系不完善[4]。

行業自主創新能力弱。目前，我國海綿城市主要是借鑒國外的先進經驗與技術進行建設，對于自主研發的項目較少，雖然市場上陸續出現了透水鋪裝的材料，但海綿型產業鏈還未完全形成[5]。推進海綿城市技術創新需要緊緊依靠人才，而我國關于海綿城市方面的專家和學者并不多，專業技術人才非常缺乏。

各方參與積極性不高。海綿城市的收益周期長，經濟效益不如生態效益明顯，而社會各方最關注的就是收益問題。從價值的角度考慮，企業不愿意做短期內看不到利益的事情，社會資本的參與熱情不高。從博弈論角度考慮，在“土地財政”的背景下，地方政府的財政壓力過大，海綿城市又不會帶來立竿見影的效果，政府始終保持中立態度。從公眾的角度考慮，大多數老百姓只在乎自己的財富升值，對于內澇等環境問題則持觀望態度，公眾對于海綿城市的理解片面化，其參與程度也不高。

3、海綿城市建設的策略分析

3.1利用優勢，擴大宣傳力度

海綿城市并非是一項簡單的技術應用，而是一種城市經營發展理念，新理念的推廣，必須得到公眾的大力支持。海綿城市具有實實在在的效益，但公眾對于海綿城市的認識并不全面，加大海綿城市的宣傳力度，形成一種城市文化，對于加快海綿城市建設具有積極的意義。

在大數據時代，宣傳的形式多種多樣，可以通過互聯網，運用手機APP、微信、微博等新型傳播媒介宣傳，也可以通過傳統媒介宣傳，如電視、廣播、報紙、雜志等。宣傳應采用多元化的方式，通過輿論環境提升海綿城市在公眾心中的地位，為海綿城市建設掃清思想上障礙。

在宣傳主體上，政府部門要首當其沖發揮帶頭作用，同時也要注意發揮企事業單位及各類學校的宣傳作用，在學校、社區以及公共場所對海綿城市進行宣傳，并通過設置公開信箱，鼓勵市民獻計獻策，增強市民的融入感。

海綿城市的宣傳內容極為豐富，不僅要宣傳海綿城市的理論概念、建設意義，還要宣傳海綿城市的建設標準、技術措施。要從財富升值、環境健康等公眾普遍關注的角度進行宣傳，讓其了解自己在海綿城市建設中能夠獲得的收益，促使公眾能夠積極主動參與，并對政府和企業形成自發的監督行為。

3.2消除劣勢，創新投融資模式

海綿城市自身具有很多劣勢，如建設資金投入量大、運營維護成本高、施工周期長、收益見效慢等。面對經濟與技術的雙重壓力，地方政府顯得有些力不從心，而對于資金缺口問題，亟需社會資本注入。海綿城市項目適宜采用PPP模式進行，通過政府與企業的合作，發揮政府政策制定的優勢，利用企業的技術經驗，緩解政府財政壓力，提高海綿城市建設效率，實現社會資源的最優化配置和利潤最大化的“雙贏”目的。

對于海綿城市PPP項目有多種運作方式，一般來說，對于新建項目可采用BOT（建設-運營-移交）方式，改建項目可采用ROT（改建-運營-移交）方式，存量項目則可采用TOT（轉讓-運營-移交）方式。在PPP的基礎上，根據項目特點，采用多元組合融資模式，如對于經營性項目，采用“PPP+BOT”方式，對于非經營性項目，采用“PPP+基金/貸款/債務”方式，對于技術含量高或大型的項目，采用“PPP+EPC”方式等[6]。PPP項目使海綿城市建設在資金籌措方面，既解決了“錢從哪里來”的問題，又解決了“錢能不斷來”的問題，以保障海綿城市建設的可持續性。

3.3利用機會，拓寬建設途徑

建造雨水花園。傳統的公園下雨時，雨水大量排向市政雨水管道，增加了市政管網的壓力，同時也浪費了珍貴的雨水資源;干旱時，綠地植被需要澆灌，又與城市用水產生了競爭。而海綿城市可以將綠地與水系充分的融合，通過建設低影響開發設施，對雨水進行過濾、滲透以補充地下水，對雨水進行收集、儲存并二次利用，也可以建設雨水調蓄池，作為應急水源地，供應周邊居民用水。

建造人工濕地。濕地是大地之腎，能夠自行完成對雨水的過濾、凈化、儲存等功能，滋養水生動植物，對于維持生態系統的平衡具有重要意義。濕地建設實質是回歸天然地貌，增加城市雨水就地下滲的功能。傳統的綠地普遍高于硬化地面，使得有著豐富的氮、磷等營養物質的水資源白白流失，而后又要花費大量人力、物力、財力為綠地施肥以維持其生長。人工濕地正是根據雨水的這一屬性，把雨水中的營養元素留下來，營養綠地植被，完成雨水就地下滲，回補地下水，從而實現海綿城市建設的終極目標。

3.4消除威脅，發揮政府主導作用

政府作為城市建設的責任主體，應該將海綿城市理念融入規范性文件中，制定統一的法律法規，建立包含設計、審批、評估、考核等的保障體系，為海綿城市的運行管理提供統一執行依據。政府應該充當好“監管人”的角色，做好頂層設計規劃，既要做好技術層面的城市基礎設施規劃，也要做好包括管理體制、公眾參與等的戰略發展規劃，將海綿城市建設理念系統地融入到城市發展的各個環節中，充分發揮政府的主導作用。

在法律法規體系的基礎上，運用經濟杠桿的調節作用，在相關規范性文件中增加關于雨水管理獎懲措施，科學制定激勵政策，如稅收優惠、津貼補貼等，做到“誰出資，誰受益”。放寬企業進入途徑，讓企業從海綿城市建設項目前期就可以參加，賦予社會資本更多的優先權，使雨水資源利用由被動到主動，以加強社會各方對雨水的管控意識，提高全社會有效利用雨水資源的積極性。

結語：

現代化的城市建設應該突出體現“山水林田湖”生命共同體的建設思想，建設海綿城市應在充分分析城市的地域氣候、土壤地貌、人文特色等基礎上，綜合考慮“滲、滯、蓄、凈、用、排”技術，用人水共生的理念，從單一目標工程轉向多目標綜合治理，發展具有我國特色的海綿城市建設。

參考文獻：

[1]仇保興.海綿城市（LID）的內涵、途徑與展望[J].給水排水，2015，41（3）：1-7.

[2]王岱霞，陳前虎，錢愛華.我國海綿城市建設的困境及建議：基于國際比較的研究[J].浙江工業大學學報，2017，16（2）：176-182.

[3]桑培東，張鵬.海綿城市項目應用PPP模式的VFM評價[J].工程管理學報，2017，31（6）：61-65.

[4]吳丹杰，詹圣澤，李友華，等.中國特色海綿城市的新興趨勢與實踐研究[J].中國軟科學，2016，（1）：79-97.

[5]徐君，任騰飛.我國海綿城市建設面對供給側改革的冷思考及新路徑[J].工程管理學報，2018，（4）：99-105.

[6]晏永剛，吳雯麗.我國內外典型海綿城市建設投融資制度比較及借鑒[J].人民長江，2018，49（14）：78-83.

作者簡介：

王靜（1988.8-），女，漢族，籍貫：遼寧朝陽人，朝陽縣住房和城鄉建設局園林處副處長，學士學位，專業：資源環境與城鄉規劃管理，研究方向：城市建設管理。