新政策環(huán)境下PPP融資解決方案

王峰

現(xiàn)如今是PPP政策頒布的第五個(gè)年頭，相對(duì)之前來(lái)講，PPP項(xiàng)目越做越規(guī)范，但是所面臨的融資問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)峻。究其原因在于，PPP政策頒布初期，應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要更多的資金拉動(dòng)，改變企業(yè)債務(wù)較高、基建增速減慢以及經(jīng)濟(jì)下滑風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，采取了以政府為主體的舉債投資模式。隨著政策落實(shí)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)定，環(huán)節(jié)行為逐漸規(guī)范化，也出現(xiàn)了一些弊端，如通貨膨脹、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等出現(xiàn)，迫使我們需要改變?nèi)谫Y模式，更多的引進(jìn)民間資本，將風(fēng)險(xiǎn)和利益進(jìn)行轉(zhuǎn)移，才能夠在新的政策環(huán)境下，更有效地進(jìn)行PPP項(xiàng)目融資活動(dòng)。本文基于PPP項(xiàng)目基本內(nèi)容進(jìn)行闡述，提出在新政策環(huán)境下PPP項(xiàng)目融資發(fā)展趨勢(shì)，以期為今后經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)提供一定指導(dǎo)作用。

一、引言

2014年我國(guó)財(cái)政部正是下發(fā)了《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》以及《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）合同管理工作的通知》，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域全面實(shí)施PPP項(xiàng)目;隨即在2015年發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》;2016年國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》，進(jìn)一步加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合，形成政策合力，積極推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作順利實(shí)施;2017年財(cái)政部、國(guó)資委和央行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》。一系列的新規(guī)頒布對(duì)PPP項(xiàng)目產(chǎn)生較大影響，針對(duì)現(xiàn)有的新政我們?nèi)绾握J(rèn)清當(dāng)下局勢(shì)，結(jié)合PPP發(fā)展實(shí)情探究其今后的發(fā)展趨勢(shì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、PPP項(xiàng)目概述

PPP（Public Private Partnership）項(xiàng)目是政府與社會(huì)資本合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種形式，一般具有“平等合作”、“利益共享”和“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”的基本特征。根據(jù)先后發(fā)布的規(guī)范文件，PPP項(xiàng)目具有公共屬性，公共產(chǎn)出適合市場(chǎng)化，項(xiàng)目合作周期長(zhǎng)且大。在PPP模式下，合同雙方發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的認(rèn)定、準(zhǔn)備、采購(gòu)、實(shí)施、整個(gè)生命周期的合作機(jī)制和有效管理，達(dá)到優(yōu)化資源效率的目的，有利于提高公共服務(wù)的供給效率，政府和社會(huì)資本通過(guò)參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目共享效益，從而實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

三、PPP項(xiàng)目融資存在的問(wèn)題

（一）社會(huì)資本自有資金不足

PPP項(xiàng)目一般要求項(xiàng)目資本占總投資的四分之一，而為了保證貸款的安全性，項(xiàng)目貸款銀行一般要求社會(huì)資本支付項(xiàng)目資本占總投資的30%。目前參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本主要由建設(shè)單位構(gòu)成，建設(shè)單位的杠桿率普遍較高，進(jìn)行貨幣性資金較少，可用于投資的現(xiàn)金較少，目前我國(guó)財(cái)政部PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目總投資近20萬(wàn)億元，規(guī)模近6萬(wàn)億元，資金需求規(guī)模大，目前社會(huì)資本難以滿足。

（二）投資回報(bào)率偏低

目前，政府發(fā)起的項(xiàng)目的可接受投資回報(bào)率普遍較低，很多政府過(guò)去還在試圖用政府借款的思維來(lái)確定項(xiàng)目的投資回報(bào)率。事實(shí)上，在國(guó)家金融去杠桿化的背景下，市場(chǎng)資金的成本是非常高的。PPP的股權(quán)投資與政府債務(wù)的股權(quán)投資完全不同，未來(lái)項(xiàng)目資金回收風(fēng)險(xiǎn)因素較多，因此相應(yīng)的資本成本要求很高。

（三）增信措施不足

過(guò)去的政府舉債項(xiàng)目，有政府或財(cái)政的承諾函，目前PPP項(xiàng)目沒(méi)有政府的相應(yīng)承諾。于是金融機(jī)構(gòu)又要求社會(huì)資本給予增信擔(dān)保，目前的社會(huì)資本，央企占有很大比例，隨著財(cái)政部192號(hào)的發(fā)布，很多央企受政策限制也沒(méi)法提供增信擔(dān)保。對(duì)于民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，金融機(jī)構(gòu)有著很高的要求。除了信用擔(dān)保，他們還需要提供資產(chǎn)抵押。私營(yíng)企業(yè)很少或根本不想滿足金融機(jī)構(gòu)的要求。

（四）項(xiàng)目結(jié)構(gòu)復(fù)雜，風(fēng)控難度大

PPP項(xiàng)目從融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)到移交，涉及到各種風(fēng)險(xiǎn)，并且為了不追究政府的支出責(zé)任，項(xiàng)目公司的收益受到績(jī)效考核的影響，項(xiàng)目公司層面上，即使完成了相關(guān)工作，應(yīng)收取的成本也難以全部形成應(yīng)收賬款，擔(dān)保也難以形成。結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性使得風(fēng)險(xiǎn)控制分析變得困難，銀行無(wú)法或不愿意以“有限追索權(quán)”的形式提供項(xiàng)目貸款。

（五）退出渠道少

PPP項(xiàng)目一般都想成立一個(gè)項(xiàng)目公司，進(jìn)入項(xiàng)目公司的股權(quán)，理論上只能通過(guò)清算股東分紅和到期，即使每年項(xiàng)目公司要按照合同規(guī)定完成所有的工作，并得到支付給所有政府或用戶的款項(xiàng)，除去多余的資金后，分紅就會(huì)被卡在賬戶上，無(wú)法提出來(lái)，這就造成了資金的浪費(fèi)，而股權(quán)回收不能滿足預(yù)期收益，更阻礙了PPP項(xiàng)目的股權(quán)融資。

四、新政策下PPP項(xiàng)目發(fā)展趨勢(shì)

（一）總體規(guī)模下降

在地方政府公共財(cái)政領(lǐng)域需求持續(xù)旺盛的情況下，考慮到PPP項(xiàng)目本身控制著地方政府一般公共預(yù)算支出的10%是一種政策紅利，也是嚴(yán)格控制地方政府融資環(huán)境的一種合法融資方式，我們相信，地方政府將繼續(xù)運(yùn)用規(guī)范的PPP模式，提高公共服務(wù)供給能力。此外，金融監(jiān)管政策的不斷收緊進(jìn)一步加劇了PPP項(xiàng)目的“融資難”，中央企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目投資的控制也會(huì)在一定程度上影響PPP的規(guī)模。因此，在規(guī)范、緊縮、理性的環(huán)境下，PPP規(guī)模下降是必然趨勢(shì)。

（二）項(xiàng)目規(guī)范化程度提高

相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)明確了規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)了對(duì)非標(biāo)準(zhǔn)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督核查。此外，在非標(biāo)準(zhǔn)PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，會(huì)加劇項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)因素。例如，由于項(xiàng)目不合理導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目無(wú)法獲得融資資格，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段后仍無(wú)法完全獲得付款。因此，為了確保PPP項(xiàng)目在各個(gè)項(xiàng)目中的參與，我們應(yīng)該以標(biāo)準(zhǔn)化為主要標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定長(zhǎng)久運(yùn)營(yíng)。

（三）資金融資模式亟待創(chuàng)新

一方面，資金在多種資產(chǎn)管理計(jì)劃中不匹配，以滿足資金短缺的需求;另一方面，資產(chǎn)管理籌集的資金在私募基金層面享有優(yōu)先權(quán)，同意通過(guò)第三方回購(gòu)方式提供保本和收益保障安排。然而，新出臺(tái)的資產(chǎn)管理政策和資金備案辦法嚴(yán)格限制了這種傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)模式。在銀行理財(cái)基金的投資性資產(chǎn)回歸到“實(shí)物股權(quán)投資”的本質(zhì)并找到長(zhǎng)期配套資金之前，PPP項(xiàng)目資本融資的資金來(lái)源是有限的。

五、新政策下PPP項(xiàng)目融資措施

（一）合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)實(shí)現(xiàn)有限追索

銀行在PPP領(lǐng)域采取的風(fēng)險(xiǎn)控制措施仍然是傳統(tǒng)的，但是PPP項(xiàng)目未來(lái)的收益，無(wú)論是政府支付的還是用戶支付的，由于績(jī)效考核的存在，很難嚴(yán)格形成可抵押的應(yīng)收賬款，這就需要社會(huì)資本的額外擔(dān)保。對(duì)于建設(shè)期，主要是竣工風(fēng)險(xiǎn)和費(fèi)用識(shí)別。社會(huì)資本可以在融資協(xié)議中增加擔(dān)保條款，如果項(xiàng)目無(wú)法完成，則定義為社會(huì)資本的違約，并承擔(dān)相應(yīng)的完成損失。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，社會(huì)資本可以采用跟蹤審計(jì)的方法，利用政府及時(shí)確定項(xiàng)目的數(shù)量和價(jià)格，在以后的審計(jì)中不會(huì)進(jìn)行調(diào)整，以確保政府支付基數(shù)與銀行貸款金額相對(duì)應(yīng)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)期，主要是績(jī)效考核不合格的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本可以在融資協(xié)議中加入合格績(jī)效考核的擔(dān)保條款。將不合格的績(jī)效考核定義為社會(huì)資本的違約，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的考核損失。因此，根據(jù)PPP項(xiàng)目的具體交易結(jié)構(gòu)，在融資協(xié)議中應(yīng)進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，依靠項(xiàng)目自身的資產(chǎn)和現(xiàn)金流實(shí)現(xiàn)獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)控制和融資，實(shí)現(xiàn)有限的追索權(quán)。

（二）上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

合格合規(guī)地增加區(qū)縣級(jí)地方政府的支付能力。最可行的辦法是與上級(jí)財(cái)政分擔(dān)PPP支付的責(zé)任。國(guó)家一直在扶貧，PPP領(lǐng)域也需要扶貧。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)缺乏的貧困地區(qū)，合理的做法是由上級(jí)財(cái)政承擔(dān)轉(zhuǎn)移支付責(zé)任。此外，在區(qū)縣政府經(jīng)過(guò)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治觯?cái)務(wù)承受能力已經(jīng)通過(guò)的情況下，項(xiàng)目實(shí)際并不占上級(jí)財(cái)政支付責(zé)任的10%，只是提升地方支付能力的一種方式。

（三）社會(huì)資本設(shè)立集團(tuán)資金池

在PPP項(xiàng)目中，尤其是大型集團(tuán)公司，當(dāng)多個(gè)PPP項(xiàng)目同時(shí)實(shí)施時(shí)，可以建立社會(huì)資本主體股權(quán)投資的內(nèi)部資金池。目前很多集團(tuán)公司財(cái)務(wù)部門(mén)單獨(dú)設(shè)立，承擔(dān)單一的融資職能，且施工部門(mén)負(fù)責(zé)施工，也不分配施工利潤(rùn)，因此財(cái)務(wù)部門(mén)只能根據(jù)政府向融資提供回報(bào)，融資難度較大，設(shè)立資金池，集團(tuán)公司可用資金，施工部門(mén)進(jìn)行注資，形成利潤(rùn)周期投資，并抵扣融資成本，體現(xiàn)了集團(tuán)公司各部門(mén)之間的聯(lián)合協(xié)作、利益共享的優(yōu)勢(shì)。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在新政策的背景下，在保證PPP項(xiàng)目實(shí)施的同時(shí)，也提出了一些考研。為了促進(jìn)PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展，有必要結(jié)合當(dāng)前政策形勢(shì)，采取合理完善的對(duì)策，在把握發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，以務(wù)實(shí)的態(tài)度探索PPP項(xiàng)目的發(fā)展?fàn)顩r，從而促進(jìn)PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。（作者單位：中國(guó)水利水電第五工程局有限公司）