完善住房保障體系的目標及方法

焦光前

【摘要】中國特色住房保障體系建設要堅持以人民為中心，目標任務始終是實現(xiàn)全體人民住有所居；關(guān)鍵是要優(yōu)化政府職責體系，責任劃分為中央政府、省級政府負分類指導責任，城市政府負主體責任；根本方法是綜合施策、統(tǒng)籌兼顧，其中，綜合運用政策工具是降風險保穩(wěn)定的基礎(chǔ)，統(tǒng)籌民生各項工作是增幸福促和諧的關(guān)鍵。

【關(guān)鍵詞】住房保障體系 目標 關(guān)鍵 “一城一策” 【中圖分類號】F299.23 【文獻標識碼】A

在當前城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，我國住房保障體系在供給側(cè)存在區(qū)域失衡、空間錯配，規(guī)劃不優(yōu)、職住分離，質(zhì)量不高、配套不全等問題，在需求側(cè)存在投機需求難抑、尋租需求難管，改善性需求難滿足、流動人口基本需求難保障等問題，住房保障體系的進一步完善仍在考驗著國家治理能力。

完善住房保障體系的目標任務是讓全體人民住有所居

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），將“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，作為完善覆蓋全民的社會保障體系的重要內(nèi)容，可以看出，中國特色住房保障體系建設堅持以人民為中心，目標任務始終是要實現(xiàn)全體人民住有所居。

新時代完善中國特色住房保障體系，要按照使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求。要遵循以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系建設總方向，在繼續(xù)為占人口少數(shù)的中低收入以下住房困難家庭“補好位”的同時，以完善住房市場體系為主要路徑，著力解決如何更好為占人口多數(shù)的中低收入以上家庭、新市民家庭提供普惠性支持的問題，加快建立統(tǒng)一、規(guī)范、成熟、穩(wěn)定的住房供應體系，形成“低端有保障、中端有支持、高端有市場”的良性發(fā)展格局，更好滿足全體人民日益增長的美好居住需求。

否則，經(jīng)驗顯示會出現(xiàn)“上有政策下有對策”“按下葫蘆浮起瓢”的問題。比如，為了規(guī)避限購、限貸等限制政策，可能會出現(xiàn)“假離婚”，以及通過向民間借貸從而規(guī)避銀行信貸的限制等問題；保障了中低收入以下住房困難家庭，中等收入家庭可能會變成“夾心層”，支持了中等收入家庭，中等偏上收入家庭又可能會變成“夾心層”，出現(xiàn)政府補位始終難以跟上“夾心層”補位步伐的情況。

完善住房保障體系關(guān)鍵是要優(yōu)化政府職責體系，城市政府負主體責任

完善住房保障體系，優(yōu)化政府職責體系是關(guān)鍵。2019年4月19日，中共中央政治局會議進一步強調(diào)要落實好一城一策、因城施策、城市政府主體責任的長效調(diào)控機制。至此，完善中國特色住房保障體系的責任劃分基本明確——中央政府、省級政府負分類指導責任，城市政府負主體責任。

首先，“一城一策”不是封閉的，要處理好“策”的補集關(guān)系。城在鄉(xiāng)中心，鄉(xiāng)在城周圍，住房保障政策這個全集中有城市住房保障制度、農(nóng)村宅基地制度兩個子集，它們互為補集。按照二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)理論、配第—克拉克定理，農(nóng)業(yè)剩余勞動力會不斷向城市轉(zhuǎn)移，因此，城市政府在制定、落實住房保障政策時，不僅要考慮城市中的現(xiàn)有人口，而且還要兼顧農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障問題。要按照黨的十九大提出的加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和《決定》中關(guān)于堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度等要求，落實好土地增減掛鉤、人地掛鉤等政策，注重解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城住房保障和農(nóng)村住房閑置等問題。

其次，“一城一策”不是孤立的，要處理好“策”的交集關(guān)系。城市政府在制定住房保障政策時，不僅要考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，而且要考慮城市內(nèi)部、城市之間流動人口的住房保障問題。要按照黨的十九大提出的以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，以及《決定》中關(guān)于優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分等要求，以推進城市政府職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，充分考慮城市之間的交集，“牽好線”“搭好橋”，主動設置好住房保障政策的交集。借鑒深圳市建立的公共租賃住房同城異地置換平臺——公租房家庭可按照需求變化，在全市范圍內(nèi)進行置換，探索建立城市之間、特別是城市群內(nèi)城市之間的保障性住房異地置換平臺。

最后，“一城一策”的“策”是子集，“因城施策”的“策”是全集，要處理好子集與全集的關(guān)系?！耙虺鞘┎摺钡摹安摺?，是把方向、攬全局、自上而下的“策”，是全集，“一城一策”的“策”，是自上而下、自下而上、上下結(jié)合的“策”，是子集，子集不能突破全集。當前，城市政府必須堅持“房住不炒”的定位，在新時代住房制度框架下，結(jié)合區(qū)域城鄉(xiāng)住房保障實際情況，以及城市內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間、城市之間特別是所在城市群城市之間人口流動的實際情況，制定好具有連續(xù)性、穩(wěn)定性、開放性、協(xié)同性的住房保障政策。與此同時，相關(guān)部門應以第七次全國人口普查為契機，在全國范圍內(nèi)組織開展住房普查，摸清家底，建好全國統(tǒng)一的住房綜合信息管理平臺，優(yōu)化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為更好自上而下“因城施策”、分類指導，為更好處理“策”的補集、交集關(guān)系，更好落實“一城一策”夯實基礎(chǔ)。

完善中國特色住房保障體系的根本方法是綜合施策、統(tǒng)籌兼顧

綜合運用政策工具是降風險保穩(wěn)定的基礎(chǔ)。綜合施策要求在完善住房保障體系過程中處理好政府與市場的關(guān)系，全面貫徹新發(fā)展理念，綜合運用各類政策工具。一是不能只通過征地新增住房用地、向土地要財政收入，而是要大力推進要素市場制度建設，管好用好城市現(xiàn)有土地、問產(chǎn)業(yè)要財政收入。二是不僅要在保證行政權(quán)依法正確行使的前提下，通過限購、限價、限貸等行政手段加強現(xiàn)期管理，而且要提高運用法治思維和法治方式的能力，通過住房保障立法、房產(chǎn)稅立法等加強預期管理。三是不僅可以通過“補磚頭”、“補人頭”、發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房、用好住房公積金等政策搭建好救助性、援助性、互助性“三位一體”的政府保障體系，確?！板X不夠也能受助租房買房住”，而且可以通過鼓勵將閑置住房存入“住房銀行”、培育發(fā)展長租公寓、規(guī)范商品房市場等方式構(gòu)建社會化和市場化保障渠道，確保“錢夠即可自主租房買房住”。四是不僅要通過健全黨組織領(lǐng)導的自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，嚴管保障性住房準入、使用、退出各環(huán)節(jié)，解決好騙房賴房、“妨礙他人住”的問題，而且要通過創(chuàng)新網(wǎng)上群眾工作機制，運用互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)手段加強保障性住房管理，重點解決好“他鄉(xiāng)無房住”的問題等。

統(tǒng)籌民生各項工作是增幸福促和諧的關(guān)鍵。統(tǒng)籌兼顧要求在統(tǒng)籌民生各項工作中完善住房保障體系，使住房保障工作適應新型城鎮(zhèn)化要求、符合發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)人民愿望。通常認為，人們擠著要到大城市、中心城區(qū)生活是為了追求更好的就業(yè)、更加優(yōu)質(zhì)的教育資源和醫(yī)療服務。一二線城市住房需求旺盛、供給不足，三四線城市有效需求不足、無效供給過多，城市內(nèi)部中心城區(qū)高價商品房需求熱度不減，偏遠地帶低價保障性住房申請遇冷，住房保障供給側(cè)存在的區(qū)域失衡、空間錯配、職住分離等問題，受住房具有不可移動性和人多地少等條件限制，不能通過住房遷移來解決，也不能通過一味地在一二線城市建房、“攤大餅”式的城鎮(zhèn)化來解決，只有在發(fā)展中統(tǒng)籌做好民生各項工作的基礎(chǔ)上，把好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這根主線才能夠有效應對。

（作者為石河子大學經(jīng)濟與管理學院博士研究生）

【參考文獻】

①倪鵬飛：《中國城鎮(zhèn)化新局》，《貴州政協(xié)報》，2018年3月13日。

②劉衛(wèi)民：《政府與市場兩個輪子轉(zhuǎn)起來，是優(yōu)化住房保障體系的關(guān)鍵》，《中國經(jīng)濟時報》，2015年4月17日。

③劉洪玉：《“一城一策”：“因城施策”升級版》，《人民論壇》，2019年第18期。

④秦虹：《進一步完善住房保障體系》，學習時報，2019年6月26日。責編/謝帥 美編/楊玲玲