人民政協協商民主機制創新的基層經驗與啟發思考

摘 要：近年來，我國一些地方的人民政協協商民主建設不僅建立了相應的程序和意見反饋制度，還建立了日常協商的渠道和加強政協委員管理的一些規定，取得了很好的效果。但人民政協協商民主機制建設還存在著制度規定比較原則、職能邊界模糊不清、協商成果轉化不太理想、結構運行銜接不夠等問題。借鑒已有的基層實踐經驗，加強人民政協協商民主機制創新、推進基層協商民主的實踐和發展，應著力發揮黨委的核心領導作用、政協的重要渠道作用、委員的履職主體作用和群眾的探索創造作用。

關鍵詞：人民政協;協商民主;機制創新;基層經驗;啟發思考

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.05.005

[中圖分類號]D627 ? ? ? [文獻標識碼]B ?[文章編號]1009-0339（2019）05-0026-06

習近平在慶祝人民政協成立65周年大會的講話中明確指出：“人民群眾是社會主義協商民主的重點。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商?！盵1]黨的十九大報告也明確指出：“要推動協商民主廣泛、多層、制度化發展，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利?！盵2]近年來，我國一些地方的人民政協協商民主建設取得了很好的經驗，既建立了相應的程序和意見反饋制度，也建立了日常協商的渠道和加強政協委員管理的一些規定。但毋庸諱言，人民政協協商民主機制建設還存在著制度規定比較原則、職能邊界模糊不清、結構運行銜接不夠等問題。課題組對遼寧省、湖南省等有關市縣政協進行了調研，對基層政協協商民主制度建設如民主協商方式、規章制度建設、政協委員管理、政協提案工作等方面，有了更深入的了解。借鑒已有的基層實踐經驗，對于構建社會主義協商民主剛性機制、加強社會主義協商民主建設，具有非常重要的現實意義。

一、基本情況與主要經驗

在調研中，課題組發現，為了推動人民政協協商民主制度化建設、規范化發展，湖南省武岡市政協、新寧縣政協，遼寧省本溪市政協、平山區政協、桓仁縣政協分別從不同角度、不同層面，做了一些嘗試和探索。從實際效果來看，無論是相關文件和規定的出臺，還是配套制度和機制的建設，都為推進政協協商民主工作提供了制度化保障，有力提升了人民政協工作的科學化水平。武岡市政協認真貫徹落實中共中央的重大決策部署精神，認真學習借鑒各地的先進經驗和成功做法，通過加強政協協商民主制度創新和配套制度、工作機制建設，努力把政協協商民主貫穿于履行三大職能的全過程，逐步實現了政協協商民主的制度化、規范化、程序化和經?；Ｐ聦幙h政協先后出臺了《關于政協新寧縣委員會對重要事項進行政治協商的意見》和《關于進一步加強政協參政議政工作的意見》，進一步明確了政治協商的基本原則、主要內容、形式和程序，規定了履行參政議政職能的規范要求，有效推進了政協工作制度化、規范化和程序化。本溪市政協、平山區政協、桓仁縣政協高度重視協商民主建設，通過開展約談制度、提案協商等形式，不斷加強協商民主機制建設，推進協商民主廣泛多層深入開展，收到了良好成效。主要包括：制定協商計劃，確定重點協商議題;完善會議形式，搭建協商平臺;改進履職方式方法，強化經常性工作協商;加強與有關方面聯系溝通，形成共同參與協商和共同推動落實的工作合力;建立健全規章制度，形成協商工作規范等。

（一）拓展政協協商內容，實現協商民主的全覆蓋

武岡市政協在加強對全市重大決策部署協商的同時，平時主要就黨代會和黨委全會的重要文件、換屆領導人選及市委提出的有關重要人事安排、財政預決算、城鄉建設總體規劃、重大建設項目等十項內容進行協商。近年來，先后圍繞“建設湘西南中心城市發展戰略、精準扶貧推進方案、全面建成小康實施意見、編制城鄉發展規劃、編制‘十三五規劃、培育邵陽武岡機場臨空經濟區、創建省級衛生城市”等重大工作推進、重大項目落實和重大民生問題，擬訂年度協商計劃，報市委常委會議審定后組織實施協商活動。

平山區政協和桓仁縣政協從解決群眾“最后一公里問題”出發，協商選題注重加強調查研究，在保障協商渠道的暢通性的同時，保障協商效果的成效性。多年來主要圍繞“老城區改造應注意的問題”“加強養老設施養老體系建設問題”“加強平山區熟食品監管問題”“交通問題停車難”“群眾醫保報銷問題”“煙花爆竹的燃放問題”等民生問題，以及“關于永豐商業區量化工作懇談會”“關于促進小微企業發展”“關于平山區基礎教育和提檔升級”“平山區文化建設協商會”等相關專題，進行廣泛而深入的協商。

（二）完善政協協商形式，增強協商民主的實效性

武岡市政協充分利用全體會議全面協商、常委會議專題協商、主席會議重點協商、專委會對口協商、提案辦理協商等形式，積極有序地開展協商議政活動。其中，把政協全會期間委員大會協商發言作為協商議政活動的“重頭戲”，每年初就確定全會委員協商發言主題，在深入調查研究和精心撰寫質量較高的協商發言材料基礎上形成了“會前充分準備、會中集中協商、會后認真落實”的協商格局。把常委會議作為政協常委充分了解市情、參與協商討論全市大政方針的重要平臺，每次政協常委會議召開之前，與市委、市政府有關領導溝通銜接，邀請市委、市政府有關領導和相關部門負責同志到會通報情況、聽取政協常委意見建議。主席會議重點協商注重謀全局、議大事，積極協商全市重大決策、重大項目、重要工作、人事調整等事關全局的重要事項，提出建設性意見和建議。專委會注重加強與黨政部門的對口聯系，通過通報情況、視察走訪、召開座談會等多種形式，開展廣泛的對口協商。切實加大提案辦理協商力度，召開提案辦理協商會、重點提案督辦會，落實“開門辦案”“現場辦案”等提案辦理協商機制，使提案辦理的過程成為推進協商民主的過程。

本溪市政協協商形式主要有大會全委會協商、會中專題協商、就重大問題開展的常委會的季度協商、于九月末進行會議通報的提案協商、專委會的對口協商、以提案為基礎的主席會議重點協商以及政協大會期間的“協商民主專題會”“提案協商專題會”“政協委員懇談會”。在區政協層面，主要有“常委會議專題協商”“主席會議重點協商”“專委會對口協商”“界別座談協商”“重點提案辦理”等。還包括中共黨委、人大、政府與政協以書面形式協商，積極探索運用網絡議政、遠程協商等“互聯網+”的協商形式，增加了協商密度，政協協商更加活躍。

新寧縣政協的主要做法，一是以政協全體會議為載體，通過分組討論、界別活動、委員代表座談等形式，對政府工作報告和財政預決算等進行協商，近年來先后圍繞“十三五”規劃的制定和實施、旅游文化提升崀山形象品位、發展生態林業建設美麗新寧、破解城區小學大班額難題、規范城區出租汽車營運等進行廣泛協商;二是以常委會議為載體，通過定期召開政協常委會，重點就影響新寧縣經濟社會發展大局和事關民生的重點、難點問題進行協商，近年來先后圍繞重點項目建設、鄉鎮區劃調整等進行協商討論，提出意見和建議20多條;三是以主席會議為載體，通過精心選擇課題，主要就加快油茶產業發展、大力發展旅游農業等十多個議題進行重點協商;四是以專委會為載體，積極開展靈活多樣的對口協商，通過召開對口聯系會、組織委員開展視察調研等形式，與相關部門負責人進行面對面的協商討論，促進相關工作的落實，增強協商的實效性。

（三）創新政協協商工作機制，增強協商民主的規范性

平山區政協先后建立了《區政協全體會議工作規則》《區政協常務委員會會議制度》《區政協黨組會議制度》《區政協主席會議制度》《區政協黨組會議制度》《區政協提案工作條例》《區政協委員履職量化考核辦法》等規章制度，進一步創新協商民主工作機制。一是在目前黨委政府點題的基礎上，主動制定協商題目，探討將協商民主形成制度化堅持下去;二是建立政協協商成果的反饋和問效機制，注重對政協協商成果的轉化落實;三是建立協商民主成果“回頭看”機制，把協商民主成果落在實處，切實推動平山區的發展;四是希望黨委政府加大督查和督辦的力度，建立科學合理的獎懲機制，真正把協商成果轉化落實和采納政協建議的情況納入到各部門工作考評體系當中。

新寧縣政協根據政協章程和《關于政協新寧縣委員會對重要事項進行政治協商的意見》要求，制定和完善協商民主的相關制度，明確規定將政治協商納入黨政科學民主決策的程序、內容、形式、范圍和具體要求。一是堅持和完善政協領導參加重要會議制度，縣政協主席列席縣委常委會議，縣政協黨組成員列席縣委全體會議，縣政協領導受邀參加縣委、縣政府召開的涉及全縣經濟建設和社會發展全局的重要會議等制度;二是堅持和完善重大問題決策前的協商制度，縣委、縣政府的重大決策，如制定全縣經濟和社會發展的“十三五”規劃、財政預決算、重大建設項目、重要人事安排等，都堅持政治協商“三在前、三在先”的原則，真正做到先協商后決策、先協商后通過、先協商后實施。

武岡市政協根據湖南省委關于《政協湖南省委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》和邵陽市委有關文件精神，出臺了《關于政協武岡市委員會對重要事項進行政治協商的意見》文件，對政治協商的基本原則、主要內容、形式和程序，對協商什么、與誰協商、怎樣協商、協商成果如何運用以及保障措施等作出了原則性的規定，把是否重視與政協協商、能否發揮好協商民主的作用，作為檢驗各級領導水平和執政能力的一項重要內容，納入領導班子和領導干部考核體系，基本上做到了協商在黨委決策之前、人大通過之前、政府實施之前、干部公示之前，政協的協商議政活動基本上實現了有章可依、有規可守、有序可循。

（四）爭取黨委的領導和支持，增強協商民主的主動性

1. 主動爭取黨政領導支持。為適應加強政協協商民主工作的需要，武岡市政協積極爭取市委將政協工作納入全市工作總體布局，把政協年度協商計劃納入黨委常委會、政府常務會議年度工作計劃;主動邀請市委主要負責同志參加重要協商民主活動，爭取黨委政府每年定期聽取政協黨組的工作匯報，及時研究解決協商民主中的重大問題。新寧縣政協始終堅持縣委在政治協商工作中的主體地位，自覺將政協工作置于縣委的領導之下，主動爭取縣委對政協工作的支持;堅持和完善重大問題請示報告制度，政協工作的重要問題和組織開展的重大活動及時向縣委請示，重要文件和報告及時報送縣委政府并主動征求意見和建議。

2. 主動聽取工作情況通報。新寧縣政協充分利用政協例會等主要協商形式，主動邀請黨政領導或部門負責人參加，專題聽取全縣經濟運行、提案辦理等方面情況的通報，讓政協委員知情明政，更好地履職。武岡市政協組織與黨委政府的雙向互動日益常態化，每年年初，市政協都會將活動安排細化，邀請市委、市政府領導和相關部門負責人參加政協協商活動;市委、市政府也會主動將有關重要工作如黨代會、人大會議、經濟工作會議工作報告以及重要人事安排提交政協協商，廣泛聽取并認真吸納政協意見。

3. 主動協商視察調研課題。新寧縣政協圍繞縣委、縣政府每年的工作安排，協商提出事關全縣經濟社會發展且具有全局性、前瞻性和戰略性的課題，扎實開展調研、視察、評議等履職活動。近年來，先后就崀山文化旅游發展、工業園區建設與管理、扶夷江污染治理和城鄉環境整治、縣城飲用水二水源建設、教育教學質量提升等重大課題開展了20余次專題調研視察，協商提出了建設文化旅游特色縣、縣城總體規劃修編、加快崀山文化旅游“二次創業”等十多項建言成果。

（五）加強政協委員管理和監督，發揮政協委員的主體作用

為進一步加強政協委員隊伍建設，規范委員參與政協活動的行為，促使委員在做好本職工作的同時，盡職盡責地參與政協工作，武岡市政協制定了《政協委員履職服務與管理辦法》和《關于加強政協委員管理的規定》，嚴把政協委員“入口關”，對政協委員采取“四必查”，即個人檔案必查、個人匯報事項必查、信訪舉報必查、紀委通報必查，為保障委員民主權利、增進委員履行職責的積極性、更好地發揮政協界別優勢和委員主體作用提供了制度保障。

新寧縣政協建立了政協聯絡機制，采取政協主席會議成員聯系政協常委、政協常委聯系政協委員制度，主席會議成員每人聯系5名政協常委、政協常委每人聯系4至5名政協委員，通過暢通上下聯系渠道，實現對全縣200多名縣政協委員的全覆蓋;建立政協委員參加政協重大調研、會議、活動制度，通過經常性的溝通和參加會議、視察調研等，暢通知情明政渠道;建立委員服務管理制度，制定出臺政協委員履職管理的辦法，對委員的學習、履職活動提出要求，強化委員紀律觀念，規范委員履職活動。

平山區政協制定了《履職情況考核細則》，其中考核內容包括參加會議情況（主要包括全體會議、常委會議、專委會議以及委員活動組會議）、提出提案情況（應堅持“圍繞中心、服務大局、注重質量、講求實效”的提案工作方針，按照提案征集提綱的參考題目，精心選題、深入調研，提出有情況、有價值、有具體建議的提案）、反映社情民意情況（要把密切與群眾的聯系、傾聽群眾呼聲、反映群眾愿望、維護群眾利益視為自己的職責和使命）、參加活動情況（由政協常委會、專委會和委員活動組負責組織地視察、調查、聯系企業活動，是委員深入實際、聯系群眾、了解和反映社情民意地有效途徑和基本方法）、參加社會公益活動情況（可通過不同的方式，開展扶貧幫困、捐資助學、救災救濟等活動）、年度述職情況、完成應盡的社會義務情況。考核結果實行平時考核和年終考核相結合的辦法，將考核結果作為評選先進政協委員、優秀提案人、優秀信息員和對委員進行調整的依據。對參加會議或活動、參加社會公益活動情況，實行減分制;對撰寫提案及反映社情民意信息情況，則實行加分制。

二、啟發思考與對策建議

近年來，我國基層人民政協協商民主機制建設取得了很好的效果，取得了一定的經驗，為進一步創新人民政協協商民主機制創新提供了借鑒。但是，基層政協協商民主還缺乏剛性的具體規定，影響了政協協商民主的實效;基層政協協商意見建議的辦理落實反饋機制不夠健全，協商成果的轉化運用不夠理想;基層政協協商民主工作機構不完善，政協協商議政活動開展還缺乏長效性。因此，在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上，習近平發表重要講話時明確指出：“要完善制度機制，完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制，對協商的參加范圍、討論原則、基本程序、交流方式等作出規定?！盵3]從這個角度來說，加強人民政協協商民主機制創新、推進基層協商民主的實踐和發展，應著力發揮黨委的核心領導作用、政協的重要渠道作用、委員的履職主體作用和群眾的探索創造作用。

（一）著力發揮黨委在協商民主中的核心領導作用

在人民政協協商民主中，各級黨委應承擔“火車頭”的重任，采取強有力措施，推動人民政協協商民主不斷向前發展。習近平強調，各級黨委要把人民政協工作納入重要議事日程，為政協組織開展工作創造有利條件，選優配強政協領導班子。黨委主要負責同志要帶頭參加政協重要活動，帶頭廣交深交黨外朋友[3]。因此，各級黨委要充分發揮核心領導作用，把堅持黨的領導貫穿到政協全部工作中去，切實落實黨中央對人民政協工作的各項要求。一是按照把政協的政治協商納入決策程序的原則要求，帶頭做協商民主制度化的模范，自覺把政治協商轉化上升為民主意識、執政意識，做到重大問題協商于決策之前和決策實施之中;二是加強同政協組織的聯系配合，把人民政協協商民主建設納入總體工作部署和重要議事日程，及時研究并統籌解決工作中的重大問題，統籌制定加強黨委和政府工作與政協協商有效銜接的相關制度，支持政協制定并實施政治協商、民主監督、參政議政的專項制度[4];三是高度重視和積極參加政協重要會議和活動，積極開展對口協商和界別協商，支持政協組織廣大政協委員和社會各界人士開展協商工作，確保黨中央大政方針和決策部署在人民政協得到貫徹落實。

（二）著力發揮政協在協商民主中的重要渠道作用

人民政協作為統一戰線的組織和人民民主的重要形式，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構。各級政協應圍繞中心、服務大局，將自身的主動性與黨委、政府的主導性緊密結合，充分發揮重要渠道和專門協商機構作用，把協商民主貫穿履行職能全過程。一是積極爭取黨委切實把推進協商民主放在全局工作的重要位置，根據年度工作計劃、重點和社會普遍關注的重要問題，制定好年度協商計劃，并納入黨委常委會、政府常務會議年度工作計劃，與全局工作同部署、同推進、同落實;二是主動圍繞黨委和政府的中心工作，協商提出具有全局性、前瞻性和戰略性的課題，主動邀請黨政領導或部門負責人參加重要協商民主活動，扎實開展調研、視察、評議等履職活動，專題聽取經濟社會發展、政協提案辦理等方面情況的通報，讓政協委員知情明政，及時研究解決協商民主中的重大問題;三是積極爭取黨委進一步完善協商民主相關制度，指導建立健全協商民主的各項規章制度，堅持和完善重大問題請示報告制度，充分利用政協例會等主要協商形式，創新協商方式方法，規范協商操作形式，強化協商活動實效;四是積極爭取開展協商民主工作的各種有利條件，切實解決基層政協在辦公條件和工作經費、機構和人員編制等方面存在的困難和問題，為基層政協履行職能、開展協商民主提供保障。

（三）著力發揮政協委員在協商民主中的履職主體作用

政協委員作為各黨派團體和各族各界的代表人士，是人民政協協商民主的重要主體。各級政協要依據政協章程，制定保障政協委員履行職責、推進協商民主的相關制度，廣大政協委員要堅持為國履職、為民盡責的情懷，以模范行動展現新時代政協委員的風采。一是建立健全政協委員的推選產生機制，優化界別結構和委員構成，科學設置民主程序，真正推選出一批真正德才兼備、結構合理、代表性強、履職水平高的政協委員;二是建立健全政協委員參加政協重大調研、會議、活動制度，通過經常性的溝通和參加會議、視察調研等活動，完善政協委員聯絡制度，暢通委員知情明政渠道;三是建立健全政協委員的考核評價機制，加強干部的選拔、培訓、交流和任用，通過網上操評和量化考核，對政協委員的誠信度、反映社情民意情況等方面進行綜合評價，進一步提高政協委員的協商能力與協商水平[4];四是建立健全學習、交流、培訓機制，不斷提高委員思想認識和理論水平，不斷強化政治意識、大局意識、責任意識和協商意識，切實增強政治把握能力、調查研究能力、聯系群眾能力和合作共事能力，努力成為名副其實的“能協商、會協商、善協商”的政協委員。

（四）著力發揮群眾在協商民主中的探索創造作用

習近平指出：“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式、在各個層級、各個方面同群眾進行協商?！盵1]推進基層協商民主，其出發點和最終歸宿，都要落到維護人民的切身利益上來，在開展協商民主過程中，可以通過平等溝通、調解協商、規范引導的途徑和方法來實現。一是尊重群眾創造精神，注重探索創新，廣泛聯系和動員各界群眾，不斷推進基層協商民主的良好局面，無論是協商對象、協商內容，還是協商形式、協商程序，都要符合群眾的意愿;二是增強民主法治意識，讓廣大群眾充分行使法定的知情權、參與權、表達權和監督權等民主權利和政治權利，這是實現人民當家作主的素質要求，也是推進基層協商民主中發揮人民群眾作用的切實保障和實現途徑;三是以社會治理制度體系建設為著力點，建立健全群眾權利保障機制，著力解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，統籌協調各方面利益關系，為在社會管理中發揮人民群眾作用提供保障;四是廣開言路、集思廣益，注重營造協商討論的民主氛圍，“做到相互尊重、平等協商而不強加于人，遵循規則、有序協商而不各說各話，體諒包容、真誠協商而不偏激偏執，形成既暢所欲言、各抒己見，又理性有度、合法依章的良好協商氛圍”[3]。

[參考文獻]

[1]習近平.在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話[N].人民日報，2014-09-21（02）.

[2]習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[EB/OL].（2017-10-28）[2018-07-28].http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html.

[3]習近平在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上發表重要講話[EB/OL].（2019-09-19）[2019-09-21].http：//www.rmzxb.com.cn/c/2019-09-29/2435542.shtml.

[4]王珊.加強人民政協協商民主制度建設的對策研究[J].廣東省社會主義學院學報，2018（3）.

責任編輯：楊緒強