淺析人大監督工作面臨的困難及破解思路*

翟玉曉 胡映章

(日照行政學院，山東 日照 276826)

1954年，我國頒布了首部憲法，以國家大法的形式明確了人民代表大會具有監督權力，我國人大監督制度也隨之正式建立起來。自此，人大監督權成為憲法賦予全國人民代表大會及其常委會的四項基本職權之一。人大的監督權力的行使，包括對國家行政機關、法院和檢察院、各政黨以及社會團體實行法律監督、工作監督和人事監督，對其權力進行制約，全面保障國家法制的統一和實施，有效防范權力的濫用和腐化，保證人民群眾當家作主的地位。

一、人大監督工作面臨的困難和挑戰

目前，雖然人大監督工作在我國社會主義建設事業中發揮了巨大作用，但是具體實施過程中還是面臨著不少困難和挑戰，體制機制仍然存在一些亟待繼續改進和完善的地方，主要表現在以下幾個方面：

(一)缺乏完善的制度安排和強力的監督權威

目前我國正處于政治體制改革的攻堅期，國家監督體制從總體上看還有很大的改革空間，主要是人大與“一府一委兩院”的關系需要進一步理清，人大監督在體制上的保障不夠，這在一定程度上影響了人大監督職能的發揮。具體而言，地方人大監督的具體范圍，包括同級地方政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院，然而這三個部門分別要接受上級相對應部門的領導，執行上級的決定。這種在地方普遍存在的橫向監督、縱向領導的體制機制，也讓人大監督工作難以放開手腳。此外，在地方還有大批像海關、電力企業、煤炭加工企業等國家直屬職能部門、國有派駐地方企業，它們由上級部門實行垂直領導，在行政、人事關系上與地方政府聯系不緊，而負有監督責任的上級人大的監督效力就更微乎其微了。

(二)缺乏良好的監督意識和監督氛圍

盡管隨著改革開放不斷走向深入，我國社會面貌和政治文化都發生了巨大變化，人民大眾的政治參與熱情和參與意識也日益高漲。然而在我國漫長的封建專制體制浸染下，民眾由于長期受封建王權思想和“官本位”觀念的影響，還沒有形成良好的監督氛圍和監督意識，民主法制觀念和主動監督意識還不強，這也使得人大在實際工作中監督功能的發揮受到了很大程度的限制，監督作用有所弱化。另一方面，在實際的監督工作中，部分人大代表由于監督意識淡化，自身文化素養和覺悟等原因，沒有把手中的監督權力充分珍惜和重視，在近幾年曾經發生的人大代表賄選、擅用職權等案件中，人大的監督權威被當成自身的政治資本，成為謀取不當利益的工具。這些使命感的缺乏和認識上的錯位使得部分不合格的人大代表難以履行自身的監督職責，人大對“一府一委兩院”監督的效能和權威被大大削弱，監督工作往往處于一個較為被動的局面，對“一府一委兩院”工作的監督效果也大打折扣。

(三)缺乏強力的法律保障和激勵機制

法律作為一種強制性的社會規范，對于促進和加強人大監督具有重要意義。隨著改革開放的不斷發展，我國政治、經濟、文化事業都取得了較大成就，與之相關的法制建設也得到了很大進步。但是，在立法方面卻相對不平衡，尤其是監督方面的立法工作有所滯后，與現階段我國人大監督的具體工作有所脫節。現階段，有關法律只是對監督工作的內容和范圍作了原則性的規定，我國還沒有出臺一部關于人大監督的全國性、綜合性法律，人大及其常委會的日常監督工作缺乏權威性的法律依據和法律保障。同時，由于人大監督法制的不完善，有關人大監督權運行過程中的責任和權利沒有得到明確劃分，沒有起到一個很好的示范激勵作用。人大監督相關法律的不健全使得廣大人大代表及其常委會成員在實際的監督過程中不能很好的發揮其個體的能動作用，甚至出現了部分人大代表因怕承擔責任不敢履行自己的監督權、消極監督的情況，這些都嚴重影響了我國人大監督的運作效率。

二、加強人大監督工作的具體思路

(一)加強監督的程序設計，發揮人大監督效能

我國憲法規定，人大的監督權既包括對憲法的監督，也包括對“一府一委兩院”、各政黨和社會團體的監督。然而在現實中，雖然人大的監督權有著充分的憲法依據，但是人大的監督職能還是沒有得到充分發揮，其原因主要是缺乏具體、完善的人大監督法律程序設計。首先，設計標準化、科學化的監督手段，將人大監督的合理性標準和合法性標準加以明確。在具體的監督工作過程中，嚴格評估受監督對象的行為是否合規，保證監督范圍、監督過程的公開透明和監督結果的公平公正；其次，要通過制定出臺人大監督法，將監督者與被監督者的權利義務以及人大監督的原則、內容、程序和方式加以明確和細化。只有通過法律條文的方式明確和保障人大的監督權力，才能讓人大代表在行使監督權的過程中無后顧之憂，提高監督工作的效力和效率。

(二)加強人大代表隊伍建設，提高人大代表整體素質

人大監督工作最終還是需要人大代表去執行，人大代表的能力素質直接決定了監督的效果如何，因此必須提高人大代表的監督履職能力。首先，重視和加強社會主義民主政治文化建設，增強人大代表在內的廣大人民群眾的監督意識。通過繼續深化政治體制改革，宣傳民主和法制觀念，激發廣大人民群眾參與政治建設的熱情和積極性，營造出擁有良好政治監督氛圍的社會和輿論環境。由外而內，激發出人大代表履行監督權力的責任感和使命感，提高參與監督工作的熱情；其次，要提高人大代表的素質，特別是法制素質，加強人大代表的履職能力建設。適當引入代表流動機制，定期對人大代表的監督履職情況進行考察，對一些不作為、難作為和利用監督職權以權謀私的人大代表進行罷免。同時通過公開選拔，廣泛吸納社會各領域具有社會責任感，政治和法律素質過硬的人才加入監督隊伍中，提高人才隊伍總體素質；再次，定期組織法律和政治業務知識培訓，特別要加強對與政治監督工作密切相關的法律法規和工作經驗的學習交流。只有這樣，人大監督才能更好地落到實處，人大代表才會主動監督，善于監督。

(三)嘗試人大監督專員制度探索，增強人大監督效力

人大監督專員制度是參照發源于瑞典的議會司法專員公署制度的一種政治嘗試。議會司法專員公署制度是由議會選舉出若干督查官組成監督專員公署，對行政機關、企業、社會福利機構、事業單位等機構和官員實施監督的制度。這一制度目前已被許多國家學習借鑒，成為西方國家民主監督制的重要一環。人大監督專員制度，就是嚴格按照法定程序，選出擁有豐富法律知識、人品正直、社會責任感強烈的人擔任監督專員，以人大特派員的身份專門負責對“一府一委兩院”工作過程中不合理、不合規的行為實施監察和督戒。我們要在堅持我國政治制度的社會主義性質的前提下，對具體的人大監督方式方法大膽創新，進行人大監督專員制度探索，將其作為完善現有人大監督工作機制的重要補充。在具體實施層面上，可以采取先個別試點再穩步推廣的辦法，向若干試點地區派出監督專員，督查當地“一府一委兩院”機構及其工作人員的履職情況，受理群眾的舉報與投訴，以此加強人大監督的權威與效力。