基層交警系統服務型警務法律保障問題研究

萬庭江

（貴陽市公安交通管理局花溪區分局 貴州省貴陽市 550025）

《中華人民共和國道路交通安全法》第一條明確了交警的職能，為“創造良好的道路交通秩序，防范交通事故的發生，保護公民、法人以及其他組織的人身安全、財產安全，以及其他合法權益”。

交警系統服務型警務法律保障欠缺的原因分析

實體法與程序法均不健全

在公共交通安全管理實踐中，不管是交警執法不當，還是執法對象的暴力抗法，均是執法機制出現了問題。在交通警察執法時，體現為有關程序法以及實體法不完善，無法有效制衡警察的權力，警察不能合理使用有關的權利。在實際的執法過程中，實體法明確的說明了警察的職權，程序法規定了怎樣合理行使這一職權。

比如，在日常的公安交通安全管理工作中，因為交通警察在倫理道德層面，承擔著很高的社會責任，通常不會拒絕人民群眾的求助；如果得不到人民群眾的理解，遭受了暴力侵害，通常不能使用正當防衛，不然可能會遭受網絡言論等社會輿論的強烈譴責。這是由于，我國尚無健全的實體法，明確交通警察的職責權限，以及服務范圍，更不存在對應的程序法，規定交通警察如何向公眾提供公共服務。公安部黨委與2008年9月提出了“三項建設”[ “三項建設”是公安部黨委為促進公安工作長遠發展，在總結“三基”工程建設經驗基礎上而做出的一項重大戰略決策。]思想，公安部陸續頒布了30多個基層執法規范，包括《公安機關人民警察盤查規范》《公安機關執法細則》等。不過，此類執法規范只是部門規章，缺乏強大的法律效力，另外，并未詳細解釋實際的執法活動，可操作性較差。實體法與程序法不完善，引發了兩類問題，一是實際工作中存在交通警察濫用權利、執法不當等侵害公眾利益的事件，二是時常會出現合法執勤的交通警察，遭遇暴力抗法事件，甚至流血犧牲事件。部分交通警察不能明確其職權權限，不清楚怎樣行使這一職權，不清楚何為濫用職權、執法不當，遭遇暴力抗法時不知怎樣保護自己的安全。因為程序法以及實體法尚不完善，因此交通警察的執法活動沒有可以依據的法律，缺乏底氣，極大地限制了執法效果。

相關法律法規宣傳不夠充分

《中華人民共和國道路交通安全法》第六條明確規定，各級人民政府、部隊、社會團體、企業事業單位等，均有義務組織宣傳道路交通安全教育活動。但是，從實際情況來看，政府的相應機關，盡管參加了交通安全宣傳工作，但其作用微乎其微，未能充分發揮其職能，未能聯合“貴陽交警”的微信公眾平臺，進行教育宣傳活動，從一定意義來看，交通安全宣傳教育依然是公安交通管理部門獨自負責，還未形成公安交管部門與有關行政機關聯合宣傳的局面。經調查，主要是基于三方面原因。

首先，有關行政機關缺乏交通安全宣傳主動性及積極性。當前，有關政府行政部門，只是單純的負責本職工作，沒有積極性宣傳交通安全，很少組織此類活動，部分部門完全不參與，也沒有意向主動參加。這種公安交管部門獨自負責的局面長期持續下去，必將影響交通安全宣傳廣泛性，其持久性也將受損。

其次，還沒有建立與傳統媒體合作宣傳的意識。新媒體層出不窮，極大地挑戰著傳統媒體，但是，部分傳統媒體不能正確認識當前的形勢，忽視新媒體的運用。所以，公安交通管理部門與傳統媒體借助政務微信公眾平臺開展交通安全宣傳互動時，很多問題就暴露出來，尚未形成互贏合作的局面，也進一步導致“貴陽交警”單槍匹馬的在其微信公眾平臺開展交通安全教育宣傳。

最后，大多數交通運輸企業缺乏參與意識。宣傳旨在創建更安全的交通秩序，但是，部分交通運輸企業不能準確認識這個問題，單純關注企業當前的經營效益，在公安交通安全宣傳方面的態度是：不支持、不參與、不配合，部分企業甚至會阻撓宣傳工作，企業的專業駕駛人不能正確認識交通安全。

部分群眾法律觀念淡薄

法學家伯爾曼說過：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”。[ [美]哈羅德·J·伯爾曼：《法律與宗教》 ， 梁治平譯，商務印書館，2012年版，第6頁。]但是，在漫長的歷史中，人們越來越信賴“關系”，以為某個交警，或者某領導與自己存在某種關系，但凡不是重大的交通事故，不撞死人，常見的超速駕駛、無牌駕駛，超載、無證駕駛、酒后駕駛等違法行為均可以平安無事，不理會有關法律法規，增加了交警的執法難度。特別是《刑法修正案九》的實施，加大了打擊處罰交通違法行為的力度，廣大的機動車駕駛員以及車主，作為交通參與者，法制觀念不強，不能理解交警的執法行為，認定交警對其處罰，純屬找茬兒。

人們在交通違法方面的對立情緒，來源于其自身錯誤的社會心理。在實際的執法活動中，發現很多違法行為的產生，是基于違法者長期以來形成的不良習慣，部分則是受從眾心理驅使，比如，過馬路時，部分人本不打算闖紅燈，但他人闖紅燈時，就一起闖紅燈。同時，在不良風氣影響之下，很多交通參與者為免于處罰，采取很多方法，應對交警的處罰，比如不服從交通管理，阻撓交警執法，甚至會引誘圍觀群眾阻撓交警執法，以此免于處罰。這是對民警執法水平的極大考驗，如處理不當，極易導致沖突矛盾。

完善警系統服務型警務法律保障的對策

完善交警系統地方性法規和規章

改革開放以來，我國的交警系統行政立法進展較快，當前交通管理部門的行政執法可以依據的有《中華人民共和國警察法》（1995年頒布實施），《中華人民共和國行政處罰法》（1996年頒布實施）、《中華人民共和國道路交通安全法》（2004年頒布實施）。但是，正值傳統的計劃經濟轉變為現代市場經濟的社會轉型期，由人治，轉變為法治，期間各方面矛盾不斷爆發，這就要求交警系統切實提升其行政執法水平。所以，針對交警系統地方性法規和規章的立法工作，筆者提出以下建議。

建立科學、完善的交警系統法規體系。執法環境的建立需要完善的法律、嚴格的執法者以及具備良好法治意識的人民群眾，三者密不可分，完善的立法是營造良好執法環境的前提條件。完善的法律會逐個連接管理的環節，提升管理水平，更好地為群眾服務，促進經濟社會的持續發展。立法的質量提升以后，應提升立法進程。

規范公安機關交警系統行政立法秩序。將交警系統的行政立法有機統一起來，這是國際立法的趨勢，也是我國立法的要求，還有助于協調我國的法制。現階段，調查貴州省各級交警系統的法制部門發現，還未能有機協調以及指導其行政立法，尤其是規章以及規范性文件方面，協調指導效果較差，通常各部門各自為政，且存在利益最大化、法制化，權力部門化，必須及早轉變這一立法秩序。必須根據《立法法》有關精神以及原則，并從當前交警系統的現狀出發，深入規范交警系統行政立法程序、權限，規范各類法律的名稱；保證立法質量、明確立法重點、統一交警系統法制，以此為基礎，綜合考慮新舊交警系統行政法律法規，規范交警系統行政立法，為交警系統地方性法規和規章的建設，創造重要基礎。

加強交警系統服務型警務民警執法監督力度

1、加強社會監督

正確認識媒體監督。新聞媒體正常的活動采訪、報道，交警系統交管分局（大隊）以及中隊民警不得拒絕，針對有關媒體對自身執法行為的監督，應積極接受。如果媒體對基層執法工作給出了批評建議，必須虛心學習。若媒體批評民警的執法行為，交警系統應理解為媒體幫助自己找到了問題，應及時改正；若媒體的批評報道不實，也不能抵觸相關報道，而應該詳細的向社會公眾做出解釋，如果必要，可通過法律途徑解決問題。總而言之，媒體監督事項大小不一、周期短、涉及廣泛，部分有腐敗意圖的交警，在社會壓力之下，會意識到自身問題的嚴重性，進而及時糾正，樹立正確的執法觀念，切實提升執法水平。

正確認識群眾監督。一方面，交警系統應通過多種方式，主動接受群眾的監督。比如充分利用互聯網，在交警系統官網，建立專門監督模塊，為接收群眾的意見、監督提供窗口，并安排專門的人員，搜集、整理網民的建議以及批評意見，或者在交管分局單位大廳設立“意見箱”和監電話，增加群眾舉報投訴渠道，在群眾監督之下開展基層執法工作。另一方面，交警系統必須重視群眾提出的建議以及批評意見，及早解決，及早反饋。

2、加強交警系統內部執法監督

執法監督管理，對規范執法起到很強的促進作用。用大數據促進執法的規范，切實提升執法監督力度，健全執法管理體系，對交警系統的執法活動做到過程監督、系統性管理、即時監督。要明確有關責任人的監督職責，“一把手”負責監督人民警察、本級以及下級公安機關的執法活動。在工作責任制上，要堅持交管局黨委、辦案單位以及法制部門三級執法監督，明確案件主辦人、審核人、鑒定人、審批人各自的監督權限。將執法監督落實到交警系統日常工作的所有環節，切實擔負起監督職責，促使執法監督工作順利推進。推進信息化管理向兩極延伸：即向民警處理交通事故、起始警情延伸，執法記錄儀記錄酒駕查驗全程，群眾報案求助，切實杜絕立案不實問題。

加大宣傳交通法規力度，提高群眾法律意識

作為執法部門，部分群眾對交警系統有關法規比較生疏，不理解甚至誤解民警的執法工作，因此，必須加強道路交通安全法律法規的宣傳教育，培養群眾的法律意識，爭取其理解支持。必須結合工作實踐，提升宣傳生動性，借助各類新聞媒體組織創辦駕駛員協會等活動，宣傳交通安全常識以及交通法規，增強群眾的交通安全意識，營造有利于交警系統執法的大環境。

交警系統在工作實踐中，既要嚴厲打擊各類交通違法行為，又應該加強法制宣傳，提升群眾法制觀念，培養群眾的守法自覺性，在思想上認識交通安全的重要性，在行動上切實遵守交通安全法規，理解交警的執法工作。通過有效的宣傳教育，在交通管理工作中，人民群眾就會轉變消極被動觀念，開始主動遵守交通安全法規，理解交警的執法工作，摒棄對抗交通管理者的不良情緒。

加強交警系統服務型警務執法隊伍建設，提高交警執法水平

交警系統服務型警務執法主體素質的好壞，對執法效果產生直接影響，也會影響交警系統整體形象，所以必須提升執法隊伍的綜合素質。主要分為以下幾點：

樹立正確的執法理念，提高執法人員素質。行政執法的基本目的是服務群眾，也是服務型警務行政執法堅持的原則。提供優質的、完善的服務型警務模式才能貫徹“以人為本，服務人民”的根本要求。換言之，服務是現代警務的靈魂。交警系統的所有執法主體，應將服務理念深深植與心靈深處，實現由簡單管理型警務向公共服務型警務的轉變，將交警系統執法行為納入交警系統民主法治之中。在構建服務型警務過程中，應弱化傳統的官本位思想，通過持續的、細致的法制宣傳以及思想教育，清除執法主體內心的官本位特權思想，牢牢樹立執政為民、服務于民的思想觀念。

加強人員培訓，優化考核方法。現階段，必須摒棄一切不合理考核方法，選擇合理的考核方法，優化考核內容，用服務宗旨武裝執法部門，提升其工作能動性。首先，針對執法主體開展技能教育以及素質培養，特別要針對基層執法部門，針對有關規定，開展細致的培訓，加深其理解，以便指導其工作實踐，公平、公開、公正的執法；建立能上能下的淘汰機制，使“能者上，庸者下”，為交警系統執法主體樹立危機意識，培養其上進精神，在一定程度上約束執法主體的行為。其次，不可以將執法主體的考核，簡單認定成工作量考核，將服務性、公正性納入考核范圍進行綜合評估。細化執法主體的工作態度考核辦法，以及工作方式考核辦法，要將執法主體的職位晉升、薪水工資和服務質量、群眾滿意度掛鉤。同時進一步減少罰款工作量，力求從罰款型管理轉向服務型警務。

健全行政執法責任制。首先要細化所有交通執法崗位中，應承擔的交通法律法規實施職責，明確其執法標準、權限以及程序等。逐一簽訂執法責任書，明確每個人的責任目標，將責任逐級細化分解，落實到人。另外，應促進執法責任公式制度的實施，公示執法主體、執法程序、執法依據、執法監督。還應在年度考核中，納入執法責任制實施情況，設置科學合理的考核辦法以及考核標志，對有關交通執法違紀責任人以及相關領導，依法追究其責任。

結束語

總之，構建服務型交警系統是時代的要求。從長期來看，交警系統遵循的宗旨是“全心全意為人民服務”思想。