淺析水文專項資金管理存在問題與原因

胡 剛 蔣 蔚

目前，水文專項資金管理多渠道申請、多部門管理、多制度要求的局面將持續一段時期。江蘇省水文專項資金由水利工程維修養護、水資源、防汛抗旱、農田水利、太湖流域水環境治理等方面資金構成（不含基本建設、水利科技專項），省級財政部門及省級水利部門對各專項資金和太湖流域水環境治理資金的使用管理，基本都按照省級專項資金管理辦法要求出臺了相關配套制度，各專項項目資金制度管理要求、內容、格式各有側重。從近幾年省級財審部門及水利主管部門組織對水文系統的審計、巡視中發現，江蘇省水文專項資金管理存在一定問題，表面反映在財務賬目上，根源在于專項資金管理上。

一、主要問題及原因分析

1.制度銜接方面

由于水文專項資金由水利工程維修養護、水資源、防汛抗旱、農田水利、太湖流域水環境治理等方面資金構成，專項資金管理面臨多制度管理局面。在使用范圍上，上級制度中涉及水文事項的資金厘清各辦法中適用水文的部分，明確使用范圍、統一解釋口徑。在管理方式上，上級管理制度要求的管理程序需要在水文系統現有的管理架構基礎上，明確分工職責、落實管理責任、確立工作程序，以保障制度的可操作性。

2.預算編制方面

在編制主體上，除水文設施維修養護項目由分局按需求申報外，其余水資源費、防汛費、太湖治理水污染防治等專項經費均由省水文局業務科室直接或匯總編制需求。在編制依據上，由于專項經費總額限制，按實際需求編制缺口較大，編制依據基本上套用部水文業務定額或經驗估算。在報送材料上，在編制過程中局屬單位參與重視程度不夠，對報送材料內部審核把關不夠，差錯較多。

由此導致的問題：一是不能結合實施實際，部分專項資金使用困難或結余較大。有些工作只管花錢不問出處，造成單位創收資金大量彌補專項業務經費，一方面財政資金用不掉，一方面大量創收資金用于業務開支，不利于單位發展。二是責任不清，各分局資金使用被審出問題，容易關聯預算合理性，責任指向不明。三是不利于信息反饋。省水文局代編預算信息不能及時、順利傳達基層相關執行部門，容易造成各分局財務部門與業務部門溝通不暢。四是報送材料沒有格式要求，形式不統一，且差錯較大、版本較多，不能作為執行依據。

3.資金管理方面

在管理職責上，目前各分局、主辦部門、會辦管理部門、執行單位尚未清晰劃分，對預算編制、審核、變更、調整、結余處置、績效管理職責不明確。在管理程序上，除水文設施維修養護專項項目實施申報審核程序外，其余僅就專項資金安排實施部門會簽及履行報省水文局辦公會研究程序，相關工作流程、要求、時間節點尚不明確。在分配方式上，目前由歸口部門依據省廳控制總額、承擔任務及站點數量考慮單一性的工作實施大致劃分，報由省水文局長辦公會議定，但分配依據、標準、程序不完整。在資金使用上，資產、采購、合同、結算、支付、驗收管理、審計監督等事宜等也未統一要求。

由此導致的問題：一是職責不清。歸口部門、管理部門、執行單位不知道有什么權限、履行什么職責、承擔什么責任，不知道什么事情應該集體研究或報告。二是程序缺失。水文系統專項資金使用管理中遇到問題，不知道該履行什么程序，不知道怎么報告，擅自調整或不該報的也報。三是管理缺失。專項資金使用過程中，應該嚴格按照規定執行的有關采購、資產、合同、結算管理，一些單位不執行省水文局及上級主管部門的規定，驗收組織走過場，檔案材料缺失問題較多。四是資金分配與使用考核脫勾。各分局資金使用結果與安排資金目前尚未形成關聯機制。

4.財務核算方面

在費用歸集上，財務部門不掌握預算編制情況、對水文工作不了解，歸集費用不準確，財務數據沒有參考價值。在信息反饋上，財務與業務部門溝通不到位，單位內部信息反饋不暢。在核算口徑上，憑借各單位財務人員自行理解，尚未統一。

由此導致的問題：一是各專項費用不能正確歸集、統計，財務數據失真。二是業務部門、財務部門平時不溝通，加上財務人員對水文專業業務熟悉不夠，導致應該納入專項支出的內容未被列入，存在年底集中突擊花錢及不合理開支等現象。三是核算口徑不統一，導致系統內同一個水文專項資金開支內容、標準不一致，在接受審計時解釋困難。四是財務核算不規范。財務報銷附件材料不完整，個別單位存在人員支出、公用支出擠占專項資金等亂調整、亂支出問題。

根據目前專項資金管理狀況分析，水文系統專項資金支出合理、合規，不僅僅是財務部門的事，根源在于各分局、各職能部門能否根據業務需求，結合工作實際，按照預算管理的方式合理準確地編制預算；能否在節約開支基礎上，充分發揮資金效益，合理分類統籌單位支出；能否按照既定程序審核把關、監督提醒執行到位。只有管理到位，水文專項資金才能正確使用，才能合理合規地反映在單位財務支出上，審計、監督、檢查才能少問題、沒問題。

二、做好兩個銜接

1.制度銜接

將上級規章要求與水文業務及管理架構銜接，確保制度的落地操作。

（1）要求銜接。一是將水文系統專項資金使用要求與上級制度規章銜接，明確專款專用及不得列支的內容。二是對水文專項資金申報、分配、績效評估要求與上級制度銜接。三是對專項資金使用過程中的大額現金使用、資產、采購、合同、價款結算、報銷管理，均對照省廳及省局相關內控制度實施對接。四是對違規事項、處罰措施等具體要求與省廳保持一致。

（2）管理銜接。一是組織銜接。辦法對上級制度中的管理要求，明確了具體分工、職責。二是程序銜接。對專項資金使用管理程序、要求進行明確，與水文系統內控制度銜接。三是時間銜接。預算編制的時間要求與財政預算申報時間銜接，以實現早計劃、同步安排。

2.財務銜接

將財務核算與水文業務銜接，明確專項經費支出范圍與核算口徑。

（1）明確支出內容。一是支出內容全覆蓋。在統計分析、調查研究與部門會商基礎上，將各專項資金使用范圍與實際水文業務工作對接，使專項支出內容涵蓋水文業務開支。二是支出內容合規性。對上級規章制度水文部分進行細化，將水文監測環境整治、防汛演練、查勘、水文測驗實驗均從制度上納入相關專項開支范圍，保障相關水文業務支出內容的合規性。三是支出內容統籌。基于水文專項經費不足和資金的補助性質，要求各分局不得重復列支，同類型專項任務支出可統籌安排。

（2）明確核算要求。一是明確核算口徑。按財務核算歸集口徑，將專項支出的資本性支出與費用性支出內容統一，明確費用性支出的具體內容。二是明確工作要求。要求專項預算編制實事求是，專項申報材料應真實合法，依據充分；要求財務報銷、固定資產管理、價款結算、造價審計等按照相關制度實施。三是明確格式要求。要求各分局申請專項應以公文形式上報，作為各分局、各部門專項經費的申報依據，便于追溯、核查，也可作為各分局、各單位補助性質專項資金的執行依據。

三、結語

鑒于水文專項資金現狀問題及原由，水文專項資金應做好績效評估，按照財政及水利專項資金管理辦法，建立申報與考評制度，設立評價指標體系及工作程序。水文專項的申報要求、工作程序也應落實在制度上，做到有理有據。建議歸口部門對所屬管理專項任務，結合實際參照項目管理卡建立申報工作指南，細化考核工作任務、組織、技術標準、編制依據、管理規范、實施效果等內容。目前水文專項資金的績效評價指標仍在摸索建立階段，專項資金的績效評估內容尚未細化，可操作性不強，建議績效評價應在水文系統設立試點，經一定時間管理積累后全面推進，從而建立和完善適合水文專項資金的管理辦法及管理細則，以指導水文專項資金的核算及評價，更好地發揮專項資金的經濟效益和社會效益■