國家標準《城市道路交通組織設計規范》（GB/T 36670—2018）解讀

祖永昶，王 波，顧金剛，錢 晨

（公安部交通管理科學研究所，江蘇 無錫 214151）

0 引言

近年來，我國城市道路基礎設施建設雖然有了長足發展，但是由于交通出行量增長迅速，交通無序、擁堵等問題日益凸顯。2015年12月召開的中央城市工作會議提出，要提高城市治理能力，著力解決交通擁堵、出行難、停車難等“城市病”。2017年，公安部、中央文明辦、住房和城鄉建設部、交通運輸部聯合印發《城市道路交通文明暢通提升行動計劃（2017—2020）》，在全國部署實施“城市道路交通文明暢通提升行動計劃”，以交通秩序和通行條件改善為著力點，開展交通組織優化提升工程。全國各地響應號召，通過路口渠化、信號優化控制、實施循環交通等一系列措施，發揮交通組織對道路交通供需平衡的促進作用，提高了道路承載能力，有效地改善了交通運行態勢。

但是，在實施過程中，城市道路交通組織設計的科學化、精細化、規范化程度不夠的問題也逐漸顯現。各地的交通組織設計工作多是憑經驗開展，制約了交通組織效力的發揮。所以，亟需制訂有關標準和規范，對交通組織設計工作進行系統地指導，以提高交通組織工作的科學性和可行性，促進資源的協調統籌。

因此，經全國道路交通管理標準化技術委員會提出，國家標準化技術委員會批準，2015年下達了國家標準《城市道路交通流組織設計規范》（GB/T 36670—2018）的制訂任務。在標準編制期間，編制組通過實地踏勘、問卷調查、經典案例分析等方式，對部分省市的交通組織工作開展情況、交通組織方案制訂與實施情況進行調研，并聯合相關單位，針對一些交通組織技術在實際應用中的實施方法、出現的問題、效果等開展專題研討。通過多次調研分析，標準在2018年9月通過審議，10月發布，并將在2019年5月1日起正式實施。

1 內容概述

本標準由“一般規定”、“交叉口交通組織設計”、“路段交通組織設計”、“區域交通組織設計”、“交通組織專項設計”、“交通組織方案的評價”等9個章節構成。標準對城市道路交通組織設計的原則、流程、設計成果形式、主要設計內容等進行了規定；按照構成道路系統的交叉口、路段、區域的層次，對所采用的交通組織措施的適用性、設計要點、實施要求等提出相關規定，基本涵蓋了當前城市交通治理關注的主要對象[1-4]。

各章節的主要內容如下：

（1）范圍。明確了該標準編制的主要內容以及適用范圍。本標準適用于城市規劃道路、現有道路以及改擴建道路的交通組織設計。

（2）規范性引用文件。羅列了本標準在編制中所涉及到的相關標準、規范和文件。

（3）術語和定義。對交通組織設計涉及到的有些專業術語，特別是一些尚未進行規范的術語，給出了準確、科學的解釋。

（4）一般規定。對交通組織設計的基本原則、設計條件、設計內容、設計流程等進行規定。

（5）交叉口交通組織設計。對交叉口范圍內的行人、非機動車、機動車通行所采用的交通組織方式的適用條件進行規定，并對配套的車道設計、交通渠化以及安全設施設置等提出要求。

（6）路段交通組織設計。對路段中行人過街、非機動車通行、公交專用車道、多乘員專用車道、出入口控制、單向交通組織、潮汐車道、限制性措施、交通管理和安全設施設置、路內停車泊位設置及管理的交通組織形式、實施條件和要求等進行規定。

（7）區域交通組織設計。主要以區域內交通流均衡分布、有序流動為目標，對長途客貨運、區域禁行以及交通樞紐、學校、醫院、商業區等易發生交通擁堵區域的交通組織設計提出要點。

（8）交通組織專項設計。一些特殊事件發生時，會在一段時期內對城市交通產生影響，因此需要開展專項的交通組織設計，在事件發生前評估事件對交通造成的影響，論證其影響程度，并提出相應的對策。“8交通組織專項設計”就是對專項交通組織設計的開展條件、內容等進行規定。

（9）交通組織方案的評價。對于交通組織設計方案是否能夠預防和解決交通問題，是否達到預期效果，是否存在改進的空間，都需要通過相關的評價和跟蹤而獲知。“9交通組織方案的評價”提出交通組織設計方案的評價方法和評價指標。

2 主要內容解析

本標準所涵蓋的內容較為廣泛，受篇幅限制，本文僅對其重點內容、關鍵條文進行簡要解析。

2.1 “3術語和定義”

關于“交通組織設計”一直沒有權威的定義。本標準既然是對交通組織設計進行規范，首要任務就是要準確回答什么是交通組織設計，只有如此，才能解答交通組織設計的任務是什么、目標是什么、設計內容是什么、技術手段有什么等一系列問題。為此，標準編制組對相關設計院、科研院所、交警隊進行了走訪調查，了解交通組織設計工作流程，翻閱交通組織設計方案，對所涉及的技術手段、設計目標、設計原則、應用情形等進行了梳理，并形成初步共識：所謂交通組織設計是根據交通組織的研究對象的交通運行特征，選擇性地對交通設計、交通信號控制、道路設計、交通設施設計等多種交通工程技術手段進行綜合應用，其目標是尋找最優的解決方案，實現道路通行效率最大化。

經過多次征求意見后，編制組對“交通組織設計”做出了較為完善的定義。“3.1交通組織設計”指出，交通組織設計是“根據國家相關法律法規、政策和標準規范，綜合運用交通工程技術，以改善道路交通秩序、保障道路交通安全、提高道路交通運行效率的設計工作”。

2.2 “4一般規定”

（1）綠色、可持續出行是城市交通發展的方向。但是在當前的交通組織設計中，往往過度考慮機動車的出行便捷性，忽視行人、非機動車等慢行交通出行需求。針對這一現象，本標準在制訂過程中，秉持綠色、可持續發展的理念，在4.1.3中提出“交通組織設計應優先考慮公共交通和行人、非機動車交通”，并將該理念融入標準始末：在“5交叉口交通組織設計”下的5.1.1節中提出“充分保障行人、非機動車的交通需求”；在“6路段交通組織設計”下的6.1.2節中提出“合理設置行人、非機動車和機動車的通行空間”；在“8交通組織專項設計”中提出“應優先保障行人、公交、活動專屬大型客車的通行”。

（2）交通組織設計是要引導交通流合理有序地運行，從而防范和緩解路網中出現的交通擁堵、交通秩序混亂、交通事故頻發等問題。在傳統認識中，交通組織設計只是為現有路網交通提升進行的改善性設計，忽視了外界因素改變會引發交通流運行規律變化的現實。因此，在道路建設的前期規劃、設計中，往往不重視交通組織設計，致使道路建成開通后，不能很好地滿足通行需求，甚至成為交通擁堵點、事故黑點，此時交通組織設計成為“亡羊補牢”的手段。在4.1.5節中明確規定了新建道路、道路改擴建、沿線新增開口、交通流發生顯著變化、高峰期交通常發擁堵、交通事故較多、其他交通管理的需要等7種應開展交通組織設計的情形。

（3）由于尚未有相關的法規對交通組織設計方案內容進行統一規定，因此各設計單位編制的設計方案內容不盡相同，且普遍存在缺項、漏項或不滿足實際交通管理需求等問題。為此，4.1.6節對交通組織設計方案應包含的內容進行了統一：“應包括交通調查、交通流線設計等，還應包含交通標志、標線、信號燈、隔離設施、防撞設施以及交通技術監控設備的設置設計”。“4.2設計內容”中，列出了交叉口、路段、區域以及大型活動、占路施工作業等不同情形下的交通組織設計所應涉及的內容。在其后的“5交叉口交通組織設計”、“6路段交通組織設計”、“7區域交通組織設計”、“8交通組織專項設計”等章節中，對具體內容進行了詳細說明。

（4）交通組織設計必須建立在充分調研基礎之上，并對設計方案反復論證后方可實施。在實施過程中還應密切跟蹤實施效果，針對出現的問題進行及時的調整、修正。但是目前，在交通組織設計工作開展過程中，一部分方案并未按照流程實施，或多或少地存在著調研不深入、憑經驗判斷、實施后跟蹤不及時、反饋不及時等問題，致使一些交通組織方案不貼合實際，實施效果不佳。因此，“4.3設計流程”規范了交通組織設計工作流程，如圖1所示[1]，并對流程中各步驟應包括的工作內容、應達到的水準進行了規定。如在“設計目標”中規定了所確定的設計目標應具備“具體、可實現、可評價”的特性，能夠滿足“保障交通安全、規范交通秩序、提升交通效率或緩解交通擁堵等需求”。

2.3 “5交叉口交通組織設計”

（1）標準編制組發現，在實際的交通組織實施過程中，若單一地采取空間上（如路口渠化、車道功能劃分、單向交通、隔離帶設置等）或時間上（如信號周期、相位、相序等優化）的某一措施，雖然交通運行效果可在一定程度上得到改善，但與采用綜合交通工程技術的優化效果存在較大差距。以嘉興中山路為例，在實施時空協同管控后，車輛的行程時間縮短了36%，平均車速提升了57%，停車次數減少了44%[5]。但是在實際交通組織方案落實過程中，由于設計方案提出的改善措施往往由不同管理部門主管，一些交通組織改善措施不能同時落地，導致交通組織方案實施效果不能最大限度地發揮。對此，在5.1.2節中提出：“合理調配交叉口的空間、時間通行權和優先通行權”，從技術層面來推動交通組織的協同管控。

（2）在行人過街交通設施類型選擇的問卷調查中發現，更多的人傾向選擇平面過街方式，其次是行人過街天橋，選擇地下通道的較少（問卷調查為多方案選擇，結果見圖2）[6]。“5.2行人過街交通組織”中對比了各種行人過街交通方式的優缺點，在5.2.1節中提出“交叉口應優先采用平面過街方式”。

圖2 行人過街交通設施選擇[3]

（3）現有的一些標準對行人安全島的設置條件進行了規定，如：《道路交通標志和標線第3部分：道路交通標線》（GB5768.3—2009）的4.9.5節中指出：“路面寬度大于30m的道路上，應在中央隔離帶或對向車行道分界線處的人行橫道上設置安全島”[7]；《城市道路交叉口設計規程》（CJJ 152—2010）的4.5.1節第4條中指出：“當人行橫道長度大于16m時，應在人行橫道中央設置行人二次過街安全島”[8]。由于兩個標準表述方式不同，極易引發歧義。本標準5.2.5節綜合兩個標準的設置要求，再次對安全島設置條件進行了強調：“路面寬度大于30m或人行過街橫道長度超過16m（不包括非機動車道）”時，應設置行人過街安全島，如圖3所示。為提高交叉口行人通行效率，5.2.6節指出，當實施信號燈控制時，可在安全島上設置人行橫道信號燈，對行人實施分段過街，信號燈的設置如圖4所示，行人信號相位設置如圖5所示。

圖3 行人安全島的設置條件

圖4 非機動車信號燈的設置

圖5 行人二次過街信號相位

（4）在交叉口內，常見的非機動車交通組織方式主要有：與機動車同流線，與行人同流線，以及單獨放行。但是對于何種情形下采用何種放行方式以及配套設施如何設置，均沒有相關規定。“5.3非機動車交通組織”中，對非機動車各種放行方式的適用情形、配套設施等進行了規定，如非機動車與機動車同流線，適用在無信號燈控制、機非混行、未設置非機動車信號燈等類型的交叉口。

非機動車與行人同流線時，非機動車是按照人行橫道信號燈指示通行。在《道路交通信號控制系統術語》（GB/T 31418—2015）的“2.1.4人行橫道信號燈”中規定，人行橫道信號燈是用以指揮行人通行，非機動車應按照非機動車信號燈指示通行[9]。在《道路交通安全法實施條例》第三十八條中又規定，“在未設置非機動車信號燈和人行橫道信號燈的路口，非機動車和行人應當按照機動車信號燈的表示通行”。因此，在此種交通組織方式中，非機動車按照行人橫道信號燈指示通行是不妥的。因此，《城市道路交通組織設計規范》（GB/T 36670—2018）5.3.5節中規定，在實施此種交通組織時，宜設置非機動車信號燈，如圖4所示。

（5）在信號燈控制交叉口，紅燈期間車輛排隊等候時，容易發生違規變道、隨意插隊等違法行為，是影響交叉口交通秩序的主要因素。《道路交通標志和標線 第3部分：道路交通標線》（GB 5768.3—2009）規定了交叉口導向車道線屬于指示性標線，但是對于是否可以跨越卻沒有明確。因此，在進口道跨越車道線是否屬于違法行為、屬于何種違法行為，一直是執法爭議點。在本標準的“5.4機動車交通組織”的5.4.2.4節中，首次提出在交叉口內設置“禁止變換車道區”，嚴禁車輛在該區域內隨意變道，保持交叉口車輛通行有序。同時，考慮到交叉口展寬段最小長度為30m[4]，所以將進口車道停止線后不少于30m范圍設置為禁止變換車道區域，如圖6所示。

圖6 禁止變換車道區

2.4 “6路段交通組織設計”

（1）路段出入口設置不當，會對主線交通運行產生較大干擾。“6.2出入口的控制”對路段出入口設置位置、控制方式等提出了要求，在6.2.2節中明確規定路段沿線出入口“不應設置在交叉口范圍內”。

（2）立體過街設施的設置目的，是消除機動車與行人、非機動車過街交通的沖突。調研中發現，在設立行人立體過街設施時，往往忽視非機動車過街需求，沒有在立體交通設施上配套設置非機動車上下通道，非機動車仍然只能通過平面過街，因此并沒有達到消除沖突的目的。如圖7所示的主干道，設立了行人過街天橋，但是未同步考慮非機動車通行需求，其過街需要遠距離繞行，給非機動車出行造成了很大不便。因此，在6.3.3節中提出，“路段設置的行人過街設施應充分考慮非機動車過街需求”，其目的也是強調，在進行立體過街設施設計時，應同步考慮非機動車過街需求。如圖8所示，設置了較長的非機動車坡道，很好地響應了非機動車上下立交過街的需求。

圖7 設立天橋未考慮非機動車過街需求

圖8 設有較長的非機動車上下坡道

（3）多乘員車輛專用車道、潮汐車道是近幾年出現的新型交通組織方式。對于此類交通組織形式適用于何種交通情況、如何進行設計、需要配套哪些設施，目前尚未有相關的標準和規范。因此，本標準6.6節、6.7節對其進行了規定。特別是潮汐車道，由于存在車輛逆行的情形，為保證通行的安全性，通行方向改變時，一方面要保證車道清空，另一方面要保證通行的持續性，因為駕駛人的適應性需要一段時間，過度頻繁切換，容易導致駕駛人適應性不足、清空時間過短等，引發交通安全問題[10]。根據《道路交通信號控制方式 第3部分：單點信號控制方式實施要求》（GA/T 527.3—2018）對信號控制時段劃分的要求，“高峰時段交通流量流向變化明顯時，宜進一步對時段進行細分，持續時間不宜小于30min”，考慮潮汐車道是在交通流變化特征較為明顯的時段實施，所以其信號控制時長也應遵循此規定。本標準在6.7.3節中提出，“潮汐車道應保持某一方向通行的時間不少于30min”[11]，當進行方向切換時，應保留充裕的清空時間。

（4）交通信號協調控制能在很大程度上提升路段通行效率，但協調控制要基于一定的道路交通條件之上。當相鄰交叉口間距過長時，車流容易發生離散現象[12]；路段中的出入口過多，則對車流橫向干擾頻繁，也會導致車流不連續。所以交叉口距離過長、開口過多的路段，不適宜進行信號協調控制。

在城市道路網中，主干路與主干路、主干路與次干路、次干路與次干路相交的平面交叉口，多采用信號燈控制方式[13]。根據道路網規劃，主干路交叉口間距宜控制在500～1200m，一般性主干路的交叉口間距宜控制在350～600m，次干路的交叉口間距宜控制在150～250m[14]。所以，在一個合理的路網結構中，采用信號燈控制的交叉口間距應在500m范圍內。此外，相關研究顯示，在干道交叉口群協調控制系統中，當交叉口間距為200～800m時，一般能夠獲得更寬的綠波帶，路段連線長度在400m時，交叉口的協調效果最佳[12,15]。基于以上考慮，“6.9交通信號協調控制”中提出，實施信號協調控制的交叉口間距不宜超過500m，同時還應“通過設置隔離護欄、減少出入口或限制出入口的進出等方式減少橫向干擾”。

2.5 “7區域交通組織設計”

區域交通組織設計涉及的內容較為寬泛，采用的技術手段較為多樣。因此，在編制該章節時，主要側重對一些常見的區域交通組織提出設計要點和注意事項。

（1）由于對外交通的產生、運行與城市生產生活、城市空間布局、土地性質、道路網構成等均有關聯性，在進行對外交通組織設計時，需要充分考慮這些因素對交通流運行的影響。故在7.2.1.2節中提出，“出城和進城主要交通流線設計，應充分考慮城市各片區規模、區位條件、空間布局和產業分布，結合路網結構、道路條件、交通方式、運輸需求等確定”[14]。

（2）“7.4重點片區交通組織設計”主要是針對交通問題較為突出的大型交通樞紐、學校、醫院以及熱門景點的交通組織設計中需要關注的重點問題，提出解決對策和設計要點，并對常用措施提出設計要求。

以醫院周邊片區為例，在進行交通組織設計時，一般重點考慮：醫院出入口應設置在何處、采用何種控制方式，既能減少對周邊道路交通的干擾，又能方便急救車輛、就醫人群和車輛進出；當醫院內部停車泊位不足時，如何利用空間設置車輛等候區域，保證車輛有序停車等候，等等。因此，標準相關內容與實際交通組織方案設計內容相結合，針對醫院片區的出入口設置、出入口控制方式、就醫車輛排隊空間設置等提出了設計要點：一是出入口應分開設置；二是應針對急救車輛開辟專用通道[16,17]；三是在主干道上設置的出入口宜采用“右進右出”控制或信號控制；四是因就醫在入口道路上形成排隊時，應通過設置隔離設施或標志引導，設置臨時排隊空間，減小排隊車輛對道路交通的干擾，如圖9所示。

圖9 醫院入口設置排隊通道

2.6 “8交通組織專項設計”

在城市交通管理中，占路施工、大型活動是較為常見且對城市交通運行造成較大影響的事件，因此在本章節中，主要對這兩種專項設計的相關內容進行規定。考慮到《城市道路施工作業交通組織規范》（GA/T 900）對占路作業區交通組織方案的編制條件、成果、流程等均有較為詳細的規定，本標準重點對大型活動的交通組織設計提出了要求。

大型活動根據活動級別、規模、舉辦地點和時長分為多種類型，如國家級大型活動、多場所的體育賽事、短時間的演唱會等。無論何種類型的大型活動，它們的共同特點是：交通需求在短時間內急劇增加，如在入場和散場時間段；帶來的影響是臨時性的，短則幾個小時，長則十幾天；交通需求具有優先層級，特別是一些國際影響力較大的活動。所以在大型活動交通組織管理中，通過預判活動期間可能出現交通峰值的大小、峰值持續時間、影響區域，梳理活動中不同人群的交通出行方式和對交通服務的需求，確定應采取的交通組織對策。

在進行大型活動交通組織設計時，盡可能采用臨時性交通管制措施，既要考慮減少大型活動誘發的交通需求對背景交通的沖擊，也要考慮在活動結束后能快速恢復原有交通[18,19]。在交通組織設計中，要全面考慮不同交通出行方式對交通服務的需求，為不同層次交通出行提供不同優先級別的交通服務，以滿足不同群體的需求，如：對利用公共交通出行的應提供便捷的換乘線路；對步行出行的應保證慢行通道的暢通；對優先級別較高的車隊應提供專用通道保障其快速駛入駛出。圖10所示為上海世博會為公共交通提供的換乘接駁巴士進出會場的交通組織[20]。

圖10 上海世博會接駁巴士進出交通組織[20]

本標準在“8.1大型活動交通組織專項設計”中，提出了大型活動中行人、非機動車和機動車等交通流常用的組織方式、應對策略和組織設計要點。如在8.1.2節的行人交通組織設計中，提出應針對不同人群規劃不同的進出場路線、等候區域；在8.1.3節的車輛交通組織設計中，提出依據機動車、非機動車交通流向特征，選擇如單行交通組織、潮汐交通組織、設置專用車道、限行等臨時性交通管制措施，并指出當實施臨時性限行措施時，應通過換乘、繞行等措施保證被限行交通的出行需求。

3 結語

《城市道路交通組織設計規范》（GB/T 36670—2018）首次成體系地提出了交通組織設計的工作內容、工作流程、技術要點、實施要求等，有利于促進城市道路交通組織從經驗型向規范化、標準化轉變。本文對該標準的編制背景、經過，以及各章節內容做了簡要介紹，便于了解標準制訂的意義、作用以及標準主體。文中重點對標準中一些關鍵條文的內容進行深入解讀，對條文形成的研究過程、交通組織設計工作的現狀以及實際中存在的問題進行了分析，希望能幫助設計者更加深入地理解條文含義，并對部分條文提出了實施建議和注意要點，以期在標準的推廣實施中取得更好的效果。

在標準編制過程中，也發現了一些不足之處有待改進：一是對一些交通組織技術研究不足，導致其適用條件、使用要求等在標準中只能進行原則性規定，無法量化；二是每一項交通組織設計所涉及的技術內容較為寬泛，不是一個標準所能詳盡闡述的。針對這些情況，標準編制組已經著手對一些交通組織技術開展研究，并將在以后的修訂過程中進一步完善相關條文。同時標準編制組也在積極建議開展有關指南、實施細則的制定，以進一步細化標準內容，提高其可操作性。