PPP項目績效審計評價指標體系實踐運用

張曉慶 李蘭霞 張馨予

為彌補建設資金缺口，發揮社會力量高質量服務和先進管理經驗的優勢，國家鼓勵引入社會資本的PPP模式進行基礎設施和公用事業領域的項目建設和管理。PPP項目預期的目標和效果能否達到以及是否具有可持續性備受各方關注，關系到PPP項目能否成功持續運行。對PPP項目績效審計的結果不僅可以作為財政支付對價或補助的依據，還可利用審計揭示的建設和運營中存在的問題及時糾偏，確保達到項目的績效目標。本文以Y市公共租賃住房PPP項目績效審計為例，通過分析選擇績效審計評價指標，針對項目特點構建保障性住房PPP項目的績效審計評價指標體系并運用，以期對于實踐中PPP項目各階段的績效審計或監測具有借鑒作用。

構建PPP項目績效審計評價指標體系的要點PPP項目績效審計是在充分考慮PPP模式特性的基礎上，根據參與各方預先共同設定的績效目標及利益相關者的需求對項目運行過程、實際產出和實施效果等全方位開展的綜合檢查評價。PPP項目績效審計是推動PPP項目正常開展和成功實施的重要手段，有助于理順政府和社會資本之間的權利和義務，改善項目管理水平，合理分散項目風險，促進資金使用效果。目前我國還沒有統一的PPP項目績效審計規定，也未建立適合項目特性的分行業PPP項目績效審計評價指標體系。設計完善的績效審計評價指標體系是PPP項目績效審計的關鍵和核心，缺乏科學完整的指標體系PPP項目績效審計將不能有效開展。

一套完整的績效審計評價指標體系包括整體指標層次設計、具體單項指標、各項指標的權重以及評價標準與評分方法。PPP項目績效審計評價體系設計既要全面考核項目執行全過程，又要重點考核預期物有所值的實現程度，建立注重時效的評價指標及各類指標的權重。開展PPP項目績效審計既可以針對項目整個周期（實際操作中可從成立項目公司開始直至PPP項目移交后結束），也可以針對項目的某個階段進行。績效審計時點可以確定在項目建設期、運營期和移交環節中的某一重要節點。在項目正式運營后，定期按照一個財政年度審計的同時可以作為績效付費的依據。PPP項目績效審計要體現ESG理念，即績效審計評價體系中設置生態、社會和項目管理等相關指標，將項目基本面外的因素納入評價之中，同時要貫穿驗證物有所值、風險合理分擔、責任邊界清楚原則并提高對項目可持續性、綜合性評價。績效審計評價指標需充分反映需求和項目特點，既包括共性指標又包括個性指標。可以根據管理、產出、效果、可持續環節設置一級指標，圍繞組織管理、財務管理、業務管理、階段性產出、經濟效果、生態效果、社會效果、滿意度、物有所值、可持續性內外部驅動等設置二級指標，結合PPP項目行業特性確定三級指標。

選擇確定保障性住房PPP項目績效審計評價指標保障性住房PPP項目績效審計在覆蓋項目全生命周期和全方位開展時應根據項目特性選定評價指標，注重準入的公平性、日常管理健全性和退出的激勵機制，選擇指標時既要定性和定量相結合，又要具備數據的現實可獲得性。

（一）厘清保障性住房PPP項目的績效目標。績效評價指標應當能夠全面準確地反映績效目標的實現程度，因此績效審計評價指標需圍繞績效目標進行設置。Y市公共租賃住房項目是該市重大民生保障性安居工程，為緩解財政投資壓力，提高項目建設和運營管理效率，采取BOT方式實施。項目建設期2年，運營期16年。項目采用可行性缺口補貼機制，合同期滿后將資產及相關權利無償移交給政府方。從Y市公共租賃住房PPP項目的整個生命周期來看，項目績效目標為：按時保質保量建成符合國家政策標準的公共租賃住房，配套設施齊全，周邊環境優化;建立公平高效的準入和分配機制，實現公共租賃住房高效率運營;保障全市中低收入群體生存質量權益，明顯提高生活質量;帶動區域經濟社會發展，實現PPP項目物有所值。

（二）選擇設定保障性住房PPP項目審計評價指標。保障性住房PPP項目審計評價指標應按照系統、全面、重要、相關、可比、動態、經濟和數據可獲得等原則，在對績效目標進行細化、量化的基礎上設定，反映保障房PPP項目建設、運營效果和效率的變化，體現全生命周期績效管理的要求。Y市公共租賃住房PPP項目項目立項決策、識別、準備、采購階段的績效審計評價在單獨的工作評價體系中予以體現，不在本次PPP項目績效審計中反映。經過初步選擇、多次篩選最終確定Y市公共租賃住房PPP項目績效審計評價指標層級共分為三級。

1.項目管理指標。項目管理指標對各階段的管理制度、過程和實施情況開展審計評價，在組織管理、資金管理、業務管理等二級指標，下設三級指標。

（1）組織管理組織機構：政府主管部門、項目實施機構、項目公司的組織機構設置是否健全;責任分工是否明確;組織架構是否合理;組織職能是否與全過程管理功能相吻合。

制度管理：是否有完善的組織管理制度和內部控制體系;切實執行已建立的管理制度情況。

履行職責：政府和社會資本方履職情況;是否合作共贏、風險合理分擔;是否嚴格按照已簽訂的PPP協議履約;職權與職責的一致性。

（2）資金管理

資金到位：政府和社會資本方資本金和政府可行性缺口補助資金的到位率和到位時效。

財務管理制度：是否制定財務管理制度以及項目資金管理辦法;財務管理制度是否規范執行。

資金使用合規性：資金使用是否符合國家有關資金使用規定和已制定的管理辦法;資金撥付審批程序和手續是否規范;重大開支是否經過前期評估;是否符合項目預算批復和PPP協議的用途。

（3）建設期業務管理

業務管理制度：工程管理、招投標、安全管理、風險管理、采購管理、資產管理、竣工驗收等管理制度的建立和執行情況。

工程進度：施工進度是否符合預期目標;工程按計劃開工和完工情況，實際工期與計劃工期相比較的差異程度以及采取措施。

投資控制：政府和社會資本資金結構的合理性和合規性;項目公司融資資金到位情況;投資進度與計劃一致;工程投資成本有效控制情況。

質量管理：是否建立全面質量管理制度以及執行情況;勘察設計、施工質量、監理等工程建設環節質量控制是否有效。

合同管理：項目建設合同簽訂的合規性、合法性;合同變更與終止是否規范，避免產生不利影響;產生爭議的解決方式合理性;是否按約定履行合同。

（4）運營期業務管理

業務管理制度：項目運營管理制度是否健全、保障措施的合理性以及制度執行情況。

租金定價、調價機制：保障房租賃價格的合理性;定價調價機制是否合規有效。

申請和審核管理：保障房申請條件及審核、復核等準入程序是否嚴格、公平;項目信息公開制度的制定和實施;準入標準根據實際的動態調整。

退出管理：不符合保障條件的租戶及時退出和激勵機制是否健全和嚴格執行。

配租管理：建立受益對象統計檔案和工資和財產性收入信息、統籌房源、標準分類、輪候、防范空置風險的動態管理機制;配租合同的完備性。

物業管理：物業管理機構的組建和人員素質;物業服務水平;物業服務收費的合理性;物業服務制度的健全性。

使用監管：日常監督住房使用過程中維護保養情況;小區治安和清潔狀況;租金收繳率、違規轉租或改變用途和房屋結構違規使用率等指標是否超過預警并能及時查處;平均租賃時間是否達到預定標準。

2.項目產出指標。項目產出指標按項目不同階段可分為建設期產出和運營期產出指標等二級指標，下設三級指標。

（1）建設期產出

建成數量：公租房的建成套數、建筑面積、配套設施等建設內容計劃完成情況。

完成及時性：是否及時完工，在規定時限內完成的公租房的比率。

建設質量：公租房的房屋質量和結構是否達到設計和國家建筑行業技術標準的要求。

建設標準：公租房的面積、戶型、裝修、容積率等是否符合與國家保障性住房政策標準標準。

成本節約：項目實際與計劃投資相比較的成本節約程度。

（2）運營期產出

目標人群覆蓋率：可享受公共租賃住房保障有效人數占應享受保障政策人數比例。

配租入住率：配租家庭入住率、空置率等是否達標;配租是否產生冗余。

分配及輪換效率：公共租賃住房日常分配和輪換使用是否高效。

成本效益：項目運營成本、效益以及二者關系的目標完成情況。

3.項目效果指標。項目效果指標針對項目建設、運營期分為經濟效果、生態效果、社會效果、可持續性等二級指標，下設三級指標。

（1）經濟效果

財務效益：通過對項目實現的租金和物業管理收入扣除運營成本以及投資成本等參數計算凈現值、投資回收期、投資收益率等指標評價項目的財務盈利能力是否達標。

經濟效益：通過對經濟內部收益率、經濟凈現值等指標計算判斷項目的經濟合理性。

（2）生態效果

自然環境：施工過程中和項目建成后對周邊自然和生態環境的影響。

景觀環境：項目配套建設是否解決了庭院綠化、庭院道路景觀和社區路網建設等;是否保持地域特色，提升城市形象等方面產生效果。

（3）社會效果

緩解住房困難：能否積極吸引中低收入群體，緩解城鎮低收入家庭住房困難。

改善生活質量：對保障對象的居住條件、居民生活水平和生活質量的改善程度。

促進區域發展：是否有擴大居民消費、住房市場價格的抑制情況、促進區域經濟發展的貢獻。

就業貢獻率：對增加就業人數的貢獻程度。

維護社會穩定：保障性住房對社會穩定與和諧的影響程度，促進樹立社會公平正義價值觀，達到社會穩定和全社會共同分享經濟發展成果的預期。

（4）滿意度

履職滿意度：政府、項目實施機構、社會資本方對按PPP協議履職的其他各方的滿意度。

受益者滿意度：通過項目的區位、配套等方面考察公眾接受能力、公眾滿意度和居民幸福指數以及公眾對PPP模式的認可度，租戶、申請者及潛在收益者等利益享受者對項目戶型設計、質量、分配、服務、管理的綜合滿意度。

（5）物有所值

項目在建設、實施運營階段達到識別和準備階段實施方案和PPP協議所確定的物有所值目標的實現程度。

4.可持續性。可持續性指標根據項目實施驅動因素分為內部驅動可持續、外部驅動可持續二級指標下設三級指標。

（1）內部驅動可持續

質量性能：保障性住房的質量和性能對可持續的影響。

財務能力：未來項目融資渠道是否暢通、有保障;投資安排使用計劃是否合理;財務營運能力、盈利能力、抗風險能力可持續性。

機構和人員配備：建設運營管理機構和人員健全和穩定性;業主管理機構和人員配備情況;運行管理效率。

運營保障：項目未來運營過程中設施維護、安全保障、物業管理維修養護保障情況。

（2）外部驅動可持續

政府支持：當地政府及供電、供水有關部門對項目的支持和配合情況。

政策支持：與所在地的城市發展規劃、住房保障規劃能否保持一致;是否有系統性、整體性的政策支撐體系保障項目推進，例如財稅、金融、土地、運營政策支持的長期穩定性和規范性。

地方財政能力：地方政府對于資本金投入及運營期對社會資本方缺口補貼的可實現程度。

保障需求長效機制：拓寬公共租賃住房保障對象、穩定項目需求、保障對象準入和退出、定價機制的穩定性。

社會經濟環境：所在地地理環境、社會經濟環境對項目的未來影響。

構建保障性住房PPP項目績效審計評價指標體系

目前實踐中績效審計評價指標權重一般按重要性及影響程度賦值的方法，包括層次分析法、專家意見法、主成分分析法、熵值法等，可根據項目特點選擇一種或多種方法綜合確定。

PPP項目的指標權重應考慮可持續高效合作的導向。Y市公共租賃住房PPP項目評價指標權重采用專家意見和層次分析相結合的方法，通過對PPP領域的房地產行業專家進行問卷調查，按照重要程度賦予各指標權重。確定了指標的權重后要對各個指標確定評價標準和評價方法。評價標準主要為計劃標準，個別指標參照行業或歷史標準，因項目所在地經濟社會環境存在很大差異以及管理要求不同，績效審計評價標準也要根據具體項目核定，實際工作中由項目主管部門、參與各方和行業專家一起確定評價標準。評價方法要結合指標權重，衡量實際績效與評價標準偏離程度，對不同的等級賦予不同分值。

應用PPP項目審計評價指標體系開展績效審計

（一）項目階段性績效審計。隨著項目的不斷推進，審計的重點也發生相應變化，要動態選擇審計評價指標體系中適合的部分指標進行，如開展運營過程中的年度績效審計時，可重點運用項目運營當期產出指標和經濟效果、社會效果及可持續性影響指標，對運營期年度績效完成情況進行審計評價。

（二）項目全過程績效審計。可應用整體指標評價體系進行審計評價。如項目移交績效審計時，可全面使用績效審計評價體系中的指標考核整個PPP項目生命周期的全部產出和經濟效果、社會效果、生態效果及可持續性影響。

應用PPP項目審計評價指標體系時應當按照評價標準和方法對每一項指標打分并匯總得分，指標和綜合評分可根據實際情況分為幾個等級并對應分值段，從評分情況判斷項目績效。根據指標打分情況找出存在的問題和差距，分析具體原因，針對性提出糾偏措施及合理有效的審計建議。為更好地應用績效審計結果，還應當全面分析影響績效審計結果的各方面因素，明確相關方責任和改進方向。

（作者單位：山西匯華會計師事務所有限公司 中國建設銀行股份有限公司陽泉分行 天津理工大學）