推動“屢審屢犯”問題落實整改的路徑

熊學仁

審計發(fā)現(xiàn)的問題一般有兩類：一類是個案，能夠及時整改;另一類帶有普遍性，屢審屢犯。2018年審計署令第11號特別談及整改不力、屢審屢犯的情形。推動“屢審屢犯”問題落實整改的第一步是要對“屢審屢犯”概念較為清晰的認識，哪些問題能夠歸屬到“屢審屢犯”的范疇。在此基礎上需要對“屢審屢犯”問題背后的成因進行分析，并對癥下藥，研究探討如何有效推動“屢審屢犯”問題落實整改。

“屢審屢犯”的界定

（一）“屢審屢犯”在主、客觀層面的界定

主觀層面包含三個方面的內(nèi)容，一是相關責任人員具備相應的工作勝任能力，但由于工作態(tài)度不認真導致問題反復發(fā)生;二是相關責任人由于意識、認知、工作能力方面的缺失所導致問題的反復發(fā)生;三是受到個人利益的驅動，刻意為之，所導致問題的反復出現(xiàn)。

客觀層面指由于財務預算編制不合理、各部門職責邊界不清、審計成果運用不到位等體制機制問題導致審計發(fā)現(xiàn)的問題得不到有效解決，某些事項的管理處于真空地帶，推動審計發(fā)現(xiàn)問題落實整改難度較大，致使“屢審屢犯”情況的發(fā)生。

（二）“屢審屢犯”在個性化與普遍化層面的界定

個性化問題層面指由于業(yè)務管理、財務管理、信息技術管理、依法行政管理、內(nèi)部控制管理等不嚴格所導致的費用列支不合規(guī)、采購程序不嚴格等問題反復發(fā)生。主要表現(xiàn)為在有關制度規(guī)定的范圍內(nèi)，針對不同時間、不同類型的審計項目，審計發(fā)現(xiàn)的相關問題詞條反復出現(xiàn)。

普遍化問題層面是指具有一定共性化特征、不能通過一次審計揭露徹底改掉，需要改革體制機制，是一個不斷推進的過程。此類問題分布范圍廣，解決難度大。如從人員費用列支彌補養(yǎng)老統(tǒng)籌缺口的問題;工會經(jīng)費、職工福利費的列支范圍的問題等。

（三）“屢審屢犯”在合規(guī)性與績效性層面的界定

合規(guī)性層面是指在已經(jīng)出臺的預算執(zhí)行方案、集中采購程序、記錄與權限控制制度、安全保衛(wèi)要求、監(jiān)督檢查規(guī)范等的機制體制下，反復出現(xiàn)違背相關崗位要求的情況。

績效性問題層面的“屢審屢犯”由于審計視角較寬，內(nèi)容豐富多樣，所反應出來的問題也不盡相同，不好從單個問題的角度定性“屢審屢犯”，只能更為宏觀的從整個績效審計項目進行界定。指對同一類型的審計項目（如辦公樓維修改造專項審計）在不同的被審計單位組織實施時，都發(fā)現(xiàn)與審計項目相關的經(jīng)濟活動的經(jīng)濟性、效益性和效果性評價不高，或低于預先設定的評價標準。

“屢審屢犯”問題成因分析

（一）被審計主體的原因

1.個人操作不嚴謹、主觀認識存在偏差。在審計發(fā)現(xiàn)的問題中有相當一部分問題屬于操作性錯誤。這類問題是由于個人未具備嚴謹?shù)墓ぷ髁晳T、對規(guī)章制度的學習與了解不足，主觀認識存在偏差所導致。

2.以個人利益為中心，違規(guī)成本較低廉。被審計主體常常受到自身利益的驅動，鉆漏洞、打擦邊球。如為保證當年預算執(zhí)行，一些項目資金采用預提形式列支，或預付下一年度水電、燃油、通訊費等情況。

3.風險防范意識薄弱。單位會根據(jù)自身情況需要雇傭一些臨時用工人員，如司機、后勤服務人員等。由于未能較好的區(qū)分勞務外包與勞務派遣的法律差異，致使訂立的合同存在法律風險。

4.歷史成因導致獨立整改難進行。審計過程中發(fā)現(xiàn)有相當一部分問題是由于歷史遺留原因造成。例如本應當年辦理完成的審批手續(xù)，由于辦事效率低下，相關負責人等不作為行為導致事項擱置，現(xiàn)在補辦難度較大，獨立整改難以進行。這也導致問題整改成為一塊難啃的硬骨頭，以致問題年年審，年年有。

（二）審計主體的原因

1.重發(fā)現(xiàn)問題、輕分析總結與整改監(jiān)督。單就審計主體而言，審計項目開展的多，但對審計問題分析總結的少。注重問題的查處，不注重問題整改監(jiān)督。《國際內(nèi)部審計專業(yè)實務標準》實務公告2320-2中指出“內(nèi)部審計師必須基于適當?shù)姆治龊驮u價，得出結論和業(yè)務結果”。實務公告2500-1中指出“首席審計執(zhí)行官必須制定并維護系統(tǒng)或制度，監(jiān)督已通報結果的處理情況”。如果審計人員提交的報告僅指出問題而不分析總結問題，就不能為組織提供有價值的意見，改善風險和控制環(huán)境。如果審計主體不注重審計發(fā)現(xiàn)問題整改的監(jiān)督，也就不能為落實整改提供有利的保障。

2.問題定性較模糊、整改目的不清晰。審計發(fā)現(xiàn)的問題“屢審屢犯”有一部分原因是審計報告本身出了問題。由于審計人員自身能力的限制，出具的審計報告未能準確、客觀、清晰、簡潔、完整、及時和富有建設性的指出問題。致使被審計主體對審計發(fā)現(xiàn)的問題產(chǎn)生質(zhì)疑，不知道問題癥結在哪，整改目的不清晰。

3.審計力量不足限制持續(xù)跟蹤審計整改。目前審計人員的數(shù)量不足，每年開展的審計項目較多且各項目之間的間隔有時又較短。對此很難有精力與時間對上一個審計項目持續(xù)跟蹤，落實問題整改。

4.審計成果轉化運用不強。審計成果應當轉化為評估內(nèi)部控制風險，協(xié)調(diào)各部門與管理層之間的工作信息溝通，確保所有部門組織開展有效的業(yè)務管理、建立有效的問責機制。但目前推行的審計全覆蓋，雖然擴大了審計的覆蓋面，提升了審計的影響，卻頭重腳輕忽略了審計成果的分析總結與轉化運用。

5.審計信息披露存在局限性。目前審計信息的諸多內(nèi)容一般只有審計主體與被審計單位知曉。對審計發(fā)現(xiàn)的問題、整改狀況等信息披露存在局限性，不能進行充分的公開透明并接受公眾監(jiān)督，這就導致問題整改的狀況不佳，一些問題得不到解決并屢審屢犯。

（三）宏觀層面的原因

1.未能很好解決經(jīng)濟的快速發(fā)展與制度發(fā)展落后性之間的矛盾。伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展許多新鮮事物孕育而生。已有的一些規(guī)章制度已經(jīng)不再適應新的經(jīng)濟發(fā)展要求。按照既定的審計依據(jù)勢必會出現(xiàn)無據(jù)可循的情況。如果不從頂層設計層面進行改進，從動態(tài)地、發(fā)展地角度去制定相應的規(guī)章制度，那么以此制度為審計依據(jù)查出來的問題“屢審屢犯”也在所難免。

2.相關人事制度存在缺陷。現(xiàn)行的人事任免制度未能與審計職責較好的結合，存在著先任免后審計的情況。人員的任免已經(jīng)決定后才對其之前的任職情況開展離任審計。這十分不利于審計發(fā)現(xiàn)問題的整改與責任追究。例如以往審批事項中簽批存在疏漏，但簽批的主要負責人已不再原來崗位任職或已退休，導致問題難以整改。

3.未建立合作推進問題整改機制。問題整改有時單憑被審計部門的一己之力較難解決。如為解決保衛(wèi)部門車輛管理使用不規(guī)范的問題，還需要負責車輛的后勤部門，會計財務部門等多部門之間的相互合作，乃至不同單位間的溝通協(xié)調(diào)。

4.審計發(fā)現(xiàn)問題的整改標準難統(tǒng)一。審計發(fā)現(xiàn)問題的整改在審計系統(tǒng)內(nèi)部也沒有形成一個較為統(tǒng)一的標準，各層級各地區(qū)的審計整改各具特色，審計整改的成效也存在較大差異。整改評價標準如果不能從管理層的層面加以規(guī)范統(tǒng)一將是審計整改難以落實的根本性、制度性原因。

5.相關人員責任追究和處罰力度不夠。一方面是對審計發(fā)現(xiàn)問題相關責任人的問責力度不夠，現(xiàn)有的問責機制不足以對其產(chǎn)生顯著影響。另一方面是對拒不整改，拖延整改、敷衍塞責等問題整改情況也沒有強有力的追究處罰舉措。

推動問題落實整改的措施

（一）推動問題整改需要靠“人”

1.加強思想教育，提升干部職工素養(yǎng)。通過開展風險警示教育、規(guī)矩意識教育、典型案例通報等活動，從源頭抓起，提高個人主觀認識，增強風險防范意識。2.提升專業(yè)能力，降低操作性差錯。要加大對干部職工以及聘用制員工的后續(xù)學習培訓，提升理論知識水平與實踐操作技能。3.從動態(tài)的角度看，審計人員應當以發(fā)展的視角辯證性的開展審計。既要依據(jù)審計準則依法依規(guī)審計，又要客觀、辯證地對待發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題。可以把問題列出來，但不必化為必改項，給改革發(fā)展留足空間。

（二）推動問題整改需要靠“技術”

推動“屢審屢犯”問題整改需要依靠技術層面的改進優(yōu)化。1.要將重發(fā)現(xiàn)問題、輕分析總結與整改監(jiān)督轉變?yōu)閮烧卟⒅?。既要能夠查出問題，也要對問題進行分析總結。既要出具《整改意見書》，也要監(jiān)督問題的整改落實。兩者并重就會出現(xiàn)審計力量不足與審計任務繁重的矛盾?；庠撁埽掷m(xù)跟蹤審計整改情況就需要加強審計信息化建設。要進一步開發(fā)完善輔助審計與問題整改信息化系統(tǒng)，提高審計質(zhì)效。2.要從技術層面規(guī)范問題定性，統(tǒng)一問題詞條。創(chuàng)設覆蓋面廣，界限清晰的問題詞條，明確問題屬性才有利于被審計主體的問題整改。3.要明確審計發(fā)現(xiàn)問題的整改評價標準。問題整改的評價直接關系到問題整改的質(zhì)效與責任追究，構建審計整改評價標準體系必不可少。筆者綜合以往學者研究的情況認為可以從審計整改的“高度”“廣度”“深度”“速度”“亮度”“力度”六個維度進行評價。

（三）推動問題整改需要靠“制度”

1.彌補人事管理制度缺陷，相繼開展領導干部任中審計。為了壓實主體責任，避免相關責任人調(diào)離原崗位、退休等情況阻礙問題整改。修訂相關人事任免制度，推動開展領導干部任中審計尤為重要。2.加強審計成果轉化運用，建立健全內(nèi)部風險防控。針對審計所發(fā)現(xiàn)的共性問題，及時分析研究，適時開展風險評估工作。將審計結果與整改質(zhì)效作為干部考核、任免、獎懲的重要依據(jù)，修訂與完善相關制度，加強風險防控。3.從規(guī)章制度層面加大對相關責任人員的追究和處罰力度。除拒絕整改、拖延整改、敷衍塞責導致整改不力、屢審屢犯的需要加大問責力度外，對拒絕、拖延提供與審計事項有關資料，或者提供資料不真實、不完整的也應當一并問責。4.構建問題整改合作機制，形成審計整改監(jiān)督合力。許多問題的整改會涉及不同部門，需部門間的溝通合作。對此，應在制度層面加以完善，充分發(fā)揮各部門的職能特點，使問題整改不單作為被審計主體的責任，更上升為整個單位的一項工作。5.管理層在制定制度時應該給經(jīng)濟發(fā)展留足空間，給問題留余地。要解決好經(jīng)濟快速發(fā)展與制度發(fā)展落后性之間的矛盾，就必須以發(fā)展的眼光看問題。即使是發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題，只要風險可控，就不應當把問題列為必改項，讓制度框死了發(fā)展。

（四）推動問題整改需要靠“人”、“技術”、“制度”三者同步推進

從系統(tǒng)動力學的角度看，“人”、“技術”、“制度”三者之間形成了一個反饋環(huán)。每一種要素自身的情況會傳遞到其他兩個要素，并對其產(chǎn)生正向或者負向的影響。若三要素運用得當?shù)脑拰栴}整改產(chǎn)生正向促進作用。

1.“人”與“技術”之間，高素質(zhì)的審計人才能夠較好運用信息技術手段開展審計項目，能夠憑借扎實的專業(yè)知識對問題進行定性，選取合適的技術方法對問題進行分析總結，推動審計成果的轉化運用。反之，技術手段的可理解性、可操作性、可推廣性等都將對審計人員順利開展審計項目與監(jiān)督，被審計主體落實問題整改以及管理層進行追究問責等方面具有重要意義。

2.“人”與“制度”之間，不論是審計人員、被審計主體還是管理層，他們的思想政治意識、操作與管理能力、制度執(zhí)行能力都與制度的落實緊密相關。反之，制度設計本身的科學性、合理性、前瞻性將是各主體提高政治站位、落實主體責任的前提保障。

3.“技術”與“制度”之間，技術的發(fā)展能夠推動制度設計的完善，對制度的創(chuàng)新發(fā)展具有引領作用。制度設計的科學性、合理性與前瞻性能夠為技術創(chuàng)新營造一個良好的環(huán)境，激發(fā)技術效能，最終推動問題落實整改。

（作者單位 ：中國人民銀行黃石市中心支行）