區域生態文明建設總體規劃研究(Ⅰ)
——以甘肅省會寧縣為例

王志強，李宗禮，張宜清，沈福新，羅鵬，陳媛媛

(1.水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120；2.中水北方勘測設計研究有限責任公司，天津 300222)

十八大以來，黨中央、國務院先后出臺了一系列推動生態文明建設的重大決策部署。黨的十九大指出要加快生態文明體制改革，建設美麗中國。2018年中央一號文件全面部署實施鄉村振興戰略，要求推進鄉村綠色發展。全面推進生態文明建設，是貫徹黨的十九大精神、落實主體功能區戰略、建設生態屏障的重要舉措，是全面建成小康社會、建設美麗中國的必然選擇[1- 2]。加強區域生態文明建設頂層設計，編制區域生態文明建設規劃，對完善區域空間規劃體系、保障區域生態安全、促進區域經濟社會與生態環境協調發展都具有重要的基礎性、引領性意義[3- 4]。

1 總體規劃的關鍵問題

開展區域生態文明建設規劃編制，需要深刻領會生態文明建設的內涵和要求，科學對接國家及區域重大戰略和政策，深入分析區域生態文明建設的基礎條件及突出問題，在明確區域生態地位的基礎上找準定位，合理確定規劃目標任務和總體布局，建立符合當地實際的生態文明建設模式。區域生態文明建設規劃涵蓋生活、生產、生態三大領域，涉及生態保護、環境治理、資源開發、經濟發展、社會進步等一系列復雜關系，是涵蓋面廣、系統性強、協調度高、專業領域多的綜合規劃，其總體規劃必須堅持定性分析與定量分析相結合、“自上而下”與“自下而上”相結合、系統分析與專家知識相結合、頂層戰略引領性與底層可操作性相結合；特別應深入研究以下關鍵問題。

1.1 理念與導向

應貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念和中央關于生態文明建設的戰略部署，堅持把節約優先、保護優先、自然恢復為主作為基本方針，堅持綠水青山就是金山銀山，統籌山水林田湖草系統治理，進行整體保護、系統修復、綜合治理，增強生態系統循環能力。

1.2 依據與定位

規劃應高位對接國家生態文明建設、鄉村振興戰略、區域協調發展戰略、可持續發展戰略等國家方針戰略，同時緊密銜接生態文明體制改革總體方案、全國主體功能區規劃等各類相關規劃，在把握區域自然特色、人文特色和產業特色的基礎上，還應突出理念創新、戰略創新和路徑創新，保證政策落地、項目落地和產業落地。

1.3 目標與布局

在確定規劃范圍及規劃水平年的基礎上，明確規劃的總體目標、階段目標，可從生態空間、生態環境、生態經濟等方面提出可考核的控制指標體系。統籌“生產、生活、生態”三大空間布局，明確區域國土空間開發布局，在“多規合一”[5]的框架下，構筑與資源環境承載力相匹配、與規劃總體目標相協調的生態安全格局、城鄉建設布局和產業發展布局。

1.4 對策與任務

規劃應全面摸清區域資源開發利用、生態環境治理、產業發展、城鄉建設、文化建設、制度與能力建設等基本情況，以問題為導向，合理確定規劃的主要任務和重點建設內容，探索建立符合區域實際的生態文明建設模式，制定具有針對性、系統性、可操作性的實施方案，明確行動計劃和實施路徑。

2 會寧縣生態文明建設規劃背景分析

會寧縣位于甘肅省中部，白銀市南端，土地面積5656.6km2，轄28個鄉鎮，2015年末總人口57.6萬人。縣域生態脆弱、環境嚴酷，是六盤山集中連片特困地區的國扶貧困縣，扶貧攻堅任務十分艱巨。如何利用有限的資源條件，以生態文明建設促進可持續發展，是當前會寧縣及干旱半干旱地區經濟社會發展面臨的重大挑戰[6- 8]。

2.1 資源條件

會寧縣降水稀少、生境嚴酷，土地資源豐富，水資源嚴重短缺。全縣耕地面積2624.7km2，占縣域總面積的46.4%，但現階段人均水資源量僅相當于甘肅省人均1/5、全國人均1/20，且本地水基本都是苦咸水，難以利用。供水以外調水為主，主要來自靖會電力提灌工程和引洮一期北部供水工程，二者合計約占總供水量的91.5%，如圖1所示。另一方面，會寧縣文化積淀深厚，旅游資源多元，是古絲綢之路重鎮，也是中國工農紅軍三大主力會師的革命圣地。

2.2 生態地位

會寧縣在《全國主體功能區規劃》被列為限制開發區，屬黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區。會寧縣開展生態建設在保障甘肅及西北生態安全、防治黃河上游水土流失[9- 10]、增加綠色生態農產品供給等方面占據重要地位。

2.2.1 區域氣候變化敏感區

會寧縣處在東部季風、西南季風和西風環流的末端交匯處，400mm等降水量線上的半濕潤和半干旱區分界區，縣域內從南向北氣候由半濕潤區逐步過渡到干旱區。多年平均年降水量僅為370mm，年水面蒸發量則為1800mm。根據會寧站實測數據序列，1995—2015年年均氣溫和降水量均呈增加趨勢，其中降水線性增加速率為31.8mm/10a，溫度線性增加速率為0.33℃/10a，如圖2所示。

圖1 2015年會寧縣供水來源與用水結構圖

圖2 會寧縣近20年降水量、平均氣溫變化趨勢圖

2.2.2 黃土高原生態安全屏障建設的關鍵區

隴東隴中地區黃土高原生態安全屏障是甘肅省“四屏一廊”布局的重要組成部分，而會寧縣位于隴東隴中地區黃土高原生態安全屏障核心區，支撐甘肅建設國家生態安全屏障綜合試驗區。

2.2.3 黃河上游水土保持重點區

會寧縣地貌屬典型的黃土高原丘陵溝壑區，長期以來水土流失較為嚴重。目前黃河水沙關系已經發生較大變化，年均輸沙量已經大幅減少。而會寧轄區內的祖厲河含沙量仍較高，是黃河上游泥沙的主要來源區之一，祖厲河已成為黃河中上游水源涵養和水土流失治理的焦點區域。

2.2.4 區域綠色生態農產品重要供給區

會寧縣是甘肅中部重點旱作農業區，在《甘肅省“十三五”西部大開發實施意見》中明確該區域應發展全膜雙壟溝播玉米、馬鈴薯等高產高效糧食作物，積極發展區域特色小雜糧生產與加工，發展農區畜牧業，支撐國家綠色生態農產品生產加工基地的建立。

2.3 突出問題

由于特殊的氣候背景和地理條件的限制，會寧縣生態文明建設同時存在諸多制約因素。

2.3.1水資源承載力不足，亟需推進節水型社會建設

由于本地降水少、自產水水量都較少，且苦咸水、高含沙水難以利用，主要水功能區水環境容量較低，國民經濟擠占生態用水嚴重，加之未來人口增加、產業規模擴大，水資源短缺將進一步加劇。

2.3.2水土流失依然十分嚴重，亟需加強生態修復與建設

會寧縣整體都處于水土流失范圍內，大部分地區水源涵養能力嚴重不足，水土流失治理任務十分艱巨。南部華家嶺林帶水源涵養功能退化風險加劇，北部土高山-鐵木山沿線高海拔區生境嚴酷，構建生態安全屏障難度較大。

2.3.3產業發展缺乏突破口，亟需尋求綠色發展模式

會寧人均GDP遠低于西北地區及全國平均水平，貧困人口較多，扶貧攻堅任務艱巨。經濟結構仍以農業為主，工業受制于資源缺乏而難以突破，第三產業缺乏優勢方向和龍頭企業，尚未形成市場化、規模化、標準化的產業鏈。

2.3.4制度與能力建設存在突出薄弱環節，亟需創新與加強

國土空間管控需要進一步落實，生態補償機制亟需建立，河長制需要全面落實，水資源統一管理制度、水土保持管理、信息化建設、科技投入支撐機制、人才隊伍建設、綠色考核機制等需要加快建立健全。

同時，會寧縣經濟社會發展迎來了難得的歷史機遇。一帶一路”戰略的實施為會寧發展帶來新空間，綠色發展理念、生態文明建設戰略為會寧縣生態文明建設指明新方向，全面建成小康社會、鄉村振興戰略、新型城鎮化和美麗鄉村建設為會寧縣生態文明建設開辟新途徑，生態屏障建設為會寧縣推進生態保護與修復提供新動力，“節水優先”為會寧縣治水興水提供新指導，引洮供水工程通水將為會寧縣生活生產方式的改變提供強有力的新支撐。

3 會寧縣生態文明建設總體規劃框架

針對會寧縣干旱缺水、生境嚴酷的自然稟賦和生態文明建設中存在的突出問題，以生態文明理念為引領，以科學用水、改善生產生活條件、修復生態環境為主線，以引調水工程建設為契機，以資源環境承載力為剛性約束，優化國土空間開發格局，嚴守生態保護紅線，構建會寧縣生態文明建設體系。規劃范圍為縣境全域，基準年2015年，規劃水平年2020、2035年。

3.1 總體目標

通過生態文明建設，力爭將會寧縣建成國土空間布局合理、資源利用集約高效、生態穩定、產業興旺、家園美麗、制度健全、能力匹配的西北生態脆弱地區生態文明建設典范，將祖厲河建成生態長廊、產業長廊、文化長廊。篇幅所限，其階段目標及控制指標等另文討論。

3.2 空間布局

以會寧縣自然資源稟賦和環境承載力為基礎，以保障縣域生態系統完整性和穩定性為出發點，合理確定生態空間功能布局，結合經濟社會發展，構建城鄉空間建設布局和現代產業發展布局。

3.2.1 縣域生態空間布局

根據縣域主體功能區定位，以祖厲河沿線綠色生態長廊為軸線，以鐵木山自然保護區、東山森林公園、華家嶺水源涵養林生態保護區等重點生態功能區及雞兒咀集中式飲用水水庫等飲用水水源保護區為支撐，構建縣域生態安全格局。實施嚴格的生態紅線管控制度，嚴格管控生態保護區、飲用水水源保護區、涉水重要生境等生態保護紅線內的開發建設活動，建立差異化的環境準入負面清單。

3.2.2 城鄉建設空間布局

以縣域空間為整體，以祖厲河為軸線，以會師鎮為中心、郭城驛鎮為副中心，河畔、甘溝驛等鎮為重要節點，建設以縣城所在區域為核心、功能節點城鎮為紐帶、鄉村地域為支撐、生態空間為特色、城鄉風貌各異、經濟社會協調發展的城鄉空間體系。實施鄉村振興戰略，加強農村基礎設施建設，實施鄉村綠化美化，不斷改善農村人居環境。在明晰區域資源環境承載力的基礎上，細化分區域人口規模調控目標，嚴格控制生態保護區內人口規模，對有條件的生態系統重要區實施有計劃的人口搬遷。

3.2.3 現代產業發展布局

立足會寧縣產業發展基礎，分類分區引導重點產業結構調整，加快傳統產業轉型升級，促進形成區域間特色鮮明、分工合理、優勢互補、聯動發展的產業發展格局。重點打造現代化灌區農業與旱作農業相結合的生態農業，以中心鎮特色加工和制造業產業園為核心的現代化工業，以祖厲河為軸形成的紅色飄帶與綠色景觀帶相結合的旅游業，構建“點線面”相結合的生態產業空間布局。

3.2.4 重點區域協調發展

按照“以干流為主軸，集聚綠色產業，以支流為脈落，建設美麗城鄉”的總體布局思路，確定“一河三區、一核三帶”為縣域重點保護和發展區域，如圖3所示，其中祖厲河干流、主要產業帶及會師等鄉鎮為重點發展區域，南部華家嶺水源涵養林區、北部土高山-鐵木山沿線高海拔區為重點保護區域。

圖3 重點保護和發展區域布局示意圖

“一河”：即祖厲河干流。以祖厲河干流作為會寧縣生態文明建設的中心軸，祖河、厲河、苦水河、關川河等支流為支撐脈絡。對祖厲河實施生態修復及河道綜合治理，因地制宜打造濕地景觀，建設保護與修復并重的生態長廊；沿河兩岸建設現代化高標準灌區，打造與水資源承載力相適應的產業長廊；挖掘本地歷史文化、紅色文化等內涵，培育生態文化，打造具有歷史與現代雙重氣息的文化長廊，使祖厲河成為縣域綠色發展的典型和標桿。

“三區”：即南部華家嶺水源涵養林區、中部祖厲河生態經濟區、北部土高山-鐵木山沿線高海拔區。水源涵養區重點加強水土流失防治，建設華家嶺林帶，強化水源地保護。生態經濟區整合區域資源，重點發展生態農業、農業配套工業和文化旅游業。自然修復區重點實施退耕還林還草工程，加強水土流失防治及自然保護區保護，逐步恢復區域生態服務功能。

“一核”：即會師鎮。以會師為紐帶，串聯“一河”、“三區”，輻射帶動周邊鄉鎮發展。加快祖厲河城區段河道綜合治理，提升防洪保障能力。實施城區綠化、美化，完善景區基礎設建設，改善城區生態和人居環境。

“三帶”：即“一主兩次”產業帶。加強公路、鐵路等交通基礎設施建設，促進資源更有效利用配置和產業綠色升級。

3.3 主要任務

圍繞會寧縣生態文明建設總體目標，構建縣域生態文明建設“八大體系”。

3.3.1構建水資源合理配置與高效利用體系，提高資源環境承載力

緊跟國家節水行動，以建設節水型社會為目標，遵循公平、高效和可持續利用的原則，統籌不同時期生活、生產、生態用水量，對水資源在經濟社會系統和生態環境系統之間、不同分區之間以及不同用水行業之間進行合理調配，對引洮和靖會外調水進行統一配置和高效利用。

3.3.2構建生態保護與環境治理體系，持續改善生態環境

統籌山水林田湖草系統治理，結合干旱地區藍綠水綜合調控思路，堅持自然修復與人工治理相結合，將生態修復、環境保護與產業結構調整、生態產業培育深度融合，綜合考慮自然要素差異性、生態問題突出性及綠色發展導向性，進行生態修復分區，加強生態空間管控。實施水土流失綜合治理，加強生態清潔型小流域建設，為黃河長治久安做貢獻。強化水環境承載力剛性約束，開展水環境綜合治理，嚴格飲用水水源地保護，加大靖會、引洮灌區的農業面源污染治理力度，推廣農藥化肥減量化。加強土壤污染防治，推進節能減排，提高大氣環境質量，不斷改善縣域整體生態環境質量。

3.3.3構建現代產業發展體系，為縣域經濟社會發展提供動力

以培育生態農業為主線，因地制宜在靖會和引洮灌區發展以果蔬為主的灌區農業，在旱作農業區發展中藥材、小雜糧、草畜等產業，創新推動“旅游+”、田園綜合體等新型產業發展。同時，促進以農產品加工業和農業配套工業為主的現代工業發展。結合會寧旅游文化城市創建，夯實景區基礎設施建設，開發文化旅游風景片區和打造國家級旅游景點，策劃生態旅游精品線路，不斷推進三產融合發展。

3.3.4構建農業高效節水技術體系，加快推進農業現代化

根據國家推進農業供給側結構性改革，提高農業供給體系質量和效率的要求，加快優化縣域種植業結構，推廣高效節水技術，提高水資源利用效率。在灌溉農業區，以優化農業種植結構為切入點，構建灌區高效節水體系，新建的引洮灌區實現田間管網化、水肥一體化，力爭將會寧縣打造成為國內領先水平的現代化高標準灌區；在旱作農業區，以連片集中規模化+農藝技術+集雨補灌為切入點，構建旱地半旱地農業節水體系。

3.3.5構建美麗家園體系，營造良好生態宜居環境

緊抓鄉村振興戰略、美麗鄉村建設、及精準扶貧的歷史機遇，開展鄉村環境整治，通過節水型新農村示范村和生態移民示范片區的創建及鄉風文明建設，營造黃土高原社會主義新農村的新風貌。依托旅游、特色生態農業等產業帶動模式，沿祖厲河培育多形態特色小(城)鎮，注重創新性和個性化的培養，使其成為會寧縣新型城鎮化試點建設的有效載體。夯實交通基礎設施建設，加快實施村村通工程建設，著力構建內聯外通的交通格局。

3.3.6構建防洪安全保障體系，提升綜合防災減災能力

以祖厲河干流及祖河段、厲河段等支流為主要對象，實施河道綜合治理，建設生態護岸。加強山洪災害防治，完善非工程措施與工程措施相結合的山洪災害綜合防御體系，治理對象主要涉及祖厲河干流、主要支流及對周邊重要城鎮造成潛在影響的小流域或山洪溝。完善水雨情監測站基礎設施建設，強化預警系統、群測群防體系，加強山洪災害宣傳，提高群眾的防災意識和自救能力。

3.3.7構建特色文化體系，營造良好生態文明建設氛圍

在秉承生態文明建設的理念下，以歷史文化遺跡為載體，延續城鎮歷史文脈，承載文化記憶與鄉愁，建設具有歷史記憶、地域特色、民族特點的特色會寧文化。在傳承傳統文化方面，主要弘揚長征精神、傳承紅色文化，保護文物遺址、延續歷史文脈，圍繞傳統水窖、倡導節水文化，吸納宗教文化，豐富文化類型，挖掘本土資源，打造民俗文化。在建設現代文化上，主要培育特色生態文化，展示“三苦兩樂”教育文化，提高全民生態文明意識，倡導綠色生活方式，推進生態文明共建共享。

3.3.8構建制度與能力體系，保障生態文明建設進程有序推進

以法律法規為保障，以規劃為指導，以綠色考評為抓手，以環境調節為手段，以綠色科技為支撐，落實生態補償、河長制、“智慧會寧”平臺等建設重點，構建會寧縣生態文明制度與能力總體框架。結合退耕還林還草、天然林保護等生態工程的生態補償政策，探索建立合理的生態補償機制及補償標準。針對會寧縣水生態保護和管理領域存在的突出問題，以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為主要任務，全面落實河長制，維護祖厲河健康生命。深入貫徹落實國家網絡強國戰略思想和“互聯網+”行動計劃，建設集感知、處理、決策、應用于一體的“智慧會寧”平臺，服務于水利、農業等領域。

4 結語

推進生態文明建設是強化綠色發展、保障經濟社會可持續發展的必然選擇。兼顧生態環境保護與經濟社會發展，會寧縣應通過合理配置水資源，著力提升水利支撐保障能力；通過推進生態保護與修復，構筑生態安全屏障；通過推動產業綠色發展，帶動人民脫貧致富。同時還應結合縣域未來經濟社會發展及生態建設進程，不斷探索符合當地實際的生態文明建設模式，走出一條干旱區經濟社會與水資源、生態環境協調發展的道路。