淺析我國現(xiàn)行國省干線公路管理體制

馮陽萍+劉文慧

摘要：本文在閱讀大量相關(guān)參考文獻的基礎(chǔ)上，對我國現(xiàn)行的國省干線公路管理體制進行分析研究，提出未來我國國省干線公路管理體制的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：國省干線；條條管理；條塊管理；塊塊管理；

一、公路管理體制概述

（一）公路管理體制涵義

公路管理體制是指政府在實施公路管理時在組織機構(gòu)設置、上下隸屬關(guān)系、職能職責劃分等方面體系、制度、形式的總稱。我國公路管理體制是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導的前提下，建立的由中央、省、市（地）、縣四級公路管理機構(gòu)共同組成的管理體系。本文主要對我國現(xiàn)行國道、省道管理體制進行分析、研究，并不涉及高速公路和農(nóng)村公路如何管理的問題。

（二）法律對公路管理體制的規(guī)定

《中華人民共和國公路法》第八條規(guī)定，對公路的管理分為中央管理和地方管理兩個層次：國務院交通主管部門主管全國公路工作。縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作；但是，縣級以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理、監(jiān)督職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。

二、我國現(xiàn)行國省干線公路管理體制

從上述法律規(guī)定可以看出，交通運輸部主管全國公路工作，主要從法律法規(guī)、宏觀政策上對全國各地公路管理工作進行指導；省級人民政府設立的交通運輸主管部門負責轄區(qū)內(nèi)公路的養(yǎng)護、建設和管理，具體事務工作由其下設的公路局、高速公路管理局等機構(gòu)負責。但是關(guān)于縣級以上政府行政區(qū)域內(nèi)的國道、省道應該如何管理，法律并未作出詳細說明。在具體實踐中，各省市根據(jù)交通部的大政方針和自身特點，分別采取了“條條”管理、“塊塊”管理、“條塊結(jié)合”的管理三種模式。

（一）“條條”管理模式

“條條”管理是指由省級人民政府交通主管部門所屬的省（自治區(qū)、直轄市）公路管理局，對全省范圍內(nèi)的國道、省道直接實施統(tǒng)一管理；市級公路管理分局和縣級公路管理所均為省公路局的派出機構(gòu)，在省公路管理局的指導下完成對國道、省道的建設、養(yǎng)護工作。

圖1.注：實線表示直屬關(guān)系；虛線表示業(yè)務指導，無隸屬關(guān)系（下圖同）。

這種模式優(yōu)點在于它能夠有效地克服管理過程中多頭管理、政令不暢等問題，便于統(tǒng)一指揮，明晰權(quán)責關(guān)系。

當然，這種模式也有缺點：下級公路管理機構(gòu)只能機械地服從上級的命令和指派任務，缺乏靈活性。

（二）“塊塊”管理模式

“塊塊”管理是指市、縣的公路管理機構(gòu)在本級政府交通運輸主管部門領(lǐng)導下，獨立管理轄區(qū)內(nèi)的國道、省道的部分管理、養(yǎng)護工作。主要包括兩種形式：地市級以下的垂直管理、條塊相結(jié)合的管理。

圖2-1

圖2—2

這種管理體制在實行初期能夠提高地方投資公路建設的積極性。但是，隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，這種體制暴露出愈來愈多的弊端：1.各地市公路管理機構(gòu)各施其政，破壞了公路行業(yè)管理的統(tǒng)一性和整體性，影響公路網(wǎng)整體效益的發(fā)揮。2.市、縣公路管理分局的人、財、物均由地方政府管理，市、縣公路管理分局工作會受到地方政府官員的的干預，上級官員強行安排人員進出，易導致機構(gòu)臃腫，人員膨脹。

（三）“條塊結(jié)合”的管理模式

“條塊結(jié)合”是指在省級人民政府交通主管部門的公路管理機構(gòu)對轄區(qū)內(nèi)國道、省道實施統(tǒng)一管理的條件下，市級交通主管部門的公路管理機構(gòu)具體負責轄區(qū)內(nèi)的國道、省道的養(yǎng)護和部分路政管理工作，縣公路管理所則是市公路管理分局的派出機構(gòu)。這種管理模式主要有兩種：一是地級市以下的“條塊管理”，市級公路管理機構(gòu)主管縣級公路管理機構(gòu)的財權(quán)和計劃，人事權(quán)則由縣級政府部門主管；二是地級市以下的垂直管理，市級公路管理機構(gòu)對縣級公路管理機構(gòu)的人、財、物進行統(tǒng)一的垂直管理。

圖3—1

圖3—2

這種模式既能夠在一定程度上實現(xiàn)對公路行業(yè)的統(tǒng)一管理，又能調(diào)動地方政府建設、養(yǎng)護公路的積極性。但是，這種模式也具有局限性，比如在許多實行條塊結(jié)合的省份，資金計劃、業(yè)務規(guī)劃由省級下達，人員和管理責任卻在地市，明顯存在權(quán)責不清、主體不明的問題。同時，省級公路管理機構(gòu)與市級交通主管部門之間極易出現(xiàn)目標不一致的情況。

三、未來國省干線公路管理體制的發(fā)展方向

從公路管理的現(xiàn)狀和公路行業(yè)的特點來看，“以條為主，條塊結(jié)合”管理模式更能適應并促進公路的發(fā)展，應成為公路管理體制的主流模式。究其原因主要有以下幾個方面：

（一）能夠有效解決機構(gòu)臃腫、人員龐大的現(xiàn)象

在以垂直管理為主體的管理模式下，省公路管理局對省域范圍內(nèi)各級公路管理機構(gòu)的人、財、物進行統(tǒng)一管理，能夠降低市級、縣級政府對本級公路管理機構(gòu)工作的干涉程度?？梢詼p少政府官員強行安排人員現(xiàn)象的發(fā)生，使公路管理機構(gòu)人才結(jié)構(gòu)逐漸趨于合理；同時也有利于減少地方公路管理機構(gòu)的財政支出和債務壓力。

（二）有利于做到事權(quán)一致，明晰各部門權(quán)責

在這種模式下，資金計劃、業(yè)務規(guī)劃、人員配置及各級公路管理機構(gòu)的職責都由省公路管理局明確規(guī)定，可以減少政出多門、權(quán)力交叉的現(xiàn)象發(fā)生，避免其它部門干擾公路管理機構(gòu)業(yè)務，真正使各級公路管理機構(gòu)切實履行自己的職責。

四、結(jié)語

公路管理體制與公路發(fā)展及國民經(jīng)濟的發(fā)展能否相適應，對公路行業(yè)和國民經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，選擇合適的公路管理模式是公路行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)內(nèi)容和重要環(huán)節(jié)。各省在選擇公路管理體制模式的時候要權(quán)衡利弊，根據(jù)自己省域的特點及地區(qū)對公路發(fā)展的要求選擇適合自身發(fā)展的公路管理模式，才能推動整個公路行業(yè)的大發(fā)展。

參考文獻：

[1]余紅峰.我國公路管理體制面臨的問題和對策研究.[D].山東大學.2011.

[2]徐大慶.我國公路管理體制改革模式研究.[D].鄭州大學.2003.endprint

摘要：本文在閱讀大量相關(guān)參考文獻的基礎(chǔ)上，對我國現(xiàn)行的國省干線公路管理體制進行分析研究，提出未來我國國省干線公路管理體制的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：國省干線；條條管理；條塊管理；塊塊管理；

一、公路管理體制概述

（一）公路管理體制涵義

公路管理體制是指政府在實施公路管理時在組織機構(gòu)設置、上下隸屬關(guān)系、職能職責劃分等方面體系、制度、形式的總稱。我國公路管理體制是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導的前提下，建立的由中央、省、市（地）、縣四級公路管理機構(gòu)共同組成的管理體系。本文主要對我國現(xiàn)行國道、省道管理體制進行分析、研究，并不涉及高速公路和農(nóng)村公路如何管理的問題。

（二）法律對公路管理體制的規(guī)定

《中華人民共和國公路法》第八條規(guī)定，對公路的管理分為中央管理和地方管理兩個層次：國務院交通主管部門主管全國公路工作?？h級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作；但是，縣級以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理、監(jiān)督職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。

二、我國現(xiàn)行國省干線公路管理體制

從上述法律規(guī)定可以看出，交通運輸部主管全國公路工作，主要從法律法規(guī)、宏觀政策上對全國各地公路管理工作進行指導；省級人民政府設立的交通運輸主管部門負責轄區(qū)內(nèi)公路的養(yǎng)護、建設和管理，具體事務工作由其下設的公路局、高速公路管理局等機構(gòu)負責。但是關(guān)于縣級以上政府行政區(qū)域內(nèi)的國道、省道應該如何管理，法律并未作出詳細說明。在具體實踐中，各省市根據(jù)交通部的大政方針和自身特點，分別采取了“條條”管理、“塊塊”管理、“條塊結(jié)合”的管理三種模式。

（一）“條條”管理模式

“條條”管理是指由省級人民政府交通主管部門所屬的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）公路管理局，對全省范圍內(nèi)的國道、省道直接實施統(tǒng)一管理；市級公路管理分局和縣級公路管理所均為省公路局的派出機構(gòu)，在省公路管理局的指導下完成對國道、省道的建設、養(yǎng)護工作。

圖1.注：實線表示直屬關(guān)系；虛線表示業(yè)務指導，無隸屬關(guān)系（下圖同）。

這種模式優(yōu)點在于它能夠有效地克服管理過程中多頭管理、政令不暢等問題，便于統(tǒng)一指揮，明晰權(quán)責關(guān)系。

當然，這種模式也有缺點：下級公路管理機構(gòu)只能機械地服從上級的命令和指派任務，缺乏靈活性。

（二）“塊塊”管理模式

“塊塊”管理是指市、縣的公路管理機構(gòu)在本級政府交通運輸主管部門領(lǐng)導下，獨立管理轄區(qū)內(nèi)的國道、省道的部分管理、養(yǎng)護工作。主要包括兩種形式：地市級以下的垂直管理、條塊相結(jié)合的管理。

圖2-1

圖2—2

這種管理體制在實行初期能夠提高地方投資公路建設的積極性。但是，隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，這種體制暴露出愈來愈多的弊端：1.各地市公路管理機構(gòu)各施其政，破壞了公路行業(yè)管理的統(tǒng)一性和整體性，影響公路網(wǎng)整體效益的發(fā)揮。2.市、縣公路管理分局的人、財、物均由地方政府管理，市、縣公路管理分局工作會受到地方政府官員的的干預，上級官員強行安排人員進出，易導致機構(gòu)臃腫，人員膨脹。

（三）“條塊結(jié)合”的管理模式

“條塊結(jié)合”是指在省級人民政府交通主管部門的公路管理機構(gòu)對轄區(qū)內(nèi)國道、省道實施統(tǒng)一管理的條件下，市級交通主管部門的公路管理機構(gòu)具體負責轄區(qū)內(nèi)的國道、省道的養(yǎng)護和部分路政管理工作，縣公路管理所則是市公路管理分局的派出機構(gòu)。這種管理模式主要有兩種：一是地級市以下的“條塊管理”，市級公路管理機構(gòu)主管縣級公路管理機構(gòu)的財權(quán)和計劃，人事權(quán)則由縣級政府部門主管；二是地級市以下的垂直管理，市級公路管理機構(gòu)對縣級公路管理機構(gòu)的人、財、物進行統(tǒng)一的垂直管理。

圖3—1

圖3—2

這種模式既能夠在一定程度上實現(xiàn)對公路行業(yè)的統(tǒng)一管理，又能調(diào)動地方政府建設、養(yǎng)護公路的積極性。但是，這種模式也具有局限性，比如在許多實行條塊結(jié)合的省份，資金計劃、業(yè)務規(guī)劃由省級下達，人員和管理責任卻在地市，明顯存在權(quán)責不清、主體不明的問題。同時，省級公路管理機構(gòu)與市級交通主管部門之間極易出現(xiàn)目標不一致的情況。

三、未來國省干線公路管理體制的發(fā)展方向

從公路管理的現(xiàn)狀和公路行業(yè)的特點來看，“以條為主，條塊結(jié)合”管理模式更能適應并促進公路的發(fā)展，應成為公路管理體制的主流模式。究其原因主要有以下幾個方面：

（一）能夠有效解決機構(gòu)臃腫、人員龐大的現(xiàn)象

在以垂直管理為主體的管理模式下，省公路管理局對省域范圍內(nèi)各級公路管理機構(gòu)的人、財、物進行統(tǒng)一管理，能夠降低市級、縣級政府對本級公路管理機構(gòu)工作的干涉程度。可以減少政府官員強行安排人員現(xiàn)象的發(fā)生，使公路管理機構(gòu)人才結(jié)構(gòu)逐漸趨于合理；同時也有利于減少地方公路管理機構(gòu)的財政支出和債務壓力。

（二）有利于做到事權(quán)一致，明晰各部門權(quán)責

在這種模式下，資金計劃、業(yè)務規(guī)劃、人員配置及各級公路管理機構(gòu)的職責都由省公路管理局明確規(guī)定，可以減少政出多門、權(quán)力交叉的現(xiàn)象發(fā)生，避免其它部門干擾公路管理機構(gòu)業(yè)務，真正使各級公路管理機構(gòu)切實履行自己的職責。

四、結(jié)語

公路管理體制與公路發(fā)展及國民經(jīng)濟的發(fā)展能否相適應，對公路行業(yè)和國民經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，選擇合適的公路管理模式是公路行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)內(nèi)容和重要環(huán)節(jié)。各省在選擇公路管理體制模式的時候要權(quán)衡利弊，根據(jù)自己省域的特點及地區(qū)對公路發(fā)展的要求選擇適合自身發(fā)展的公路管理模式，才能推動整個公路行業(yè)的大發(fā)展。

參考文獻：

[1]余紅峰.我國公路管理體制面臨的問題和對策研究.[D].山東大學.2011.

[2]徐大慶.我國公路管理體制改革模式研究.[D].鄭州大學.2003.endprint

摘要：本文在閱讀大量相關(guān)參考文獻的基礎(chǔ)上，對我國現(xiàn)行的國省干線公路管理體制進行分析研究，提出未來我國國省干線公路管理體制的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：國省干線；條條管理；條塊管理；塊塊管理；

一、公路管理體制概述

（一）公路管理體制涵義

公路管理體制是指政府在實施公路管理時在組織機構(gòu)設置、上下隸屬關(guān)系、職能職責劃分等方面體系、制度、形式的總稱。我國公路管理體制是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導的前提下，建立的由中央、省、市（地）、縣四級公路管理機構(gòu)共同組成的管理體系。本文主要對我國現(xiàn)行國道、省道管理體制進行分析、研究，并不涉及高速公路和農(nóng)村公路如何管理的問題。

（二）法律對公路管理體制的規(guī)定

《中華人民共和國公路法》第八條規(guī)定，對公路的管理分為中央管理和地方管理兩個層次：國務院交通主管部門主管全國公路工作?？h級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作；但是，縣級以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理、監(jiān)督職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。

二、我國現(xiàn)行國省干線公路管理體制

從上述法律規(guī)定可以看出，交通運輸部主管全國公路工作，主要從法律法規(guī)、宏觀政策上對全國各地公路管理工作進行指導；省級人民政府設立的交通運輸主管部門負責轄區(qū)內(nèi)公路的養(yǎng)護、建設和管理，具體事務工作由其下設的公路局、高速公路管理局等機構(gòu)負責。但是關(guān)于縣級以上政府行政區(qū)域內(nèi)的國道、省道應該如何管理，法律并未作出詳細說明。在具體實踐中，各省市根據(jù)交通部的大政方針和自身特點，分別采取了“條條”管理、“塊塊”管理、“條塊結(jié)合”的管理三種模式。

（一）“條條”管理模式

“條條”管理是指由省級人民政府交通主管部門所屬的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）公路管理局，對全省范圍內(nèi)的國道、省道直接實施統(tǒng)一管理；市級公路管理分局和縣級公路管理所均為省公路局的派出機構(gòu)，在省公路管理局的指導下完成對國道、省道的建設、養(yǎng)護工作。

圖1.注：實線表示直屬關(guān)系；虛線表示業(yè)務指導，無隸屬關(guān)系（下圖同）。

這種模式優(yōu)點在于它能夠有效地克服管理過程中多頭管理、政令不暢等問題，便于統(tǒng)一指揮，明晰權(quán)責關(guān)系。

當然，這種模式也有缺點：下級公路管理機構(gòu)只能機械地服從上級的命令和指派任務，缺乏靈活性。

（二）“塊塊”管理模式

“塊塊”管理是指市、縣的公路管理機構(gòu)在本級政府交通運輸主管部門領(lǐng)導下，獨立管理轄區(qū)內(nèi)的國道、省道的部分管理、養(yǎng)護工作。主要包括兩種形式：地市級以下的垂直管理、條塊相結(jié)合的管理。

圖2-1

圖2—2

這種管理體制在實行初期能夠提高地方投資公路建設的積極性。但是，隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，這種體制暴露出愈來愈多的弊端：1.各地市公路管理機構(gòu)各施其政，破壞了公路行業(yè)管理的統(tǒng)一性和整體性，影響公路網(wǎng)整體效益的發(fā)揮。2.市、縣公路管理分局的人、財、物均由地方政府管理，市、縣公路管理分局工作會受到地方政府官員的的干預，上級官員強行安排人員進出，易導致機構(gòu)臃腫，人員膨脹。

（三）“條塊結(jié)合”的管理模式

“條塊結(jié)合”是指在省級人民政府交通主管部門的公路管理機構(gòu)對轄區(qū)內(nèi)國道、省道實施統(tǒng)一管理的條件下，市級交通主管部門的公路管理機構(gòu)具體負責轄區(qū)內(nèi)的國道、省道的養(yǎng)護和部分路政管理工作，縣公路管理所則是市公路管理分局的派出機構(gòu)。這種管理模式主要有兩種：一是地級市以下的“條塊管理”，市級公路管理機構(gòu)主管縣級公路管理機構(gòu)的財權(quán)和計劃，人事權(quán)則由縣級政府部門主管；二是地級市以下的垂直管理，市級公路管理機構(gòu)對縣級公路管理機構(gòu)的人、財、物進行統(tǒng)一的垂直管理。

圖3—1

圖3—2

這種模式既能夠在一定程度上實現(xiàn)對公路行業(yè)的統(tǒng)一管理，又能調(diào)動地方政府建設、養(yǎng)護公路的積極性。但是，這種模式也具有局限性，比如在許多實行條塊結(jié)合的省份，資金計劃、業(yè)務規(guī)劃由省級下達，人員和管理責任卻在地市，明顯存在權(quán)責不清、主體不明的問題。同時，省級公路管理機構(gòu)與市級交通主管部門之間極易出現(xiàn)目標不一致的情況。

三、未來國省干線公路管理體制的發(fā)展方向

從公路管理的現(xiàn)狀和公路行業(yè)的特點來看，“以條為主，條塊結(jié)合”管理模式更能適應并促進公路的發(fā)展，應成為公路管理體制的主流模式。究其原因主要有以下幾個方面：

（一）能夠有效解決機構(gòu)臃腫、人員龐大的現(xiàn)象

在以垂直管理為主體的管理模式下，省公路管理局對省域范圍內(nèi)各級公路管理機構(gòu)的人、財、物進行統(tǒng)一管理，能夠降低市級、縣級政府對本級公路管理機構(gòu)工作的干涉程度。可以減少政府官員強行安排人員現(xiàn)象的發(fā)生，使公路管理機構(gòu)人才結(jié)構(gòu)逐漸趨于合理；同時也有利于減少地方公路管理機構(gòu)的財政支出和債務壓力。

（二）有利于做到事權(quán)一致，明晰各部門權(quán)責

在這種模式下，資金計劃、業(yè)務規(guī)劃、人員配置及各級公路管理機構(gòu)的職責都由省公路管理局明確規(guī)定，可以減少政出多門、權(quán)力交叉的現(xiàn)象發(fā)生，避免其它部門干擾公路管理機構(gòu)業(yè)務，真正使各級公路管理機構(gòu)切實履行自己的職責。

四、結(jié)語

公路管理體制與公路發(fā)展及國民經(jīng)濟的發(fā)展能否相適應，對公路行業(yè)和國民經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，選擇合適的公路管理模式是公路行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)內(nèi)容和重要環(huán)節(jié)。各省在選擇公路管理體制模式的時候要權(quán)衡利弊，根據(jù)自己省域的特點及地區(qū)對公路發(fā)展的要求選擇適合自身發(fā)展的公路管理模式，才能推動整個公路行業(yè)的大發(fā)展。

參考文獻：

[1]余紅峰.我國公路管理體制面臨的問題和對策研究.[D].山東大學.2011.

[2]徐大慶.我國公路管理體制改革模式研究.[D].鄭州大學.2003.endprint