新國標實施后水土保持方案重要內容探討

姜德文

(水利部 水土保持監測中心，北京 100055)

2019年一批生產建設項目水土保持國家技術標準開始實施，水土保持行業、生產建設管理部門及建設單位、大專院校、從業單位等都在積極學習新標準。筆者在深入學習《生產建設項目水土流失防治標準》(GB/T 50434—2018)(以下簡稱《防治標準》)、《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)(以下簡稱《技術標準》)、《水土保持工程調查與勘測標準》(GB/T 51297—2018)(以下簡稱《調查與勘測標準》)、《水土保持工程設計規范》(GB 51018—2014)(以下簡稱《設計規范》)的基礎上，就水土保持方案中如何保障這些新標準、規范切實得到落實等作一探討。

1 編制水土保持方案的基礎工作——調查與勘測新規定

針對水土保持方案編制中實地調查、勘測不夠，影響到水土保持方案的可實施性，《技術標準》增加了調查與勘測的專項規定，更加強調和注重因地制宜、因害設防。

1.1 項目及項目區調查與勘測

1.1.1 項目調查與勘測

《技術標準》明確了項目調查內容包括項目基本情況、項目組成及工程布置、施工組織、工程占地、土石方平衡、工程投資、工期安排、拆遷或安置與專項設施改遷建、生產期棄渣及處置方案等，項目調查方法采用收集資料與實地調查，也就是必須到實地進行調查，掌握實際情況。

工程占地的調查、分析評價中明確要求根據項目組成和施工組織，統計項目占地面積、性質、類型，并進行現場復核，經分析、復核，水土保持方案對工程占地有調整的應加以說明。如果不到現場，很難全面、準確地測算工程實際占地情況。

土石方平衡的調查、分析中明確要求根據項目組成和施工組織，分區統計并復核土石方挖方、填方、借方(說明來源)、余方(說明去向)量和調運情況。經調查、復核，水土保持方案對工程土石方量有調整的應說明。

《調查與勘測標準》中提出了對主體工程區、棄渣場區、取料場區、交通道路區、施工生產生活區、拆遷安置及專項設施改建區等各個分區進行調查的規定，調查范圍包括工程占地范圍及周邊影響區，調查內容主要是工程布置、占地、土石方、植被、土壤、周邊設施、環境等，并規定應進行棄渣場地質勘察及試驗。調查工作的底圖比例尺規定為1∶2 000～1∶5 000。

1.1.2 項目區調查與勘測

《技術標準》規定的項目區調查內容包括地形地貌、地質、氣象、水文、土壤、植被等，項目區調查采用收集資料和現場調查相結合的方法，項目占地范圍內表土層厚度應進行量測。 項目區調查應采用不小于1∶50 000的地形圖,水文、氣象數據應采用近期資料，系列長度宜在30年以上。

自然概況調查中地形地貌調查內容增加了項目占地范圍內的地面坡度、高程和地表物質組成；地質調查內容增加了項目占地范圍內的地下水埋深，滑坡、崩塌及泥石流等不良地質情況；水文調查中增加了涉及河(溝)道的棄渣場應調查相應河(溝)道的水位、流量及防洪規劃等相關情況；氣象調查中明確了調查內容及長系列資料；土壤調查中增加了項目占地范圍內表層土壤厚度、可剝離范圍及面積等；植被調查中強化了當地主要鄉土樹草種及其生長情況和林草覆蓋率等。這些自然環境條件的調查，都是為了增強水土保持方案的針對性和可實施性。

1.2 棄渣場與取土場的調查與勘測

1.2.1 棄渣場的調查與勘測

《技術標準》中棄渣場調查勘測明確提出了“兩圖、一表、一資料”的新要求,棄渣場應收集比例尺不小于1∶10 000的地形圖，以及遙感影像資料(衛星或無人機影像)以滿足棄渣場匯水計算等工作需要，并能反映下游地形地物情況。對10萬m3以上的棄渣場，還明確要求收集相關工程地質資料。在棄渣場基本情況調查中明確要求調查棄土(石、渣)場的布設位置、地形條件、容量、棄土(石、渣)量、占地面積、匯水面積，以及下游重要設施、居民點等，這些基本情況應以表格形式詳細加以說明。

1.2.2 取土場的調查與勘測

《技術標準》中取土(料)場調查勘測提出了“一圖、一表、一資料”的新要求,明確10萬m3以上的取土(石、砂)場，應收集工程地質資料及不小于1∶10 000地形圖，取土場的基本情況應以表格加以說明。

1.3 方案編制原則與水土保持措施選取

《技術標準》中對生產建設項目防治原則提出了“因地制宜、安全可靠、技術可行、經濟合理”的要求，在方案編制原則中提出了“因地制宜，分區防治；統籌兼顧，注重生態；技術可行，經濟合理；與主體工程相銜接，與周邊環境相協調”的原則，在措施總體布局中提出了應結合工程實際和項目區水土流失特點，因地制宜，因害設防，提出總體防治思路，構建綜合防治措施體系。對水土保持措施總體布局提出了借鑒當地同類生產建設項目防治經驗、布設防治措施的規定。因此，編制方案時應開展對當地同類項目水土保持措施、實施成果、經驗與問題的調查，方案報告第5章措施布設中應附調查照片。

2 正確理解并落實新的防治目標

2.1 全面落實水土流失防治基本目標

近年來，生產建設項目水土流失防治目標在實施過程中被錯誤地認為就是6個指標，宏觀整體目標、施工過程的目標被遺忘，建設單位、編制單位、驗收單位認為只要在設計水平年(水土保持驗收年)達到6項指標就合格了，導致建設過程中沒有控制目標、沒有相應措施，水土流失十分嚴重。為此，《技術標準》中再次規定了生產建設項目水土流失防治的基本目標：一是項目建設范圍內的新增水土流失應得到有效控制(如果施工過程中沒有防治措施，就是放任水土流失，也會造成水土流失危害)，原有水土流失得到治理(也就是征占地范圍內存在水土流失的地塊均應進行治理，如一次征地分期建設的項目、石油化工項目設置的周邊防護區，盡管沒有擾動，但存在水土流失問題的地塊均應進行治理)；二是水土保持設施應安全有效，《設計規范》對各類防護工程的等級、防護標準作了規定，水土保持方案中的防治措施均應達到國家標準規定的安全標準，如果是4級以上的棄渣場在變更和驗收時，還應進行穩定性評估；三是水土資源、林草植被應得到最大限度的保護與恢復，方案編制時應重點對臨時占地的合理性進行分析評價，對占地類型、占地時長等不合理的應進行修正；四是水土流失治理度、土壤流失控制比、渣土防護率、表土保護率、林草植被恢復率、林草覆蓋率應達到《防治標準》的要求。

2.2 大多數項目提升為一級標準

《防治標準》對一、二、三級標準的判別依據作了新的規定。一級標準的判別依據是項目是否在水土保持重點防治區、生態保護區，以及縣級以上的城市；二級標準的判別依據是對江河湖庫影響的敏感程度，距離較近的執行二級標準。

執行一級標準的區域為以下三類：①項目位于縣級人民政府依法劃定的水土流失重點預防區和重點治理區，原標準只有國家級預防區、治理區及省級預防區執行一級標準，從國家級防治區看涉及面積達500多萬km2，如果加上省級、地市級、縣級的重點防治區，全國絕大多數區域屬于一級標準的范圍。②涉及飲用水水源保護區、水功能一級區的保護區和保留區，自然保護區，世界文化和自然遺產地，風景名勝區，地質公園，森林公園，重要濕地，且不能避讓的，由于這些區域都是國家的重要生態功能區、生態環境敏感區，均應執行一級標準。③縣級及以上城市區域的項目，根據國家關于城市區的界定，城市建成區和規劃區均是城市區域。從上述判別依據看，今后絕大多數項目將執行一級標準。

2.3 合理確定設計水平年6項防治指標

原防治標準的6項指標屬于強制條款，新《防治標準》中的6項指標不屬于強制條款，根據區域自然環境條件及項目實際情況，合理確定6項指標。

根據中國不同區域地形地貌、土壤、植被、降水、土壤侵蝕等自然環境條件，防治標準以8張表列出了全國水土保持8個一級分區(東北黑土區、北方風沙區、北方土石山區、西北黃土高原區、南方紅壤區、西南紫色土區、西南巖溶區、青藏高原區)的各自防治指標基準值，需根據項目區干旱程度調整水土流失治理度、林草植被恢復率、林草覆蓋率指標，根據土壤侵蝕背景強度調整土壤流失控制比指標，中山區項目調整渣土防護率指標，城市區項目提高渣土防護率和林草覆蓋率。

《防治標準》調整新增的兩項指標，應正確理解其概念及含義。如“渣土防護率”是指對工程臨時堆渣與永久棄渣所采取防護措施的比例，有的編制人員認為項目沒有永久棄渣該指標就為零的概念是錯誤的，實際上沒有哪個項目沒有臨時堆土堆渣的，最簡單的房產項目也會有基礎開挖的臨時堆土，因此渣土防護率就不會是零。“表土保護率”指標是指對工程占地范圍內的表土采取保護措施的百分率，有的項目如老舊小區改造，原地表基本都是硬化面積，占地范圍內基本沒有可剝離的表土，此類項目該指標可能就為零。有的編制人員認為本項目后期利用不了那么多表土，按“用多少剝離多少”的原則進行表土剝離，這種認知與水土保持法、國家標準的規定是不相符的，珍貴的表土資源均應得到保護，不能浪費。《技術標準》中規定應根據施工擾動范圍內土層結構、土地利用現狀和施工方法，確定剝離范圍和厚度，本項目剩余表土應說明堆存、后續利用方案。當本項目表土資源豐富時有2種利用途徑：一是可以增加覆土厚度，貯存利用在項目區，以后還可以調配利用；二是集中堆存在空閑場地，采取半永久防護措施，以便用于其他項目或供地方政府統一調配利用。

3 依法依規修正主體工程建設方案及布局

以往水土保持方案在主體工程的分析評價章節做了大量對工程比選方案的分析評價工作，分析了主體推薦方案對水土保持是否是最優的，但由于主體工程推薦方案是在充分考慮各方面、各專業的需求與制約后選擇的，盡管不一定對水土保持最優，但也很難從水土保持一個方面推翻主體工程的推薦方案。修訂后的《技術標準》刪除了這部分內容，而是把重點放在對推薦方案的分析、評價與修正上，修正主體工程中不合理的布局與設計，落實預防保護優先的方針，這樣的評價工作更有實際意義，更有實效。這是今后水土保持方案編制需要重點開展的工作。

3.1 建設方案評價與優化

《技術標準》中提出了公路、鐵路工程在高填深挖路段應采用加大橋隧比例的方案，減少大填大挖。填高大于20 m、挖深大于30 m的，應進行橋隧替代方案論證。路堤、路塹應在保證邊坡穩定的基礎上，采用植物防護或工程與植物防護相結合的設計方案。城鎮區的建設項目應提高植被建設標準，注重景觀效果，配套建設灌溉、排水和雨水利用設施。山丘區輸電工程塔基應采用不等高基礎，經過林區的應采用加高桿塔跨越方式(國家電力建設標準中也有此規定)，當不滿足國標規定時，該建設方案與布局不能通過審查審批。

3.2 無法避讓水土保持重點防治區的項目，全面進行優化改進

根據水土保持法的規定，生產建設項目在選線選址時應避讓依法劃定的水土流失重點預防區和重點治理區；無法避讓的應提高防治標準，優化施工工藝，減少地表擾動和植被損壞范圍，有效控制水土流失。《技術標準》中提出了具體規定和要求，明確規定對無法避讓水土流失重點預防區和重點治理區的生產建設項目，建設方案應符合下列規定：

(1)建設方案與布局方面：①優化工程土建方案，減少占地和土石方量。如某一化工項目布局中多余土方7.97萬m3，原主體設計按棄渣處理，國家咨詢公司審查認為棄土量較大，要求重新優化豎向設計，力求土石方平衡；又如某機場項目由于凈空需要削平周邊多處山頭，飛行區的棄渣量達500多萬m3，水土保持方案審查時提出了提高機場標高，將多余土石方全部回填利用的意見，最終取消了原設計的兩處棄渣場。②公路、鐵路等項目填高大于8 m時，宜采用橋梁方案。③管道工程穿越水土保持重點防治區時宜采用隧道、定向鉆、頂管等方式，如以往輸油輸氣管道工程穿越河流時采用大開挖的施工方式，對河道破壞嚴重，施工造成大量泥沙直接進入河流，今后應根據國標要求，采用先進施工方法，最大限度地減少對水土保持敏感區的影響。④山丘區工業場地宜優先采取階梯式布置，如某核電項目廠區土石方量較大，國家咨詢機構在對主體設計審查時提出了采用階梯式布置方案，要求以廠區零米標高進行豎向設計優化，減少土石方挖填量。

(2)提高標準方面，國標按水土保持法的規定，明確了截排水工程、攔擋工程的工程等級和防洪標準應提高一級，如將四級提高為三級，將防洪標準從20 a一遇提高到50 a一遇。

(3)減少降雨侵蝕和泥沙危害方面，國標提出了布設雨洪集蓄、沉沙設施的要求。

(4)提高植被恢復標準方面，國標提出了提高植物措施標準(如將一般防護林提高為高質量生態林，將幼苗種植改為大苗種植，盡快恢復土地的水土保持功能)，林草覆蓋率提高1～2百分點的要求。

上述修正工程建設方案及布局的規定，在水土保持方案中應說明修正的過程、修正情況。方案編制單位應在編制過程中主動與建設單位、主設單位溝通，力爭在方案編制階段修正不合理的設計。如果建設單位、主設單位難以同意修改方案，應說明正當理由，報告書中應說明情況，在技術審查時由專家做進一步評審，明確修正意見，在方案審批時由行政機關再作出明確要求。如果方案中沒有說明這一分析、評價、修正的過程，只能認定編制單位沒有開展此項工作，該方案不應通過技術審查及行政審批。

4 落實土石方綜合利用及取(棄)土場選址的新要求

4.1 提高土石方綜合利用率

工程開挖的土、石、渣是可利用的資源，不能隨意丟棄，否則不僅會造成資源的浪費，而且棄渣場還會留下安全隱患。因此，水土保持法及國家標準中均明確規定多余的土石方應首先綜合利用，不能直接廢棄。近年來，地方政府為落實水土保持法第十七條的規定(地方人民政府應加強對取土、挖砂、采石的管理)，加強生態保護，關閉了原有的采石場、取土場，建設項目所需的土石方更為緊缺。

《技術標準》關于水土保持方案第二章節土石方的調查、分析，將原標準中表述的“挖方、填方、借方、棄方”修改為“挖方、填方、借方、余方”，也就是明確了多余的土石方不能直接作棄方處理。加強土石方綜合利用的方式主要有：①本項目加大利用，如公路鐵路項目隧道出渣，經過加工后作為建筑骨料；②鄰近項目調配利用，如浙江省舟山某項目有多余的開挖土石方，同時鄰近已批準立項的其他項目缺少土石方，甲乙雙方簽訂協議，使多余土石方全部得到利用，減少了另一個項目開挖山體取料造成的新的破壞；③用多余土石方為當地群眾造地，如某鐵路項目利用多余土石方在適宜荒溝填方，為當地群眾造地數百公頃，農戶種植煙葉、果樹等，促進了當地脫貧；④利用棄渣建造景觀，如北京某抽水蓄能電站利用工程棄渣建設了生態公園，河南某煤礦利用煤矸石建設休閑公園，成為當地群眾日常休閑的主題公園，內蒙古某火電廠利用排棄的粉煤灰建設了地質公園，成為當地群眾學習和參觀的場所，此類案例還有很多，在此不一一列舉了。

4.2 不合規的所謂綜合利用案例

①將多余土石方交某個體運輸公司處置。某些生產建設單位為了減輕自身防治水土流失的諸多義務，與一些從事渣土運輸的公司(乙方)簽訂合同，并在合同中明確渣土運輸中的環境問題、渣土處理去向、渣土的水保、環保問題等均由乙方承擔。此類合同不是綜合利用，而是交給土石方的賣方私自處理，在實施過程中棄渣去向是否合法，渣土堆放場地是否合法合規、是否存在水土流失及安全隱患等，均存在重大問題，盡管雙方簽訂了協議，但該合同不能減免生產建設單位應當履行的水土流失防治法律義務。②將土石方交砂石料加工企業處理，由于加工企業沒有報批水土保持方案，加工過程中又會造成新的水土流失，而且存在管理漏洞，因此此類沒有落實水土流失防治責任的利用協議是不合規的。③有的項目甚至直接將多余土石方交給當地農民處理，或者填溝造地直接影響行洪安全，此類利用仍不能減免建設單位的法律責任和義務。

4.3 棄渣場選址的合規性

《技術標準》的強制性條款規定“嚴禁在對公共設施、基礎設施、工業企業、居民點等有重大影響的區域設置棄土(石、渣、灰、矸石、尾礦)場”，《設計規范》的強制性條款規定“嚴禁在對重要基礎設施、人民群眾生命財產安全及行洪安全有重大影響的區域布設棄渣場”，《技術標準》還規定“涉及河道的應符合河流防洪規劃和治導線的規定，不得設置在河道、湖泊和建成水庫管理范圍內”。根據上述禁止性規定，棄渣場選址和分析中首先要用地形圖、遙感影像說明棄渣場下游及周邊是否存在上述設施；其次，通過洪水評價、棄渣場穩定性評價(正常工況、非正常工況、連續降雨三類情形)等說明棄渣場的安全性。沒有按國標規定開展相關評價工作，或評價不正確的，棄渣場選址均不能通過技術審查和行政審批。

4.4 取土場設置及外購土石方的合規性

《技術標準》的強制性條款規定“嚴禁在崩塌和滑坡危險區、泥石流易發區內設置取土(石、砂)場”，該區域的范圍一般是指縣級政府及有關部門劃分并公告的崩塌和滑坡危險區、泥石流易發區，在我國西南地區潛在的崩塌、滑坡、泥石流較多，如果在此區域設置取土取料場應分析誘發崩塌、滑坡、泥石流的可能性，并應盡可能避免。

《技術標準》對外購土石方的項目明確規定應選擇合規的料場。合規的料場應具備兩個要件：一是國土部分頒發的采礦許可證，證明該料場是經有關部門批準的土石方供應場地；二是工商部門頒發的營業許可證，證明該企業是合法經營。沒有上述兩個要件的料場均不能列入外購料來源。

5 明確防治措施體系及水土保持工程等級與標準

生產建設項目水土流失防治經過20多年的探索和實踐，理論體系逐漸完善，實踐中積累了大量成功經驗，這些成果都被吸收到新的國家標準中。《技術標準》要求結合工程實際和項目區水土流失特點，因地制宜，因害設防，提出總體防治思路，明確綜合防治措施體系。水利部水土保持方案通過評審的條件之一是“水土保持措施體系完整有效，措施等級、標準明確”。

5.1 水土流失防治措施體系

實踐證明，要想科學、有效地防治水土流失，必須有一個完整的措施體系，而不是單一的某項措施，無論是一個項目或是項目的某一個防治區，其防治措施均應形成完整體系。因此，措施體系的構建十分重要，應該從以下幾方面作系統考慮和部署：一是建設全過程均應有防治措施，也就是施工前、施工中、施工結束后的防治措施，不能成為事后治理的亡羊補牢式措施；二是三大防治措施科學配置，工程措施、植物措施和臨時防護措施相結合，而不是單一措施；三是防治措施與當地自然環境條件相適應，與主體工程布局、施工組織相銜接，成為建設項目有機的組成部分。

水土保持措施體系經批準后，后續設計、施工、驗收時均不能將措施體系拆解，監測、監理單位應嚴格監測、監管，保障原批準措施體系的功能得到全面、充分發揮。

5.2 防護措施的等級與標準

水土保持方案中的措施布設和設計中應明確工程級別、防洪排水標準，《設計規范》對各類水土保持工程的級別及其防洪排水標準作了明確規定。

根據棄渣場的堆渣量、高大堆渣高度、渣場失事后對主體工程或環境造成危害程度等級三個判別依據(其中之一)，將棄渣場級別分別確定為1～5級，根據棄渣場級別規定了攔渣工程(攔渣堤、攔渣壩、擋渣墻)、排洪工程的級別也分為1～5級，攔渣、排洪工程級別結合地形地貌類型規定了相應的防洪標準。對棄渣場臨時攔擋工程防洪標準、永久性截排水措施的排水設計標準作了明確規定。標準中對林草工程、防風固沙工程、坡面截排水工程等的級別作了規定。

《技術標準》中分別對表土保護、攔渣、邊坡防護、截(排)水、降水蓄滲、土地整治、植物措施、臨時措施、防風固沙等9類措施提出了布設原則，要求初步確定位置、工程形式及結構、面積或數量，并進行典型措施布設。后續設計階段這些防治措施可以進一步優化設計，但工程級別、防護標準不得降低。