社區治理視角下政府主導型社區基金會運行困境及優化

李恩瑋

（華東政法大學政治學與公共管理學院，上海201620）

一、問題提出

（一）“社區制”的形成與發展

新中國成立以后，在單位制和街居體制管理模式下，國家與社會的關系處于以國家為中心、各種社會組織和群體被納入國家體制的狀態，“非政府的市場要素和社會要素基本上未能發育起來”[1]。國家對社會成員的整合和管理通過單位來實現。改革開放之后，大量政府權力退出社會領域，單位制的解體使國家與個體之間缺乏中間聯結機制對社會進行一定程度的整合，分擔政府社會管理與公共服務供給的壓力。因此，基于現實經濟社會發展與政府管理的需要，誘致社區以及各種社會組織的培育和發展，用以承載這些被剝離出來的社會職能?！吧鐓^制”順應了城市社會結構與空間結構的變革，成為政府組織社會、維護政治穩定的新治理方式。

基層社區治理模式創新主要表現為政府開始通過各種組織干預社會領域，進行社區治理。在國家與社會的關系初步重組過程中，基層社區治理呈現出“強國家與強社會”[2]的發展趨勢。一方面，大量社會公共事務需要依靠社區實現，國家管理重心轉移到社區，政府開始“在行政社區中重建政治權威的合法性，以強化國家的‘基礎性權力’”[3]。另一方面，單位制解體為社會提供了巨大的發育空間，資源自由流動為各類社會組織提供生存的基礎，政府職能改革和管理創新進一步推動各種市場和社會要素的發展，社會活力不斷提高。然而，需要認識到的是，在這一過程中，政府始終在社區資源配置中起主導作用。

（二）社區治理創新與社區基金會

隨著市場經濟的迅速發展，社會主體在資源配置中重要性和必要性增強。政府向社會組織購買公共服務、社會組織承接政府職能成為政府進一步轉變職能、加強公共服務供給的重要措施。“地方政府向志愿組織和社區組織提供的資金減少并趨向于簽訂合同提供某些服務，而不是直接撥款?！盵4]然而，在政府向社會購買公共服務的過程中，其在促進社會中間組織的發育的同時，又造成了社會分化與社會組織的碎片化發展。“從社會組織的培育與自治角度說，具體而瑣碎的項目分類造成社會組織的碎片化，社會組織無法實現對該領域完整而長期的規劃，因而無法實現社會組織的自治與規模化生長?！盵5]“治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡。這一自主網絡在某個特定的領域擁有發號施令的權威，它與政府在特定的領域進行合作，分擔政府的行政管理責任?！盵6]因此，整合社區資源，培育和發展社區樞紐組織，構建社區多元資源配置網絡，已成為當前政府基層社會治理創新的內容。

社區基金會興起于美國，經過一百余年的時間，在世界范圍內廣泛發展。作為社區治理新生的力量，社區基金會在推動社區治理體制的創新、整合社區資源、發揮社會組織協同治理方面發揮了重要的作用。與其他慈善組織的不同，社區基金會作為社區樞紐型組織，它“關注的是社區需求的橫斷面”[7]，能夠匯聚來自各種渠道的社區資源，在整個街道層面實現資源整合與分配，最終實現社區資源配置結構多元化。

二、政府主導型社區基金會的建立及其特征——以上海市H 區為例

（一）上海市H 區社區基金會的建立與發展特征

2013 年9 月，為了加強提供社區公共服務，滿足社區服務需求，在基層政府的推動下，上海成立了首家社區基金會。2014 年，上海市政府推出“創新社會治理、加強基層建設”一號調研課題，指出：“在街道（鄉鎮）層面探索設立社區發展基金（會），為社會資金支持社會力量參與社區治理創造條件”。同時，推出配套“1+6”文件，旨在推動街道體制改革、居民治理體系完善、社會治理舉措創新等方面在全市深入開展。為了進一步“激發社會活力、形成社區治理體系”，2015 年，上海市民政局、社團局聯合有關部門出臺了關于《上海社區基金會建設指引（試行）》，其目的在于重點解決參與社區治理的資源問題，推動在有條件的街道（鄉鎮）成立社區基金會，優化社區治理結構，創新項目對接方式，引導社區多元主體共同推進社區發展。截止到2019 年4 月，上海市已經注冊登記的社區基金會有79 家，其中，僅2017 年就有43 家社區基金會成立。

（二）政府主導型社區基金會發展模式特征

1.環境強制輸入型組織。目前，我國社區基金會建設處于初步探索階段，學界關于社區基金會的研究中，有些學者根據社區基金會的功能不同，將社區基金會分為捐贈者服務、資源平臺及社區領導者三種模式[8][9]，有些學者根據社區基金會推動成立主體不同，將社區基金會分為政府主導型、企業主導型、居民主導型三種模式[10][11]。而根據社區基金會的具體形成過程的不同，政府主導型社區基金會又可分為兩種模式：一種是政府出于自身需求成立；另一種是基于上級政府要求而直接“催生”，在H 區，各社區基金會是政府“催生”型社區基金會。從理念引入、組織構建、資金注入等各方面，政府都通過一系列的政策文件進行規范和支持。新制度主義認為，制度環境與組織結構有四種關系：組織結構的環境強制輸入型、組織結構的環境授權型、組織結構的環境誘致型與組織自致型[12]。H 區各政府主導型社區基金會發展模式屬于“環境強制輸入型組織”。

2.政府依賴性強。相較于其他社區組織，社區基金會服務社區發展的宗旨決定了它需要更強的社會資本。因此，“大多數社區基金會都是從捐助者服務戰略開始的。較老的社區基金會傾向于追求社區領導者角色，而初期其更專注于捐助者服務。”[13]政府主導型社區基金會能夠快速從制度環境中獲取政治合法性基礎，而相對的社會合法性較為薄弱。在H區各社區基金會成立過程中，為了最有效地獲取資源，社區基金會積極向政府尋求幫助，嚴重依賴政府的支持。首先，在H 區各社區基金會總注冊資金構成中：街道捐贈為主，占比57.7%；企業捐贈為輔，占比28.9%；其他社會組織捐贈為補充，占比12.8%；個人捐贈極少，占比0.6%。其次，H 區各社區基金會的工作人員多由街道提供與管理，人員薪資也由街道承擔。最后，項目運行的過程中也需要“街道辦的組織動員和行政網絡的支持”[14]，以推動項目的順利開展。

3.組織結構表面化。首先，理事會是社區基金會內部決策核心，也是組織整合外部資源的重要渠道。在H 區各社區基金會中，理事長由街道推薦擔任，理事會成員主要由街道推薦的人員與出資企業代表組成，律師、會計等人員比例不足，而且居民代表占比少，運作效果較差。其次，秘書處為執行機構，對理事會負責。現階段，H 區各社區基金會秘書處尚無專職人員，秘書長由街道事業編制干部或街道社工兼任。人員配備不足、組織松散、專業性水平低是目前秘書處建設最突出的問題。最后，監事會是社區基金會的重要內部監督機制，其目的在于對理事會和秘書處形成監督和制約，保障社區基金會公益目的的實現。在H 區各社區基金會中，監事會大概有1-2名人員組成，由政府安排，基本沒有居民代表、企業代表。大多監事缺乏法律、財務等專業知識，甚至對于基金會的運作信息也無法有效掌握。

三、政府主導型社區基金會發展的困境

對于大部分社區組織而言，其負責人認為在發展過程中最大的外部問題，依次分別是社會捐贈少、政治體制改革不到位、居民參與度不足[15]。而對于政府主導型社區基金會而言，權力強制輸入的方式會賦予其濃厚的行政色彩，難以深刻嵌入社區網絡，并將社區參與者的行動有效組織起來。通過調研，筆者認為，在政府主導型社區基金會建設中，基層政府“越位”、“缺位”和社會要素支持不足是制約其發展最重要的三個困境。

（一）政府角色的“越位”

首先，“政事社管”，即本應由政府履行的職能由社區基金會承擔。其次，“社財政管”，即社區基金會資金由政府代為管理，社區基金會資金財政化。社區基金會作為社區治理主體意義在于，其通過整合社會資源，改變了由政府單一提供公共資金的局面，擴大了整個社區的公共服務資金量，更關鍵的是它的資金性質發生了根本改變。然而，由于政府主導型社區基金會的資金主要來自政府，大部分基層政府及其領導認為，社區基金會的資金屬于政府財政資金。最后，“以政控社”。在調研中筆者發現，街道通過人事安排控制和影響著社區基金會的運行。H 區各社區基金會理事會處于虛設狀態，項目決策權控制在街道手中；秘書處更無專職人員，人事安排由街道控制；監事會人員也由街道主導。

（二）政府角色的“缺位”

首先，街道政府及其相關領導對社區基金會的組織理念、功能和運作機制尚不了解，更無法對社區基金會的發展提供政策性指導，不懂社區基金會的“好處”，將其看成一種“負擔”，從而對社區基金會業務開展缺乏足夠的支持。其次，相關配套政策尚未成體系，社區基金會運行基本規范制度不健全。在推動社區基金會建立過程中，既沒有在街道層面制定相關配套政策，也沒有確立詳細的組織規范和運行制度，基層辦事人員在具體操作的過程中無政策可循?！吧鐓^基金會的實踐與制度環境還有所脫節，現有政策的模糊性給社區基金會帶來的策略性應對現象較為常見?！盵16]最后，政府對社區基金會運行的具體支持培育措施不足。

（三）社會要素支持不足

首先，企業參與動力不足。目前，在H 區，企業參與政府主導型社區基金會互惠機制和信任規范較低，企業沒有主動捐款、尋求與社區基金會合作的積極性。其次，居民參與動力不足?！胺e極的順從成為該類社區基金會應對政府干預的主要策略，從而降低了其社會合法性，導致區域文化維系功能較差?！盵17]對于大多數社區居民來說，社區基金會就是政府附屬組織，至少是政府支持的組織。居民對其缺乏了解的動力，也很少有居民主動向社區基金會捐贈、反映社區問題、參與社區基金會組織的活動。最后，社區組織的橫向合作機制尚未建立。

四、政府主導型社區基金會優化的路徑選擇

（一）加強行政支持與政策引導

首先，要考慮好頂層設計問題。要從本土社區環境出發，梳理社區基金會建設和發展的思路，對社區基金會的定位和功能形成清晰的認識。加強和創新社會組織建設和管理，注重社區基金會在基層治理體制改革的整體性和系統性，避免出現制度碎片化、空白化現象。從而最終構建以社區基金會為樞紐的社區多元主體結構性、系統性支持和體系化合作。其次，加強行政支持。在社區基金會實踐發展的過程中，政府可以通過多種形式對社區基金會的發展予以支持。其中，加大資金技術支持、完善規章制度、加強合作指導是最重要的三個方面。最后，要處理好社區基金會與政府關系。加強行政支持并不必然意味著行政控制，在堅持黨的領導和政府合作的同時，還要給予社區基金會自治充分的尊重。

（二）提高社區基金會自治能力

內部組織結構的完善對于社區基金會的發展具有至關重要，只有建立起完善、理性的內部治理結構才能有效的控制和協調好基金會運行及其所涉及的社區關系網絡，保障社區基金會功效的正常發揮。

首先，要加強理事會決策權能，避免理事會形式化、虛化的現象。理事會成員構成必須兼具代表性和專業性。多元化的成員結構是整合社區資源的基礎，專業化的成員結構直接影響社區基金會的治理能力。理事成員復雜的身份是社區多元利益的體現，不同的利益代表既有利于充分整合社區資源，又可以相互制約，形成民主協商治理機制。其次，規范執行層。政府主導型社區基金會發展存在組織機構“先天不足”，人員配備短缺的問題。隨著項目的開展，基金會的日常管理、項目開發與執行、資金的募捐和增值等業務都必然要求由一支專職人員組成的工作團隊承接。因此，必須合理規劃基金會人才隊伍建設，充分發揮秘書長職能，加強與社區的聯合，建立完善的社區志愿者服務。此外，還要合理劃分基金會內部權力治理結構，規范秘書長和理事會的關系模式，保障決策層和執行層的相互獨立性。最后，強化監事會監督能力。作為監事會必須具備兩項能力：獨立自主能力和信息分析力。獨立自主是監事會排除外部控制而保障社區基金會運行目標實現的基礎，行使監督權的前提。因此，監事會必須包含一些重要的利益相關者，比如社區居民，只有這樣監事會才能夠具有較強的監督動機。信息分析能力是指監事會對社區基金會項目運作、日常管理、資金流動等事項具有一定的專業分析能力。監事只有充分了解社區基金會的運作才能夠起到實質的監督效果。否者，監事會監督缺位必然導致理事會權力過大，甚至造成個人權力專斷，會直接危害社區基金會運行效果和社區群眾利益。

（三）建立多元化社會支持體系

社區治理具有一定的地域性，社區集體行動的決策更加注重一系列利益相關者多元行參與。多元主體、多種資源分配供給模式不僅是社區公共服務的基礎，也是社區基金會發展的重要動力。在社區基金會的發展中，除了需要積極尋找政府的推動，還要依靠社會要素的支持。首先，社區的信任和長期支持是社區基金會持續發展的基礎。為了提高社會影響力和威信，獲得廣泛的支持和信任，增強社會動員和資源募集能力，社區基金會應該積極地與社會溝通，加強宣傳教育工作。政府主導型社區基金會只有深入社區內部，持續進行的公眾倡導與宣傳，自下而上地動員社區各個群體，構建起群眾參與的網絡，才能夠奠定社區基金會發展的內在基礎。其次，互惠合作機制的形成是社區基金會關鍵環節。社區治理不是單純依靠某一個體力量就能完成的，它需要充分激發所有利益相關者的協同，形成互惠合作機制，共同提升社區治理績。政府主導型社區基金會要積極和不同類型的社區組織和群體建立密切聯系，從而加強對社區需求和結構變化的敏感性，提高其社區資源整合與分配的效能，避免與社區其他社會組織的不良競爭。在上海YP 社區基金會的發展過程中，其積極主動與本區域其他社會組織合作，通過發布、征集項目的形式開展項目運行活動，服務社區并取得良好的社區效應。如今，桃源居公益事業發展基金會也致力于社區公益組織的培養。除資金支持外，其還為社區公益組織提供組織發展規劃和組織建設指導，推動社區公益組織活動，促進社區發展，從而實現良好社區治理的效果。最后，處理好捐贈者意愿和社區需求之間的策略選擇。在美國，“以捐助者為中心的社區基金會受到了‘慈善家長主義’的批評，即控制大量資源的人決定了社區的需要。當社區成員覺得他們對社區需要的看法沒有得到支持時，社區基金會和居民之間的緊張關系就可能出現?！盵18]社區基金會在捐贈者和社區之間建立了一個平臺，其發揮作用的前提是有捐贈資金，社區基金會的發展必須能夠發掘潛在投資者，吸引社會捐贈者投資?！皞鹘y上，在這個行業工作的人認為資產規模是衡量成功的唯一、最重要的標準?！盵19]然而，關注居民需求、推動社區發展是我國社區基金會建立和發展的宗旨和目標。就捐贈者意愿和社區發展需求二者的來說，前者側重資金獲取能力，后者側重資源分配效益。對于不同群體的關注將會導致不同的角色定位。在政府主導型社區基金會的發展過程中，可以根據社區發展的具體情境和階段進行不同程度的調整。在社區基金會發展初期可以適當側重為捐贈者服務來獲取發展機會，積極承接政府職能，拓寬捐贈渠道。而處于發展成熟階段的社區基金會則更應側重于社區居民或者社區的整體利益，積極拓寬捐贈渠道，建立多元化利益結構，促進捐助者之間的相互作用。

五、結語

社區基層治理創新要根據社區發展的客觀現實，實事求是，分步驟、分階段地推進。政府主導型社區基金會的建設與發展是一項系統化的社會工程。發展社區基金會，要以充分發揮基金會在社區治理中的積極作用為出發點和落腳點，根據社區需求，因地制宜，適當改革創新。此外，政府主導型社區基金會的發展基礎和自身建設都需要經歷一定的階段，能不能發展起來、效用能不能發揮需要一個實踐檢驗的過程。作為主導者和推動者，政府必須給予社區基金會持續的關注和支持，最終實現以政府主導型社區基金會為核心的基層治理體制創新?！?/p>