監察法中留置制度的價值

欒媛媛

（河南科技大學法學院，河南 洛陽471000）

一、監察法中留置制度的發展變遷

“留置”是為達成某些法律效果，對人身或物采取物理隔離手段，并有一定的時長時限的強制措施。本文所指的“留置”不是民商事法律體系中的留置權，也不是公安機關采用的留置強制措施，而是根據《監察法》而設置的國家監察措施，是各級監察委員會依據《監察法》的授權，經法定程序短期限制或剝奪被調查人的人身自由，保障監察機關調查工作順利進行，推動查明案件事實的法定剛性強制措施。留置的前身是“雙規”，“雙規”是中國共產黨的紀律檢查機關依據黨內法規而享有的，對涉嫌違反黨規黨紀的黨內成員可以采取的一系列黨內制裁和紀律處分措施。在20 世紀80 年代末、90 年代初時期，我國國內腐敗現象盛行，雖然當時的紀檢和監察部門肩負了調查處分腐敗案件的重任，但由于缺乏有效的懲治手段，不能使有“問題”的黨員和行政工作人員受到應有的懲處，在這種情況下，具有強硬作用的“雙規”措施應運而生。“雙規”措施作為一種法律規范最早見于國務院1990 年12 月9 日發布的《行政監察條例》（已廢止），條例中明確規定：在案件調查中，行政監察機關有權“責令相關人員在規定的時間、地點就監察事項涉及的問題作出解釋和說明”。1994 年5 月1 日施行的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第二十八條規定調查組有權要求被審查人員“在規定的時間、規定的地點就案件所涉及的問題作出說明”[1]。理論與實踐將這一“規定的時間、地點”稱之為“雙規”或者“兩規”。自此，“雙規”作為一項調查措施由行政監察辦案程序擴大至黨的紀檢辦案程序。雙規在當時環境下發揮了一定的積極作用，具體表現如下。

（一）“雙規”制度的優點

1.“雙規”將嫌疑人與其錯綜復雜的社會關系相隔離，便于排除干擾，提高辦案效率。這項措施大部分是應用于腐敗案件的調查處理，由于涉嫌貪污賄賂的黨員多數為各級干部。這類人往往人際關系復雜，社會資源廣泛，為了防止他們利用職權上的便利，相互勾結、轉移贓款、銷毀證據等等，因此對他們進行隔離審查很有必要，有利于督促他們交待問題，推動案件調查進度。

2.在調查清楚嫌疑人是否構成犯罪前采取非司法強制手段，有利于維護嫌疑人的社會聲譽。“雙規”作為紀檢監察機關查處違紀違法案件的一般調查程序，并不是刑事司法程序。如嫌疑人經調查后查明未構成犯罪事實，并不影響其升遷及社會聲譽。

3.“雙規”措施彌補了法定偵查制度的缺點，滿足了一定的社會現實需要。就紀檢部門及公安機關而言，“雙規”的基礎建設存在許多缺陷，如體制阻礙、經費短缺、警力匱乏等等，這些缺陷都對公安、檢察機關的偵查能力造成了影響[2]。在這種現狀下，黨中央賦予紀檢機關更大的權力，直接間接地進行實質上的偵查活動很有必要。但是在追求依法治國、人權保障被寫進憲法的社會情況下，紀委使用的“雙規”措施仍然存在諸多不可避免的缺陷。

（二）“雙規”制度的缺陷

1.“雙規”是黨的紀律檢查部門對涉嫌違紀的黨員采取的一項調查措施，是一項黨內紀律措施。但在實踐中，紀檢部門為了加速調查腐敗案件的進度，對涉嫌賄賂及腐敗案件的嫌疑人，即使他們不是黨員，也同樣會被采取“雙規”措施，這導致“雙規”措施的適用對象超出了規定的范圍[3]。

2.“雙規”要求相關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明，實際上就是限制了人身自由，更何況這種限制通常會持續相當長的時間，淪為變相羈押。《中華人民共和國立法法》第八條明確規定，限制人身自由的強制和處罰措施，只能由全國人大及其常委會制定和通過的法律來規定。但是紀委采取“雙規”措施的依據是黨內法規，并不是由全國人民代表大會及其常委委員會頒布的法律。因此，“雙規”措施是缺乏法律依據的。

3.有關黨內法規對“雙規”措施未設置相應的救濟措施，相關的監督制約機制也沒有建立起來，以致這一強制性措施的實施越來越背離“法治化”的要求，被“雙規”人員的權利難以得到有效保障。因此，留置措施替代“雙規”是當今法治進步發展的必然趨勢。

綜上所述，“雙規”這項制度的產生在當時的社會環境下的確表現了一定的社會價值，但是，它與當今的法治社會已經不相一致，所以進一步地對“雙規”進行規范意義重大。黨的十九大報告中明確指出：“制定《中華人民共和國監察法》，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘雙規’措施。”[4]由此，沿用了23 年的“雙規”措施將退出歷史舞臺。留置作為《監察法》明確授予監察委員會采取的調查舉措之一，它并不只是一項黨紀檢機關的職權，而是國家監察權構成的一部分。它不再只是一項黨內措施，而是可以針對《監察法》第十五條規定的所有監察對象，以及對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員，即便他們不在監察對象范圍之內也可以采用。因此用留置取代“雙規”，這不僅有利于實現黨內法規到國家法律的轉變，也有利于保證限制人身自由的強制措施具有法律依據。

二、監察法中留置制度的價值選擇

法的價值是指法律滿足人類生存和需求的基本性能，即法律對人的有用性。而價值取向是指主體基于自身的價值觀，在面對和解決各種矛盾關系時所持的一種價值立場，這種價值立場決定并支配了主體的價值選擇。《監察法》中的留置制度對于人而言，表現出多種價值，例如人權保障、高效辦案、打擊腐敗等等。

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：“強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不能腐的自覺，通過不懈的努力換來海晏河清、朗朗乾坤。”國家監察體制改革的深化，《中華人民共和國國家監察法》的出臺，全國人民代表大會建立國家和地方各級監察委員會，賦予監察委員會職責權限，“留置”措施取代雙規措施，都是依法反腐的具體體現。國家監察體制改革的任務是加強黨對反腐敗工作的統一領導，整合行政監察、監察機關查處貪污賄賂、失職瀆職等工作力量，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋[5]。留置制度依照《監察法》，通過短期限制或剝奪被調查人的人身自由的方式，來保障監察機關順利進行相關調查工作，履行其反腐敗職能。

而反腐敗的實質其實就是保障公民人權，腐敗是影響社會發展、穩定的重大社會問題，表現在人權方面即是腐敗官員的以權謀私、公權私用等行為，這類不端行為嚴重踐踏了公民的基本權益。腐敗是侵犯和危害人權的毒瘤，而反腐敗就是維護和保障人權的利器。通過拔除權力腐敗的根基，反腐敗一方面使權力得到了約束，利于政府形象的重塑，利于服務型政府的構建;另一方面提升了政府權威，促進了人權保障事業的新發展[6]。人權專家徐顯明教授曾經說過：“法治的真諦是人權，人權加法治等于民主”。由此可見，法治是實現社會自由和民主的基礎，是保障人權的重要依托;相反，違反法治精神而行的腐敗行為就是阻礙實現社會自由和民主的“攔路虎”，是踐踏和侵害公民人權的一大毒瘤。因此，反腐敗不僅僅是為了消滅公權力的私有和濫用，更重要的是為了讓公權力更好地服務于人民，切實保障公民權利。在現實案件中，對犯罪嫌疑人的人身自由權利進行限制，對其進行拘留或逮捕是保護共同人權的需要。司法機關沒有根據證據對嫌疑人定罪，也未對其采取強制措施，這不構成對嫌疑人的侵犯，但這侵害了被害人的人權[7]。所以，一定意義上限制也是人權保障的體現。

因此，國家成立監察委員會，設立留置制度，終歸到底的價值選擇是保障人權。《監察法》第五條規定：“國家監察工作嚴格遵照憲法和法律，以事實為根據，以法律為準繩；在適用法律上一律平等，保障當事人的合法權益。”該規定所指的當事人是指監察活動的參與人，包括受到監督的公職人員、被調查人、職務違法和職務犯罪嫌疑人、證人、見證人、監察機關工作人員等[8]。由于留置是一種限制抑或剝奪人身自由的監察措施，所以，必須對當事人的權利予以保障，迎合尊重和保障人權的憲法理念，實現懲治腐敗與保障人權的結合。反腐敗的價值追求就是保護人民的利益，這也是中國共產黨最大的價值追求、價值取向，以此為中心設置的留置制度的根本價值應該是人權保障。

三、人權保障——監察法中留置制度的價值追求

任何一部法律都反映著主體的價值追求，同時主體的價值追求只有體現在法律中才有實效。在國家監察體制改革過程中價值需求是多方面的，如人權保障、安全、效率、防腐敗、正義等等，但在當今法治社會，最大價值莫過于人權保障，人權保障始終應是司法體制改革的終極價值和目標。

（一）人權的內涵

人權是指人依據其自然屬性和社會本質所應平等享有的權利，也可以稱之為“人生而為人”的權利。人權不僅表現為人類的尊嚴，而且展現了正義公平、自由人道等人類精神。在一些學者的討論中，人權保障原則也可以稱之為“基本人權原則”或“基本權利原則”等。通常，我們所說的基本人權包括生存權、發展權、人身自由權、政治權和經濟社會文化權等，因為這些權利是現代社會人所必須的權利，它們經過了多數國家憲法的確認，也在人權意識不斷提升的今天得到了國際社會的普遍認可[9]。

人權是普遍的。從本質上講，人的存在是客觀的，各地區、各民族之間沒有根本區別。因此，應該普遍尊重人權和人作為人的基本自由；人權是權力與義務的統一。人權不是絕對的，人的權利應當在不損害他人權益的前提下享有。每個人在享有權利的同時也要求承擔相應的義務，只有權力與義務相統一，才能從根本上保障人權；人權具有不可或缺性。人類與高貴動物和無生命的事物有本質差異的原因在于人性的尊嚴，人權是人類的特征之一。

（二）人權保障在我國的發展歷程

在我國人民代表大會的政治體制下，每個人都應當享有被尊重和被保護的權利。無論我們如何建構法律秩序，都必須要符合最低限度的人權要求，道理很簡單，沒有人權就沒有自由，何談法治。保障人權是憲法立法和憲法建設的主要內容，是衡量一個國家憲政進程的重要尺度。在人權保障方面，我國最初并沒有這一觀念，隨著社會進步發展，國家逐漸產生了人權保障的觀念，經歷了一個從無到有再到承認重視保障人權的過程。2004 年3 月，全國人大修改憲法，“國家尊重和保障人權”被正式寫入憲法，這使得人權從政治概念上升到法律概念，宣告了我國人權保障原則在我國的正式確立。人權保障原則被寫入憲法，反映了政府對人權保障的高度重視，凸顯了人權保障的重要地位，這一舉措充分體現了現代憲政人文關懷的價值取向和時代精神，有利于從根本上保障人權。

（三）留置制度中人權保障的必要性

國家監察體制改革的目的在于整合國家監察資源和力量，加大國家反腐力度，預設的監察機構被賦予監督、調查、處置等權利，這可能使涉腐人員的人身、財產等憲法賦予公民的基本權利和自由遭到克減[10]。在監察權運行過程中，人權保障原則顯得尤為重要，人權保障原則作為監察權運行的基本原則之一，要求監察機關在行使監察權時尊重和保障人權；同時，正確有效地行使監察權又有利于整體性人權保障活動的推進。盡管監察機關是以維護國家利益、公共利益和公民個人利益為目的，對有關違憲、違法、違紀等活動予以監察和懲處，但是在對監察對象予以監察的過程中，也要以保障人權為原則，不管監察對象是否存在違法、違紀、違規現象，都應以人權保障原則為基礎，尤其是當被調查人處于留置狀態，長時間被剝奪人身自由的情況下，他們處于絕對弱勢地位，更應該遵守法定監察程序，切實保障被留置人員的基本人身權利，體現人權保障和人道主義的基本精神，推動我國人權保障事業的發展。

四、以“人權保障”為核心的留置制度設計

留置作為監察委員會調查工作中唯一一項限制人身自由的強制措施，在限制人身自由方面與刑事訴訟中的拘留、逮捕相似，且強度相當。因此《監察法》在嚴厲打擊腐敗犯罪的同時，也格外注重對被留置人員的權利保障，呼應人權保障原則。

（一）現行《監察法》中留置制度的制度設計

《監察法》使用了較大的篇幅對留置進行了規定。制度設計的框架是：首先規定了留置的對象和條件，留置措施要符合三個要件，即涉案要見、證據要件以及具備法定情形之一；其次規定了留置的審批權限和期限；再次設定了通知制度。很顯然，《監察法》規定留置的對象和條件，使得留置具有了明確的邊界，有效地避免了留置權的濫用；規定期限，使得留置這種強制措施對人身自由的歸置有了邊界，避免對人身自由限制過于寬泛；規定及時地通知家屬，使得無辜的家屬免受尋找親人的痛苦。“留置”是具有中國特色的監察制度的一個重要組成部分，是一種威力強大的、全新的強制性措施。

（二）人權保障價值在留置制度中的顯現

1.通知義務。

通知是指監察機關采取留置措施后，及時通知被留置人員所在單位或家屬。我國《監察法》第四十四條第一款明確規定，對被調查人采取留置措施后，除非存在有礙調查的情況，應當在24 小時之內，通知被留置人員所在單位和家屬，保障其知情權。這可以避免被留置人所在單位和家屬誤以為被留置人已經失蹤或者死亡，引起不必要的社會恐慌。在辦案實踐中，被調查人家屬以及與被調查人有利害關系的人員在得知確切消息后，確實出現一些不利于案件調查的情況，如及時地毀滅證據、轉移贓款贓物、找有關人員作偽證假證，甚至對知情人員作證進行干擾和威脅。《監察法》依據實際情況作出例外的規定，既考慮了保障被調查人家屬的知情權，也兼顧了避免或者減少干擾辦案的情況出現，保障查辦重要案件的順利進行。

2.保障措施。

此處的保障是指留置期間監察機關應切實保障被留置人的合法權益。我國《監察法》第四十四條規定了對留置人員的保障措施，要求監察機關在訊問被留置人員時應合理安排訊問時間和時長，禁止疲勞訊問，保障其飲食、休息和安全，必要時為其提供醫療服務。留置措施是調查過程中較為嚴厲的一種強制措施，是對被調查人員予以人身限制，將其隔離于社會環境之外，訊問調查相關內容，推進調查進度的一種手段，對被留置對象的身體和精神會造成一定的負擔。保障被留置人員的基本身體狀態，降低因留置措施對其造成的人身風險，體現了對人權的尊重。

3.筆錄簽字。

筆錄簽字是指監察機關調查人員留置盤問被留置人員后，訊問筆錄經被留置人閱看后簽字。《監察法》第四十四條第2 款規定訊問筆錄必須經被訊問人閱看簽字。訊問筆錄是言詞證據的重要載體，對訊問筆錄的制作作出具體規定有利于防止歪曲真實意圖或者強加主觀臆斷于人，甚至捏造實施等情況發生，保證筆錄的客觀性和真實性[11]；有利于規范監察人員的詢問工作，查明案件事實，獲得可靠的證據，保證監察工作的順利進行；有效避免了冤、假、錯案發生，體現了社會的進步、法制的進步。

4.折抵刑期。

折抵刑期是指受刑人在判決執行前羈押的期間換算刑期。我國《監察法》第四十四條第3 款規定，被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。可見其效果與刑事拘留、逮捕等羈押性強制措施完全相同，監察法中的留置措施雖然不是刑事訴訟法中的強制措施，但是，從保障人權和公平正義的視角，類似于刑事強制措施，對公民人身自由造成同等程度限制的反腐調查措施應受到同等的法治關照和處理。此條規定確保了對留置人員的權利保障程序，符合中國特色社會主義法治文明的要求。

（三）留置制度設計的完善

盡管監察機關對被調查人采取留置措施的期限和場所監察法作了部分的規定，但是在法治化的今天，還有一些問題規定得不是十分完善，為監察實踐留下了較大的探索空間。由于留置的場所規定及律師介入等問題直接關系到公民的人權保障，因此相關法律法規應當在總結實踐經驗的基礎上加以明確。

1.留置場所設置、管理和監督的完善。

監察委員會的留置權是一項綜合性權利，留置的目的不是限制被調查人的人身自由，而是通過留置，實現對涉及職務犯罪等案件的全方位審查。筆者認為，對留置措施設置執行的法定場所應該做到規范化、公開化。“特定場所”的規定，需要有權機關及時根據“留置場所的設置、管理和監督依照國家有關規定執行”這一原則性條款予以具體化，例如制定類似《拘留所條例》的專門性條例、法規，明確留置場所的技術標準、相關管轄、安全保障、被留置人醫療看護、飲食睡眠等生活條件，實現有法可依。

留置場所設置的完善：較過去“兩規”的“專門場所”“辦案基地”，留置場所在確保留置對象人身安全的硬件設施（如錄音錄像設備）及人員配置上有了極大的提高。但是，這個特定場所既可以為公安機關管理的看守所專門設置的場所，也可能為紀檢檢察機關原有辦案場所。基于監察委員會辦案的常態化和反腐法治化的需要，有必要建立監察委員會專用的留置場所[12]。留置不僅需要安全，也需要保密，還需要提供醫療服務，況且在調查期間被留置對象尚未進入司法程序，其原有身份依然保留，建成類似指定居住的場所作為專門的留置場所更符合監察委員會辦案的常態化、制度化和法治化。

留置措施管理的完善：被留置人員在被留置期間的安全管理問題關系到監察機關調查工作能否順利進行，關乎被留置人員合法權益的保障。筆者認為對留置措施的管理規定進行完善細化具有重要意義。例如：監察機關可以授權公安機關監所管理職能部門將留置專區歸口管理。公安機關監所管理部門是專責指導監督轄區內公安監所業務工作的職能部門，增加其對留置專區的相關工作職能，可以促進留置專區歸口管理，實現條塊結合專業化、規范化管理。而對留置場所看護人員的配備上，應考慮到監察案件對保密要求標準高的現實，組建政治素養高、保密意識強的專業看護管教隊伍，實行24 小時全方位、系統化的看護管理[13]。

留置措施監督的完善：反腐職能整合后，監察委員會著實位高權重，在實施最為嚴厲的監察措施即留置時，全面監督確有必要。立法機關意識到了這個問題，國家監察法第七章專門規定如何對監察機關和監察人員實施監督，但外部監督易受人大常委僅是“聽取報告”、群眾信息不對稱的局限，在司法機關無法提前介入的情況下，維持監督的長期性和有效性有一定難度。憲法與憲治的精神及價值還是應當落地到始終用規范、用制度去監督留置措施。只有夯實多元監督機制，形成內外聯動，才能較好實現對留置的全方位監督，防止越權留置、變相留置。

2.律師介入的制度完善。

鑒于監察機關過去處理職務犯罪案件的事實，被拘留人在“雙規”期間不能委托律師，更無權會見律師。優秀的律師應當利用法律手段維護當事人的正當權益，推動社會法治進步。但是，近年來，因偽造證據、涉嫌辯護人作證罪被判刑的律師較多，其中大部分涉及行賄受賄案件[14]。但是，從被調查人的人權保障角度來看，留置期間不應該“一刀切”地拒絕律師介入，而應該依據具體情況和案件的介入，解決實務中反腐敗查案要保密和律師要進行辯護權的沖突。被留置人員通常缺乏法律知識，被采取留置措施后又處于無援、失去人身自由的狀態，因而在此期間應該允許被調查人聘請律師，確保其有必要的辯護能力。

嚴格規定“雙規”中律師介入的相關問題，既保護了處于弱勢地位的被調查人的合法權益，也有助于加強對監察委調查活動的監督，促使其依法獨立辦案。律師的介入不僅增強了被留置人員的防御能力，而且通過律師執業權利的行使，有效地防止和遏制了刑訊逼供、威脅逼供、誘騙、欺騙等非法手段的使用。這降低了冤假錯案發生的概率，實現了尊重、保障人權這一法治要求。為了更好地保護人權、促進依法治國，監察機關對調查對象采取留置措施時允許律師介入，可以借鑒某些看守所的值班律師制度。在監察委員會設定的留置場所可以派駐輪流值班律師，必要時為被調查人提供相關法律咨詢。

五、結語

留置制度在繼承“雙規”提高辦案效率、維護嫌疑人聲譽、滿足社會現實需要等優點的同時，彌補了“雙規”缺乏法律依據、難以保障人權、背離法治化要求等缺陷。面對人權保障、高效辦案、打擊腐敗等多種價值立場，《監察法》中留置制度的終極價值選擇實質上是人權保障。中國共產黨最大的價值追求就是保護人民的利益，只有做到尊重和保證人權，才能保證監察工作順利進行，推動國家法治化進程，建設中國特色社會主義法治文明。●