選擇性培育：賦予鄉鎮政府更多自主權的實踐邏輯及其優化

高 翔

(浙江大學公共管理學院/民生保障與公共治理研究中心，浙江杭州310058)

1 問題的提出

在現有行政體制下，鄉鎮政府有限的行政管理權力與治理能力是經濟發達鎮遭遇城鎮化發展天花板的重要原因。改革開放后，農村工業化的快速推進催生了一大批經濟發達鎮，集中分布在廣東、江蘇、浙江和福建等東部沿海發達省份。如廣東省佛山市南海區獅山鎮2017年的GDP已超過1 000億元，常住人口超過70萬。同年，全國只有24個縣(市)GDP超過了1 000億元。盡管經濟體量與人口規模已不亞于經濟發達縣(市)，獅山鎮的政府治理能力卻明顯不如縣級政府。與獅山鎮GDP規模相當的縣級政府一般有60個直屬機構，約3 000個行政編制。而獅山鎮在與佛山高新區管委會合署辦公后也只有不到300個正式編制。既小又簡的管理權力與治理結構，使得獅山鎮在為轄區居民提供基礎教育等公共服務方面遭遇了較大的限制。

在梯度分權的行政體制下，獅山鎮在城鎮化進程中所遭遇的治理難題并非孤例。梯度分權的行政體制是指政府層級越低，其所享有的經濟社會管理權限越少[1]。不僅如此，縱向政府間再度集權化的趨勢進一步減少了鄉鎮政府的自主權，限制了鄉鎮政府治理能力的提升[2]。鄉財縣管后，鄉鎮政府不再是設有金庫的一級財政，這不僅弱化了鄉鎮政府的財政自主權[3]，也加劇了鄉鎮政府的財政困難[4]。鄉鎮機構改革后，不少設在鄉鎮的部門轉變為縣級政府垂直管理的派出機構[5]，鄉鎮政府本身也開始承接越來越多的專項項目，兩者共同減少了鄉鎮政府的行政自主權[6]，甚至引發了“空心鎮”的現象[7]。近年來，城鎮化進程的快速推進凸顯了鄉鎮政府的治理困境，一些省份開始采用強鎮擴權的方式提高鄉鎮政府的治理能力[8]，并取得了一定的成效[9]。不過，由于上下級政府間目標不一致等因素，縣級政府往往會選擇性放權給鎮級政府[10]，且擴權改革本身也面臨著法律、制度、觀念、利益等多個層面的障礙[11]。

已有研究注意到了城鎮化進程中行政體制對鄉鎮政府治理能力的制約，也刻畫了各省鄉鎮政府行政體制改革的主要模式與挑戰。不過，現有研究更側重于討論實務、刻畫現象，未能深入審視改革的性質，如現有行政體制改革如何回應了城鎮化進程中鄉鎮政府面臨的治理挑戰?它們是否擴大了鄉鎮政府的自主權?以城鎮化為背景，鄉鎮政府的自主權是指鄉鎮政府可以順應外部環境的變化，因地制宜調整治理結構、拓展資源投入，自下而上地實現政府職能轉變和治理能力提升。換句話說，賦予地方政府更多自主權的核心目標在于建立地方政府治理能力提升的內源生長機制。以鄉鎮政府自主權為著眼點，本文主要以浙江省小城市培育試點鎮為研究對象，分析現有經濟發達鎮行政體制改革的性質及其限度。在研究中，我們一方面系統搜集了浙江省中心鎮培育、強鎮擴權和小城市培育試點鎮的文件，另一方面實地調研了諸暨市店口鎮、吳興區埭溪鎮、義烏市大陳鎮等。為更好地理解這一問題，我們也前往廣東省佛山市、東莞市與福建省晉江市等地了解鄉鎮政府行政體制改革現狀，以便探討在梯度分權的行政管理體制結構中賦予地方政府更多自主權改革下鄉鎮如何有效實現擴權與提高治理能力的問題。

2 選擇性培育：高層級政府對經濟發達鎮擴權訴求的策略性回應

在現有行政體制中，鄉鎮政府在行政權力、要素資源和治理結構等方面都受到了明顯的制約。一是行政權力。在梯度分權的行政體制下，鄉鎮政府是各層級政府中掌握經濟社會管理權限最少、最小的地方政府。由此，鄉鎮政府并不具備管理當地經濟社會事務的自主權，在基礎設施建設項目的優化布局、企業投資項目的產業布局等方面都受制于縣、設區的市(即地級市)等更高層級政府。二是要素資源。要素資源首先是指財政資源。鄉財縣管不僅導致鄉鎮政府掌握的財政資源有限，更使得鄉鎮政府缺乏支配財政資金的自主權。鄉鎮層面要素資源的稀缺也表現為土地、資本等資源的稀缺。現有行政體制依舊較多采用指標分配的方式下達建設用地指標。在行政體制中，鄉鎮政府層級最低，實際分配到的各類指標數量也就最少。三是治理結構。鄉鎮政府的機構設置較為簡單、人事編制也十分有限，導致鄉鎮政府常常需要依賴縣級政府的職能部門來開展征地拆遷等工作，自身也缺乏提供公共服務的足夠人力資源。

在城市化進程緩慢或人口流出較多的欠發達地區，行政體制對于鄉鎮政府治理能力的約束并不突出。不過，在產業迅速集聚、人口規模持續膨脹的經濟發達地區，現有行政體制下鄉鎮政府權力有限、資源缺失和機構過小的問題就顯得特別突出。更為重要的是，鄉鎮政府治理能力的不足并非城市化進程中的短期困境，而是既有行政體制下的長期現象，即鄉鎮政府并不具備根據城市化發展的現實要求擴大自身經濟社會管理權限、財政權限和組織規模的自主權。在實踐中，即便是經濟高度發達的鄉鎮，政府也較難順應產業發展和人口集聚的趨勢實現政府職能的調整與治理能力的提升。也就是說，行政體制從權力配置、要素資源配置以及機構編制配置等三個層面共同制約了鄉鎮政府的自主權，進而制約了鄉鎮政府的治理能力。

在高速城鎮化發展進程中，鄉鎮政府難以自下而上地實現政府治理的調適與成長，高層級政府的主動介入就成為緩解經濟發達鎮治理挑戰的必然選擇。在2010年4月，中央編辦會同中央農辦、國家發改委、公安部、民政部、財政部等聯合發布了《關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》(中央編辦發〔2010〕50號)，決定在13個省的29個經濟發達鎮推行試點工作。此后，浙江、廣東、福建和江蘇等省都開始探索改革行政體制、提高經濟發達鎮治理能力的實現路徑。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》，其中明確要求“以擴大經濟社會管理權限、完善基層政府功能為重點”，建立“適應城鎮化發展需求的新型行政管理體制，進一步激發經濟發達鎮發展內生動力”。

那么，各地高層級政府是如何改革行政管理體制的呢?這些改革是否賦予了鄉鎮政府自主權?是否達到了完善鄉鎮政府功能、激發經濟發達鎮發展內生動力的目標?浙江省培育中心鎮和小城市試點鎮的案例表明，“選擇性培育”是當前時期鄉鎮政府行政體制改革的突出特征。其中，高層級政府并不致力于通過系統性的制度變革同等提高所有鄉鎮政府的自主權，而是以行政干預的方式將土地、資本等要素直接配置給部分鄉鎮。在改革中，各地高層級政府的確賦予了部分鄉鎮政府更大的經濟社會管理權限，但并未實質性賦予鄉鎮政府獨立財權，也未賦予鄉鎮政府調整機構編制的自主權限。這一“選擇性培育”的策略造成了兩個后果。從宏觀層面的改革對象來看，“擴權予利”受到了有限資源的較大約束，使得高層級政府只能有重點、分層次的培育部分鄉鎮。從微觀層面的培育效果來看，“擴權予利”的做法可以在相對較短的時間內提高經濟發達鎮政府推動經濟發展的能力，但并未建立鄉鎮政府順應城鎮化進程自下而上轉變政府職能、提高治理能力的內源成長機制。在實踐中，浙江省也設計了準市場化的競爭機制來保證政策理性，強調高層級政府的“選擇性培育”旨在確認、放大市場機制的篩選結果，這一做法可以強化試點鎮推進城鎮化的內在激勵。但長遠來看，鄉鎮政府行政體制改革仍然面臨著如何實質性地賦予鄉鎮政府更多自主權的突出挑戰。

3 選擇性培育中經濟發達鎮行政體制改革的規劃邏輯

在梯度分權的行政體制中，較低層級地方政府的治理能力不足早已不是新現象。在20世紀90年代，浙江省多個縣級政府就曾遭遇“小馬拉大車”的相似困境。“小馬拉大車”是指地方政府受制于梯度分權的行政權力配置方式，本級政府有限的經濟社會管理權限無法適應當地經濟活動體量的快速增長。例如，20世紀90年代不少縣級政府能夠自行審批的生產性外商投資項目規模上限為1 000萬。一旦某個企業投資項目的投資額度超過了這個限度，縣級政府就必須向地級市提出申請，由地級市決定是否審批。漫長的審批周期極大限制了縣級政府推動區域經濟發展的自主權。為解決這一問題，浙江省從1992年開始試行“強縣擴權”，有選擇性地賦予了蕭山、余杭等經濟發達縣更大的經濟社會管理權限。在經歷了1997年、2002年、2006年三輪強縣擴權改革后，浙江省于2008年實現了從“強縣擴權”到“擴權強縣”的轉變，即賦予了所有縣級政府同等的經濟社會管理權限。由此，浙江省鞏固了財政、人事和行政等三個層面“省管縣”的行政體制基本框架。

這種一視同仁的“擴權”做法并未延續到浙江省鄉鎮政府行政體制改革之中。相反，“選擇性培育”始終主導了浙江省的中心鎮、小城市試點鎮工作。早在2007年，浙江省就開始把中心鎮作為就近轉移農村勞動力的重要平臺，要求“有重點地選取200個左右的中心鎮”培育為小城市①《浙江省人民政府關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》(浙政發〔2007〕13號)，2007年4月。。最終，浙江省選取了141個鎮列入“‘十一五’中心鎮培育工程的省級中心鎮名單”。到2010年，浙江省進一步明確了要把中心鎮培育作為城市化發展的“戰略支點”，亦要求選取200個中心鎮作為未來“縣域人口集中的新主體”②《中共浙江省委辦公廳浙江省人民政府辦公廳關于進一步加快中心鎮發展和改革的若干意見》(浙委辦〔2010〕115號)，2010年10月。。同年，浙江省又篩選了27個鄉鎮納入小城市培育試點鎮，賦予了它們更大的行政權限、更多的政策支持③《浙江省人民政府辦公廳關于開展小城市培育試點的通知》(浙政辦發〔2010〕162號)，2010年12月。。此后，浙江省于2014年、2016年擴大了小城市試點鎮的范圍，分別新增了9個鎮和7個縣城①《關于公布小城市培育試點擴圍名單的通知》(浙政辦發〔2014〕43號)，2014年3月。、24個鎮和2個縣城②《浙江省人民政府辦公廳關于公布第三批小城市培育試點名單的通知》(浙政辦發〔2016〕168號)，2016年12月。。

浙江省在選擇培育小城市或中心鎮的過程中包含了三條基本邏輯：一是重點支持那些已經具備較好產業基礎和人口集聚潛力的經濟發達鎮，順應市場機制助力這些城鎮發展壯大為中小城市。二是根據行政區劃支持部分經濟相對欠發達的城關鎮，以行政力量推動區域協調發展。換言之，浙江省的小城市培育既是對市場競爭結果的確認，但也有著行政主導的意圖，即政府以有形之手干預、規劃了城鎮空間布局。三是高層級政府在改革過程中沒有一視同仁地面向所有鄉鎮政府實施行政體制改革，而是只面向納入“選擇性培育”范圍的鎮實施“擴權予利”。

這種改革邏輯與“選擇性培育”這一鄉鎮政府行政體制改革策略下高層級政府提高鄉鎮政府治理能力的途徑密切相關。在實踐中，擴權予利構成了浙江省選擇性培育小城市試點鎮的主要做法。擴權予利是指高層級政府以行政命令的方式給予小城市試點鎮和中心鎮更大的行政權力和資源支持。其中，“擴權”的做法與以往省管縣體制改革中的體制變革保持了一致的邏輯，旨在擴大鄉鎮政府的經濟社會管理權限。“予利”的關鍵卻不在改革體制(特別是財政體制)，而是以行政干預的方式直接將稀缺資源配置給小城市試點鎮。不過，由于鄉鎮政府機構設置等客觀約束尚未突破，實踐中“予利”比“擴權”更能在短期內有效提高鄉鎮政府在推動產業集聚、經濟發展方面的治理能力。相應地，由于資源下沉構成了浙江省提高小城市試點鎮治理能力的主要途徑，浙江省在培育小城市試點鎮的方案中只選取了少部分鄉鎮，還沒有從“選擇性培育”走向“普遍培育”。

4 選擇性培育中鄉鎮政府“擴權予利”的實踐困境與調適

與20世紀90年代縣級政府“小馬拉大車”的困境相似，有限的經濟社會管理權限是制約鄉鎮政府招商引資、產業發展的關鍵。浙江省從2007年中心鎮培育工程開始提出了“依法下放、能放則放”的擴權原則，要求賦予經濟發達鎮部分縣級經濟社會管理權限，并于2010年進一步明確要求縣級政府“出臺中心鎮擴權事項目錄”，提高鄉鎮政府的管理和服務水平。相比之下，小城市試點鎮的擴權力度更大，即縣級政府應當“在符合法律法規的前提下，通過委托、交辦、延伸機構等方式和途徑，賦予試點鎮與縣級政府基本相同的經濟社會管理權限”。換言之，中心鎮是“按需擴權”，而小城市試點鎮則是“縣級擴權”。

然而，與20世紀90年代縣級政府主動要求省政府下放更多權力的熱忱反應相比，鄉鎮政府表現出了不要擴權的矛盾態度。這一態度來源于鄉鎮政府在機構設置和人員編制上的限制。在國務院出臺鄉鎮機構改革政策后，鄉鎮政府的職能機構大為精簡，一般只有五六個綜合辦公室，而其他設在鄉鎮的機構大多是縣(市、區)政府的派駐機構，在人事任免和職能履行等方面都歸屬縣級職能部門直接管理。由于鄉鎮層面政府機構設置不完備，部分機構在管理上屬于條條管理而非塊塊管理，鄉鎮政府的功能就相對不完善，治理能力也就受到了極大的限制。換句話說，原有行政體制下鄉鎮政府并不具備承接經濟社會管理權限的能力。針對這一問題，浙江省在小城市試點文件中明確要求將縣(市、區)政府部門派駐在試點鎮的機構由條條管理向塊塊管理轉變，即派駐機構在業務上接受上級職能部門的指導，但其日常管理則以試點鎮為主，其負責人的任用、調整及工作人員調動，也應該得到試點鎮黨委的書面同意。但這一改革只是擴大了試點鎮黨委書記在派駐鄉鎮部門負責人的人事任免中的影響力，而沒有能夠改變實質性的人事權歸屬。不僅如此，受制于有限的機構編制和財政使用自主權，鄉鎮政府也較難擴大行政編制，或采用較為靈活的人員聘用方式增加雇員數量。總的來說，由于條條管理難以實質性地轉化為塊塊管理，鄉鎮政府又缺乏調整機構和人員編制的自主權，鄉鎮政府的治理結構始終未有實質性的變化，難以承擔作為一級政府的完備功能。

在治理結構難有突破的情況下，浙江省開始采用給予政策優惠的方式提高鄉鎮政府的治理能力，即以行政干預的手段增加了培育鎮的可用資源。針對城市化進程中產業發展和基礎設施建設的實際需要，浙江省有傾向性地向中心鎮和小城市培育試點鎮配置了更多土地資源、財政資金和金融資源。為了盡可能保證資源配置的效率，浙江省也相應構建了準市場化的競爭機制，建立了考核激勵為基礎的退出機制。

第一，通過多種途徑擴大中心鎮、小城市培育試點鎮可用的城鎮建設用地來源。早在2007年，浙江省就鼓勵中心鎮“向國家有關部委申報城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點”①城鄉建設用地指標增減掛鉤是指地方政府可以通過農村土地整治等方式減少村集體建設用地，相應增加城鎮建設用地的做法。在實踐中，這是地方政府在約束條件下擴大城鎮建成區范圍、增加工業用地來源的重要途徑。在全國層面，國土資源部于2008年才正式發布《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》(國土資發〔2008〕138號)，在全國范圍內正式允許城鄉建設用地指標增減掛鉤。，在政策上給予了中心鎮更大的靈活空間。不過，在鄉鎮范圍內開展城鄉建設用地增減掛鉤的空間有限。為此，浙江省在2010年進一步要求為中心鎮“安排一定的土地啟動指標”，甚至允許“適度調整(小城市培育)試點鎮的行政區劃，拓展發展空間”。同時，浙江省也要求地級市和縣級政府給予這些鄉鎮更多支持，即“建立試點鎮建設用地支持保障制度，各地在省下達的年度城鎮建設用地切塊指標中優先予以安排”。

第二，擴大中心鎮、小城市培育試點鎮的可用財政資金和金融資源。為了確保鄉鎮政府有足夠的資金用于城鎮化所必須的基礎設施建設和公共服務投入，浙江省調整了縣鄉財政的分成比例。在2010年加快推進中心鎮發展的文件中，浙江省要求“實現財力適度向中心鎮傾斜”，同時也鼓勵“中心鎮土地出讓金凈收益留成部分返還用于中心鎮建設”。相比之下，小城市不僅享有了更高的財政分成比例，也被允許“建立試點鎮政策傾斜、設有金庫的一級財政體制”，即超越了鄉財縣管的傳統體制。但在實踐中，不少小城市培育試點鎮都表示，他們并沒有真正建立一級財政體制，只是增加了可支配的財政資源，仍然延續了鄉財縣管的傳統做法，因而并未實質性地提高鄉鎮政府的財政自主權。當然，小城市培育鎮最重要的資金來源是專項資金。如某小城市培育鎮一年的一般預算收入大約在1千萬～2千萬元，但專用基金收入達到了4億元。在實踐中，浙江省要求“省級有關部門要整合各類專項資金，合力支持培育中心鎮”，并提出了中心鎮“千億產業集聚提升”和“千億公共設施建設”工程項目。同時，浙江省安排了每年10億元的小城市培育試點鎮專項資金，專門用于支持試點鎮基礎設施、社會事業等的發展。此外，浙江省也安排了金融機構到試點鎮設立分支機構，支持試點鎮設立村鎮銀行和小額貸款公司等，進一步擴大了試點鎮經濟發展所需金融資本的來源。

第三，構建準市場化競爭機制，提高政府主導城鎮化的政策理性。省級政府以“擴權予利”方式選擇性培育中心鎮、小城市試點鎮的做法，既使得經濟發達鎮行政體制改革的經驗做法較難復制擴散，也迫使省級政府必須建立一個準市場化的競爭機制，以保證資金等要素資源投入的使用效率。在實踐中，浙江省明確列出中心鎮、小城市培育試點鎮的政策目標，也專門成立了“中心鎮發展改革和小城市培育試點領導小組”，每年考核各小城市培育試點鎮的績效表現，并在媒體上公開發布考核優秀、良好和達標的名單，激勵中心鎮、小城市試點鎮改善治理績效。一是明確中心鎮、小城市培育試點鎮的政策目標。與“選擇性培育”邏輯相對應，浙江省對中心鎮、小城市試點鎮等提出了差異化的城鎮化發展目標。對比浙江省關于中心鎮培育、小城市試點鎮培育的兩個文件，在城鎮人口、產業結構等方面浙江省對小城市培育試點鎮的要求顯然高于對中心鎮的要求。二是建立中心鎮、小城市培育試點鎮等的考核指標體系。在考核中，浙江省為了推動小城市試點鎮積極履職，不僅把經濟實力、內涵提升、生活品質等城鎮化發展相關的結果指標納入了考評，也把體制創新、扶持力度等過程性指標納入了考核。浙江省特別注重考核公共財政投入支持小城市建設的杠桿效應，即公共財政專項資金投入撬動了多少地方配套財政資金和社會投入，以此評估小城市在招商引資、產業發展的市場競爭力。同時，浙江省也把財政資金的使用與考核結果關聯了起來，連續兩年考核不合格的試點鎮將被取消試點資格。

通過建立更具市場競爭力導向的評估和獎懲機制，浙江省在選擇性培育中心鎮、小城市試點鎮的過程中盡可能地促進了政府有形之手和市場無形之手的結合，也激勵了鄉鎮政府更好推進當地的產業發展和人口集聚。從實踐來看，“擴權予利”的培育政策促進了鄉鎮層面的地方發展型政府行為模式，在較短時間之內提高了經濟發達鎮政府推動產業集聚與經濟發展的治理能力。

5 結論與討論

城鎮化的高速推進改變了中國不同區域的經濟社會結構，向鄉鎮政府提出了轉變政府職能、提升治理能力的新要求。不過，在梯度分權的行政體制內，鄉鎮政府的行政權力、要素資源和機構編制都受到了較大制約。在不具備自主權的情況下，鄉鎮政府難以自下而上地完成調適與成長的新目標。如何破解這一難題?以浙江省為研究對象，本文指出“選擇性培育”是當前時期高層級政府改革鄉鎮政府行政體制的突出特點。“選擇性培育”區別于“擴權讓利”和“強縣擴權”等旨在擴大地方政府自主權的行政體制改革策略，它是指高層級政府在改革中并未一視同仁地為所有鄉鎮政府創造同等的治理能力提升環境，也未能真正破除體制約束，賦予鄉鎮政府在行政、財政和機構編制等方面的更大自主權。在“選擇性培育”這一鄉鎮政府行政體制的改革策略中，高層級政府有重點、分層次地賦予了部分中心鎮和小城市試點鎮更大的行政權力、更多的資源支持。權力下放是一種制度安排，可以復制擴散;要素資源則涉及有限資源的配置，只能競爭性地使用。在這一意義上，選擇性培育是擴權予利的前提條件，而擴權予利則是選擇性培育的具體表現，兩者是相輔相成的匹配關系。也正是在這一意義上，學界更傾向于將“選擇性培育”這一鄉鎮政府行政體制改革概括為“經濟發達鎮行政體制改革”，以突出其有限的覆蓋面。

以“選擇性培育”的方式提高部分鄉鎮政府的行政管理權限與治理能力是改革開放后政府主導城鎮化模式在行政體制改革中的又一表現形態。從宏觀層面來看，“中心鎮”和“小城市試點鎮”的選擇、確認與發展是市場與政府共同作用的結果。在經濟發達鎮行政體制改革中，省級政府盡管也會尊重市場在資源配置中的基礎性、決定性作用，即選擇那些經濟績效表現相對出色的鄉鎮作為培育對象，但政府有形之手確實干預了城鎮化的自然演進。一方面，政府在選擇性培育中有意引導了城鎮空間布局，為相對欠發達的縣提供了更好的發展條件。另一方面，浙江省面向中心鎮、小城市試點鎮的權力下放和資源下沉也為這些區域的經濟社會發展增添了新優勢。當然，政府主導的城鎮化不同于政府計劃的城鎮化。在培育中心鎮、小城市的過程中，浙江省建立了準市場化的競爭機制，重視及時淘汰那些績效表現不佳的鄉鎮。這一準市場化的競爭機制不僅在小城市培育試點政策中有所體現，在浙江省推進特色小鎮建設的過程中表現得更為明顯。總的來說，浙江省政府主導的城鎮化應被視為無形市場與有為政府的結合。

特別需要指出的是，浙江省在鄉鎮政府行政體制改革中主要涉及權力下放、資源下沉，但未能重建鄉鎮政府一級獨立財政，也未能從根本上改變鄉鎮政府的治理結構，強化其機構設置和人事編制，而這些恰恰是賦予鄉鎮政府更多自主權的關鍵所在。與治理能力相比，自主權強調了鄉鎮政府應當具備自下而上、因地制宜地調整自身組織架構、人事安排和財政支出方式從而更好適應外部環境變化的能力。浙江省中心鎮、小城市培育試點鎮的案例研究表明，現有行政體制改革可以及時回應新型城鎮化對鄉鎮政府治理能力的新要求，但這種回應是以高層級政府主動介入來調整部分鄉鎮政府的權力、資源配置而實現的。而且，這一改革主要提高的是鄉鎮政府促進產業集聚、經濟發展的能力。在改革后，鄉鎮政府仍然無法突破自身組織架構和行政體制的外在約束，因而依舊缺乏作出主動回應的能力。換言之，以“選擇性培育”為特點的鄉鎮政府行政體制改革提高了經濟發達鎮的治理能力，但未能突破行政體制的制度性約束，提高鄉鎮政府的自主權。

如同任何新生事物一樣，尚處于早期階段的鄉鎮政府行政體制改革仍有限度是正常現象。但以更好完善基層政府功能、激發鄉鎮發展內生動力為目標，現有行政體制改革仍需回應如何賦予鄉鎮政府更多自主權的問題。《深化黨和國家機構改革方案》明確指出，要“突出不同層級職責特點，允許地方根據本地區經濟社會發展實際，在規定限額內因地制宜設置機構和配置職能”，這一思路為當前時期高層級政府如何賦予鄉鎮政府更多自主權提供了新的突破口。針對鄉鎮政府在城鎮化發展中面臨的關鍵制約，結合基層治理實際，高層級政府可以從權力與責任兩個方面同時著手，優化甚至超越現有選擇性培育的行政體制改革策略。

第一，以提高鄉鎮政府自主權為著眼點，改革鄉鎮政府行政體制的重點應在于擴大鄉鎮政府的財政權和機構編制管理權，以使得鄉鎮政府能夠及時調整機構編制，通過優化自身的治理結構來完善政府功能、提升治理能力。一是擴大鄉鎮政府的財政自主權。財政自主權是鄉鎮政府優化治理結構、提高治理能力的基礎。通過重新建立鄉鎮一級的獨立財政賬戶，財政自主權使得鄉鎮政府的財政能力能夠與當地經濟發展同步推進，由此不僅可以提高鄉鎮政府實際可支配的財政資源，也可以使得鄉鎮政府靈活支配資金，將優先財政配置到更符合可持續城市化發展的領域。二是靈活設置機構和調整人事編制的自主權。針對鄉鎮政府在城市化進程中的實際治理需要，高層級政府應當允許鄉鎮政府適當擴大機構規模，并開展諸如政府雇員等更為靈活的聘任方式來完善政府功能。相比以行政干預資源配置為主要內容的“選擇性培育”策略，這一以制度變革為主要內容的“自主權擴張”策略，不僅可以更加廣泛地運用于更大范圍內的鄉鎮政府行政體制變革，更可以使得鄉鎮政府能夠順應城鎮化發展的客觀趨勢，形成鄉鎮政府治理能力與城市化進程、政府可支配資源與機構規模共同成長的內生型發展模式。在微觀上，它有助于鄉鎮政府更為明智地使用財政資金，超越“地方發展型政府”的傳統行為模式，更為充分地履行鄉鎮政府在公共服務、社會治理中的應有職能，更好推進當地的城鎮化健康發展。在宏觀上，它也能夠超越“有規劃的城鎮化”模式，更加充分地發揮市場在城鎮化進程中的決定性作用。

第二，為確保鄉鎮政府更負責任地用好自主權，高層級政府也需要加強橫向問責和縱向問責，規范、引導鄉鎮政府充分履職，切實提高治理能力。“權力越大，責任越大”，賦予鄉鎮政府更多自主權，內在地要求鄉鎮政府承擔更多責任。從橫向問責來看，賦予鄉鎮政府更多自主權的前提是鄉鎮政府需要更加重視因地制宜、因時制宜地促進區域經濟社會發展，也需要及時識別、回應當地居民需求，提供更高質量的公共服務。這就要求高層級黨委政府不僅要推進鄉鎮政府的行政體制變革，也要重視建立“以人民為中心”的公共治理體制機制。在實踐中，它既包括突出人大、政協等在地方性公共事務中的作用，也要求鄉鎮政府在行政過程中堅持需求導向，加強對當地居民訴求的回應性。從縱向問責來看，高層級政府也要確保鄉鎮政府依法依規履職。賦予鄉鎮政府更多自主權旨在凸顯鄉鎮政府作為地方治理主持者的角色，但并不意味著消解鄉鎮政府作為法律法規與高層級黨委政府下達的公共政策的執行者角色。也正因此，高層級政府仍然需要加強縱向問責，確保鄉鎮政府依法依規履職。在實踐中，高層級政府除了運用督查等傳統政策工具，也可以借助技術力量做好政策監測，以相對較低的成本系統搜集鄉鎮政府的履職情況，督促鄉鎮政府切實提高治理能力。