建立杭州社會“大救助”體系建設路徑思考

□ 鄭要志 葉元青 鄭小紅 徐明海

社會救助作為一項惠民生、促公平、保穩定的托底性、基礎性制度安排，對于實現“小康路上一個都不能少”的目標具有不可替代的作用。進入新時代，人民對美好生活的追求決定了社會救助制度需要不斷創新和完善。本文圍繞杭州社會救助體系建設的亮點和存在的不足進一步思考，建立新時代“杭州社會大救助體系”。

進入新時代，人民對美好生活的追求決定了社會救助制度需要不斷創新和完善，需要進一步聚焦脫貧攻堅、聚焦特殊群體、聚焦群眾關切，更好地履行基本民生保障職責，促進社會公平，維護社會和諧穩定，體現社會主義制度的優越性。本文圍繞杭州社會救助體系亮點和存在的不足進一步思考，建立新時代“杭州社會大救助體系”。

以制度保障落實社會大救助體系建設

（一）強化制度頂層設計

以法治方式推進社會救助制度建設，制定“杭州市大救助體系建設實施方案”，明確社會救助主體架構及發展方向，各黨委政府部門職責、統一社會救助對象范圍、規范各類社會救助標準。加快制定低保救助、特困救助、臨時救助分類分檔政策。解決基層經辦人員在特困救助存在的界定模糊、生活補助標準和護理補貼政策混淆等問題。制定支出型困難群體救助辦法，明確支出、收入的計算方式，對家庭剛性支出扣減問題，重病患者單獨列戶問題，應統一標準，有據可依。探索容錯糾錯免責機制，為基層干部松綁減壓，保護基層干部積極性。活用聯席會議機制，對救助工作難點和操作問題召開聯席會議加以研究，以會議紀要形式將有關制度固定下來，對于特殊典型個案問題，采用民主評議等方式給予解決。

（二）構建分類救助格局

基本生活救助為重點，專項救助為支撐、急難救助為輔助、社會力量為補充，全面梳理現有的低保、特困、受災、醫療、教育、住房、就業、臨時救助等各類救助政策，建立面向城鄉困難群眾全覆蓋的社會大救助政策體系。聚焦特殊群體和群眾關切，依據困難類型和困難程度實施多層次、類別化、差異化救助。完善低保家庭、特困人員、支出型貧困家庭認定辦法，分層分類做好社會救助。堅持“先保險、后救助、再福利”的原則，實現社會救助與養老、醫療等社會保險和福利政策制度的有效銜接。注重加強兜底保障政策與扶貧資產收益、項目分紅、鄰里互助、實物供給等政策。建立常住外來戶籍人員的救助政策，按照“救急難”的要求，對外來人口發生突發性、暫時性困難實施臨時救助，堅決防范沖擊社會道德底線的事件發生。

（三）優化救助審批流程

完善社會救助事項網上辦理的工作機制，實現各類社會救助數據在線查詢、救助業務在線審批、救助資金在線管理。按照“申請、審核、認定、救助、管控”過程，優化社會救助流程。探索申請人家庭財產核對前置，由現行的“申請——入戶調查——核對——審批”轉變為“申請——核對——入戶調查——審批”，對申請對象財產狀況等先進行核對判斷，對不符合條件對象直接生成反饋單，及時終止流程，符合對象進入入戶調查環節，有異議的組織民主評議，提高救助效能，降低行政成本。推動審批權限下移，明確鄉鎮（街道）是低保申請、審核、審批的主體，各鄉鎮（街道）一把手作為第一責任人，壓實主體責任，確保權責一致，加強主動發現、縮短審批時限、強化監督管理、擴大政策宣傳。

（四）強化救助資金保障

各級財政通過一般公共預算資金、福彩公益金、捐贈資金等用于社會救助的資金統一納入社會救助資金統籌使用范圍，增加資金有效供給。建立鄉鎮（街道）臨時救助備用金制度，積極開展“先行救助”。上級民政部門與財政部門應出臺社會救助資金保障的指導文件，確保各縣市區社會救助經費落實到位。

以隊伍建設提升大救助體系經辦能力

（一）擴充基層隊伍建設

嚴格落實浙民助[2018]117 號文件，現有社會救助工作人員不足的地區，鼓勵社會力量承擔相關工作，向縣級民政、鄉鎮（街道）、村委（社區）派遣工作人員。救助對象人數在500 名以下的鄉鎮（街道），按照1 人的標準，落實購買服務人員和經費；救助對象人數在500—1000 名的鄉鎮（街道），按照2 人的標準，落實購買服務人員和經費；救助對象人數在1000 名以上的鄉鎮（街道），適當增加購買服務人員和經費。村（居）明確1 名委員會成員兼任社會救助協理員，根據救助對象人數增加人員力量，承擔大救助相關工作。

（二）提升基層經辦能力

加強對鄉鎮（街道）民政工作人員和社會組織的政策培訓，強化對社區（村）干部的政策法規宣傳和指導，采取政策解讀、經驗介紹、案例分析、座談會議等多種形式，切實增強基層民政工作人員對社會救助政策法規的理解和把握，推動基層民政工作隊伍專業化、職業化、規范化發展。

（三）社會力量參與救助

鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設立幫扶項目、創辦服務機構、提供志愿服務等方式，參與社會救助；社會力量參與社會救助，按照國家有關規定享受財政補貼、稅收優惠、費用減免等政策；也可以將社會救助中的具體服務事項通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務等。發揮商業保險在社會救助的積極作用，結合實際，為困難群眾購買民生綜合保險、老人意外傷害保險、自然災害救助責任險、火災爆炸救助責任險、長期護理等險種，保險資金可由被保險人、村集體、慈善機構、地方財政共同出資，由專業的保險公司運行，分散風險，分化財政資金壓力。

以信息技術提升社會大救助建設水平

（一）建立社會救助共享“信息池”

遵循“最多跑一次”改革、推進政府數字化轉型要求，運用大數據信息技術加快建設“杭州市大救助信息平臺”。推進民政、公安、住建、稅務、工商、人社、教育、婦聯、衛計、殘聯、慈善、銀行、保險、證券、醫療、殯葬等部門數據對接，實現“信息共享、主動發現，政策銜接、需求推送，供需對接、救助精準”等功能。促進社會救助需求與救助資源供給信息雙向流通，圍繞救助需求制定幫扶清單。依托救助“大數據”和線上信息平臺，線上線下相結合，積極推進救助需求、資金提供與服務提供三方有效對接。

（二）利用信息技術參與社會救助

借力互聯網和信息技術發展，建立個人電子化信息檔案，利用科技技術，為特殊群眾提供智能呼叫、對象定位、視頻關愛、健康監護、生命特征監測、預防走失等服務，實時掌握困難群體信息，并將異常信息及時發送給鄉鎮/社區工作人員、困難群眾家人、社會組織運營機構等，打造“沒有圍墻的救助體系”。

（三）創新數據比對救助模式

對接醫保部門的自負醫療費信息，跟蹤高頻次使用醫保或自費金額較大的疑似困難對象，主動發起救助通知；結合銀行、人社、工商存量數據和變動頻率，及時分辨已脫貧、假困難和假脫貧的困難群眾，做好及時清退和保留；結合救助內容、救助時間、個人信息變動等，衡量社會救助效果，落實精準救助措施。

以精準規范落實大救助工作長效機制

（一）建立救助需求主動發現機制

構建縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（社區）、網格長四級聯動救助網絡，延伸基層服務功能，提高主動發現、應急處置和快速救助能力。創新“社區+服務”模式，建設線下實體平臺，打造多元社會資源集聚中心，將家境調查、精準幫扶、為老服務、慈善公益、信息共享等工作系統融合，集聚政府資源和社會資源，及時發現有需求的困難群眾進行就近、即時救助。

（二）強化信息安全保密意識

加強平臺信息的保密工作，制定完善管理制度，規范查詢權限，嚴防公民個人信息外泄。系統信息分級管理。即按參與救助群體的參與內容對系統平臺用戶權限進行分級管理。對每個用戶瀏覽、查詢、下載過某些信息進行留痕，保障信息流動的可追溯性；對部分查閱非本職工作內容的用戶及時預警，預防信息外泄。線下信息保密。通過政府制度文件、培訓、宣講等方式，強調基層經辦人員對困難群體留檔材料信息應予以保密的嚴肅性和法治性，非對外公開公示的材料均不得泄露。

（三）開展社會救助監督管理工作

各社會救助管理部門加強規范工作管理，加強上級部門對下級部門監督管理，開展社會救助專項治理，杜絕社會救助“微腐敗”。加大資金審計和紀委巡查力度，規范基層救助人員的救助行為、防范資金違規使用。會同人大、政協、審計、紀委等部門主動參與社會救助工作監督，并建立社會救助失信當事人聯合懲戒合作機制，對于嚴重騙保行為納入國家征信體系，增加“騙保”個體機會成本。

（四）加強宣傳引導救助政務公開

充分考慮困難群眾文化程度、政策知悉程度等因素，在社區、街道設置綜合咨詢窗口、社會救助宣傳折頁。充分考慮基層經辦人員能力差異，采取政策解讀、案例介紹、座談會議等多種形式，幫助經辦人員熟悉政策、了解流程、規范操作，開展社會救助工作。

以成效量化規范社會大救助工作機制

（一）建立大救助績效評價問效機制

科學設定大救助績效考核目標，量化評價指標體系，將考核結果與資金補助、工作經費分配掛鉤，促進社會救助責任落實。委托專業第三方以救助對象角度出發，綜合考慮救助工作、救助內容、救助成效等內容，通過多角度綜合衡量困難家庭對社會救助的綜合感受，量化社會救助主體工作評價。

（二）建立大救助“微積分”管理機制

對基層經辦人員進行“微積分”管理，統一積分主體、積分內容和分值標準，建立責任機制、獎勵機制、保障機制等措施，并作為“最美社工”評選的重要依據。對公益群體進行“微積分”管理，以公益事件、捐贈資金進行積分，探索發布企業、個人參與社會救助的“愛心榜”、評選“社會愛心家”，為愛心企業、團體、個人在政府業務外包、積分入戶、子女就學等方面給予便利和優先權。

（三）建立大救助“困難指數”評估機制

結合省社會救助管理系統、綜合“信息池”等平臺，以收支狀況、教育、健康和生活條件等維度指標，構建立體化救助體系下困難群眾的“困難指數”，進行多維度精準識貧。通過前后困難指數對比，了解救助措施對困難群眾的救助成效，以此不斷優化救助內容，實現精準脫貧，提高困難群眾的獲得感和幸福感，提高脫貧成效。

（四）建立大救助“按勞分配”救助機制

即根據受助對象分為“被動貧困”和“主動貧困”，“被動貧困”是指由于自身原因喪失勞動能力或遭遇突發情況而成為困難群眾，該類群體則根據杭州市困難救助辦法基于“按需救助”原則給予救助。“主動貧困”是指自身具有一定勞動能力，自己選擇放棄勞動而主動成為困難群眾的群體，對于該類群體則設立志愿者服務時長基數，以“按勞分配”原則給予救助。比如每周充當志愿者服務24 小時及以上進行全額救助，志愿者服務時間減少則扣除相應的救助額度，降低政策救助變為政策依賴比例。