以建設單位視角解析工程分包管理

高孟林

（中石化中原天然氣有限責任公司，河南 濮陽 457001）

分包管理是建設單位工程項目管理的一個重要課題，貫穿于項目實施階段的全過程。刨去政治、經濟和技術因素，工程分包管理對于工程質量、進度甚至成敗往往起著決定性作用。建設單位作為工程項目的發起者，是所有項目資源的總集成者，同時也是項目風險的最主要承擔著。本文計劃站在建設單位角度，對于在當前工程建設形勢下如何做好工程分包管理談一下看法。

1 工程分包的形勢和問題

1.1 工程分包是建筑施工行業的發展趨勢

隨著國家社會經濟發展，固定資產投資體量逐步攀升，建筑施工行業的參與者日趨增多。隨著國家招投標制度、工程實踐等的持續完善深入，公平開放的行業環境日益成熟，各個行業市場準入的門檻、枷鎖日益降低和減少。這導致了建筑施工行業的競爭日益激烈，利潤空間日益透明并逐步受到擠壓。在這種大背景下，為了維系企業生存，降低自身施工成本，改變傳統的施工管理模式，眾多施工企業選擇逐步由原來的自主生產施工向部分工程內容實行專業分包或勞務分包的模式轉變。據文獻數據統計，部分大型建筑施工企業總營業收入中工程分包所占的比重可以達到50%以上。分包已經成為目前大型建筑施工企業實現生產經營目標的重要手段。

1.2 違法分包、轉包、掛靠等現象屢見不鮮并更加隱蔽化

雖然不愿提及，但不可否認，違法分包、轉包、掛靠等現象仍然屢見不鮮，給建設單位工程質量、工程結算、法律風險和廉潔自律等帶來嚴重困擾或埋下嚴重隱患。分析原因主要有：

（1）部分施工企業轉型過于徹底，自身人員機械技術力量空心化，無法滿足承攬工程的需要，生產經營利潤過重的依靠分包管理費和合同降點差價。

（2）部分施工企業盲目追求生產經營指標，鋪攤子、接項目，在全國各地雨后春筍般成立各級分公司，人員技術力量準備不足，違法分包、以包代管不可避免。

（3）與其他行業相比，建筑施工行業有其特殊性，它更容易受到政府行政力量、地方黑惡勢力、區域行業保護、個人貪污腐敗等因素的介入。

在當前國家高壓反腐倡廉、掃黑除惡、大力整治建筑施工行業環境、法律法規逐步完善和執行力逐步提升的大環境下，違法分包、轉包、掛靠等現象更加隱蔽化。原先明目張膽的違法分包、整體轉包等情況基本不見蹤影，施工總承包單位在分包形式、分包合同價款條款等方面更加規范化、合規化。取而代之是隱蔽化、不易發現的實際施工人掛靠問題日益增多。

1.4 法律、行業規范等要求建設單位重視分包管理

除了工程質量、進度等關鍵因素外，法律、行業規范等相關規定也迫使建設單位必須高度重視工程分包管理。在當前國內法律框架下，建設單位與分包單位在合同管理責任、工程款支付等方面突破了“背靠背”的合同相對性原則，變相的產生了合同關系。例如，《建筑法》規定：分包單位與承包單位須向發包單位就分包的工程承擔連帶責任。再如《最高人民法院關于審理建設工程合同糾紛若干問題的解釋》第二十六條規定：實際施工人以發包人為被告主張權利的，發包人在欠付工程價款范圍內對實際施工人承擔責任。再如《國務院辦公廳關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見》（國辦發〔2016〕1 號）第九條中規定：建設單位或施工總承包企業將工程違法發包、轉包或違法分包致使拖欠農民工工資的，由建設單位或施工總承包企業依法承擔清償責任。

2 建設單位分包發包管控要點

2.1 應建立分包商“不可靠實體清單”

在多輪次、多批次項目建設管理過程中，特別是對于投資、檢維修項目眾多的大型集團公司或政府部門，建設單位應通過履約考評、動態控制等方式，積極收集資料和數據，建立分包商“不可靠實體清單”。對于列入清單的企業應及時清退并在規定年限內不得列入擬選分包商名單。履約考評重點應放在分包商是否存在轉包、掛靠行為，是否與建設單位產生法律糾紛以及資源配置、工程進度、工程質量、安全文明等方面。

2.2 在招投標階段做好分包策劃

在工程總承包或施工總承包招標階段，建設單位應根據項目特點、工程規模、工期要求和國家相關法律法規等認真做好分包策劃工作。一是明確哪些工程內容可以分包、哪些工程內容不可以分包；哪些工程內容可以專業分包，哪些工程內容可以勞務分包。二是在招標文件中明確建設單位對于分包方案、分包結果審批權限，并作為投標人響應性評審要求。三是在招標文件中明確中標人違法分包、轉包、掛靠等行為的違約責任。

2.3 在合同履行階段嚴格分包方案和結果審批

在合同履行階段，分包發包人開展分包商采購時，建設單位應嚴格履行工程分包發包監管主體責任，要求分包發包人按時上報分包方案和分包結果，并對其中的分包內容、分包方式、擬分包單位名單等信息進行嚴格審核，確保程序合法、內容合規。在審查擬分包單位名單時，除了借助自身建立的“不可靠實體清單”外，應借助企業信息查詢平臺或政府主管部門網站等排除那些存在違法分包、轉包、掛靠、拖欠公民工工資等處罰信息或者多次作為原告發起工程造價糾紛案件的單位。

3 建設單位分包商現場管理要點

3.1 以分包發包人管理為重點，避免以包代管

分包商現場管理應以分包發包人管理為重點，以合同管理、進度款管理為抓手，嚴格要求分包發包人履行分包發包責任主體職責，加強對分包商的管理，避免以包代管。具體應嚴格要求分包發包人設立項目管理機構，組織管理所承包工程的作業進展。項目管理機構應具有與承包工程的規模、技術復雜程度相適應的技術、經濟管理人員。其中項目負責人、技術負責人、核算質量安全管理人員必須是本單位的職工，否則可以認定“視同轉包”。

3.2 以六大控制為主線，加強分包商現場管理

實施階段項目管理以進度、質量、投資、HSSE、合同和廉潔六大控制為主要內容，分包商的現場管理同步應以六大控制為主線。具體做到：

（1）應要求分包商嚴格按照批準的施工組織設計或專項施工方案編制具體實施方案，監督分包商落實施工工藝要求和安全風險防范措施，做好人工、機械、材料等資源配置，確保實現進度、質量、安全等目標。

（2）若總承包商與分包商發生糾紛，建設單位應在一定范圍內積極督促協調問題解決。因為任何問題的產生最終影響的是項目進展，損害的是建設單位的利益。認真做好分包發包人和分包商之間進度款撥付、工程量確認結算等協調工作，避免產生矛盾影響工程進展或者產生工程造價法律糾紛后建設單位被列為第二被告承擔連帶責任。

（3）認真開展廉潔共建活動。心田之間，不長莊稼，就長雜草。建設單位應與總承包單位一起認真開展廉潔共建活動，積極開展廉潔警示教育，對雙方關鍵崗位人員時刻提醒，讓清正廉潔的思想觀念時刻占據道德高地，抵御歪風邪氣的入侵。

工程分包管理是一項體系工程，建設單位應及時跟進法律法規政策變動，研究風險因素變化趨勢，梳理積累相關資料，不斷探索新的方式方法，推進工程項目分包管理工作不斷取得突破。