以建設(shè)單位視角解析工程分包管理

高孟林

（中石化中原天然氣有限責(zé)任公司，河南 濮陽 457001）

分包管理是建設(shè)單位工程項(xiàng)目管理的一個(gè)重要課題，貫穿于項(xiàng)目實(shí)施階段的全過程。刨去政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)因素，工程分包管理對(duì)于工程質(zhì)量、進(jìn)度甚至成敗往往起著決定性作用。建設(shè)單位作為工程項(xiàng)目的發(fā)起者，是所有項(xiàng)目資源的總集成者，同時(shí)也是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的最主要承擔(dān)著。本文計(jì)劃站在建設(shè)單位角度，對(duì)于在當(dāng)前工程建設(shè)形勢(shì)下如何做好工程分包管理談一下看法。

1 工程分包的形勢(shì)和問題

1.1 工程分包是建筑施工行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)

隨著國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，固定資產(chǎn)投資體量逐步攀升，建筑施工行業(yè)的參與者日趨增多。隨著國家招投標(biāo)制度、工程實(shí)踐等的持續(xù)完善深入，公平開放的行業(yè)環(huán)境日益成熟，各個(gè)行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻、枷鎖日益降低和減少。這導(dǎo)致了建筑施工行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，利潤空間日益透明并逐步受到擠壓。在這種大背景下，為了維系企業(yè)生存，降低自身施工成本，改變傳統(tǒng)的施工管理模式，眾多施工企業(yè)選擇逐步由原來的自主生產(chǎn)施工向部分工程內(nèi)容實(shí)行專業(yè)分包或勞務(wù)分包的模式轉(zhuǎn)變。據(jù)文獻(xiàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，部分大型建筑施工企業(yè)總營業(yè)收入中工程分包所占的比重可以達(dá)到50%以上。分包已經(jīng)成為目前大型建筑施工企業(yè)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)的重要手段。

1.2 違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠等現(xiàn)象屢見不鮮并更加隱蔽化

雖然不愿提及，但不可否認(rèn)，違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠等現(xiàn)象仍然屢見不鮮，給建設(shè)單位工程質(zhì)量、工程結(jié)算、法律風(fēng)險(xiǎn)和廉潔自律等帶來嚴(yán)重困擾或埋下嚴(yán)重隱患。分析原因主要有：

（1）部分施工企業(yè)轉(zhuǎn)型過于徹底，自身人員機(jī)械技術(shù)力量空心化，無法滿足承攬工程的需要，生產(chǎn)經(jīng)營利潤過重的依靠分包管理費(fèi)和合同降點(diǎn)差價(jià)。

（2）部分施工企業(yè)盲目追求生產(chǎn)經(jīng)營指標(biāo)，鋪攤子、接項(xiàng)目，在全國各地雨后春筍般成立各級(jí)分公司，人員技術(shù)力量準(zhǔn)備不足，違法分包、以包代管不可避免。

（3）與其他行業(yè)相比，建筑施工行業(yè)有其特殊性，它更容易受到政府行政力量、地方黑惡勢(shì)力、區(qū)域行業(yè)保護(hù)、個(gè)人貪污腐敗等因素的介入。

在當(dāng)前國家高壓反腐倡廉、掃黑除惡、大力整治建筑施工行業(yè)環(huán)境、法律法規(guī)逐步完善和執(zhí)行力逐步提升的大環(huán)境下，違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠等現(xiàn)象更加隱蔽化。原先明目張膽的違法分包、整體轉(zhuǎn)包等情況基本不見蹤影，施工總承包單位在分包形式、分包合同價(jià)款條款等方面更加規(guī)范化、合規(guī)化。取而代之是隱蔽化、不易發(fā)現(xiàn)的實(shí)際施工人掛靠問題日益增多。

1.4 法律、行業(yè)規(guī)范等要求建設(shè)單位重視分包管理

除了工程質(zhì)量、進(jìn)度等關(guān)鍵因素外，法律、行業(yè)規(guī)范等相關(guān)規(guī)定也迫使建設(shè)單位必須高度重視工程分包管理。在當(dāng)前國內(nèi)法律框架下，建設(shè)單位與分包單位在合同管理責(zé)任、工程款支付等方面突破了“背靠背”的合同相對(duì)性原則，變相的產(chǎn)生了合同關(guān)系。例如，《建筑法》規(guī)定：分包單位與承包單位須向發(fā)包單位就分包的工程承擔(dān)連帶責(zé)任。再如《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程合同糾紛若干問題的解釋》第二十六條規(guī)定：實(shí)際施工人以發(fā)包人為被告主張權(quán)利的，發(fā)包人在欠付工程價(jià)款范圍內(nèi)對(duì)實(shí)際施工人承擔(dān)責(zé)任。再如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》（國辦發(fā)〔2016〕1 號(hào)）第九條中規(guī)定：建設(shè)單位或施工總承包企業(yè)將工程違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包或違法分包致使拖欠農(nóng)民工工資的，由建設(shè)單位或施工總承包企業(yè)依法承擔(dān)清償責(zé)任。

2 建設(shè)單位分包發(fā)包管控要點(diǎn)

2.1 應(yīng)建立分包商“不可靠實(shí)體清單”

在多輪次、多批次項(xiàng)目建設(shè)管理過程中，特別是對(duì)于投資、檢維修項(xiàng)目眾多的大型集團(tuán)公司或政府部門，建設(shè)單位應(yīng)通過履約考評(píng)、動(dòng)態(tài)控制等方式，積極收集資料和數(shù)據(jù)，建立分包商“不可靠實(shí)體清單”。對(duì)于列入清單的企業(yè)應(yīng)及時(shí)清退并在規(guī)定年限內(nèi)不得列入擬選分包商名單。履約考評(píng)重點(diǎn)應(yīng)放在分包商是否存在轉(zhuǎn)包、掛靠行為，是否與建設(shè)單位產(chǎn)生法律糾紛以及資源配置、工程進(jìn)度、工程質(zhì)量、安全文明等方面。

2.2 在招投標(biāo)階段做好分包策劃

在工程總承包或施工總承包招標(biāo)階段，建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、工程規(guī)模、工期要求和國家相關(guān)法律法規(guī)等認(rèn)真做好分包策劃工作。一是明確哪些工程內(nèi)容可以分包、哪些工程內(nèi)容不可以分包；哪些工程內(nèi)容可以專業(yè)分包，哪些工程內(nèi)容可以勞務(wù)分包。二是在招標(biāo)文件中明確建設(shè)單位對(duì)于分包方案、分包結(jié)果審批權(quán)限，并作為投標(biāo)人響應(yīng)性評(píng)審要求。三是在招標(biāo)文件中明確中標(biāo)人違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠等行為的違約責(zé)任。

2.3 在合同履行階段嚴(yán)格分包方案和結(jié)果審批

在合同履行階段，分包發(fā)包人開展分包商采購時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格履行工程分包發(fā)包監(jiān)管主體責(zé)任，要求分包發(fā)包人按時(shí)上報(bào)分包方案和分包結(jié)果，并對(duì)其中的分包內(nèi)容、分包方式、擬分包單位名單等信息進(jìn)行嚴(yán)格審核，確保程序合法、內(nèi)容合規(guī)。在審查擬分包單位名單時(shí)，除了借助自身建立的“不可靠實(shí)體清單”外，應(yīng)借助企業(yè)信息查詢平臺(tái)或政府主管部門網(wǎng)站等排除那些存在違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠、拖欠公民工工資等處罰信息或者多次作為原告發(fā)起工程造價(jià)糾紛案件的單位。

3 建設(shè)單位分包商現(xiàn)場(chǎng)管理要點(diǎn)

3.1 以分包發(fā)包人管理為重點(diǎn)，避免以包代管

分包商現(xiàn)場(chǎng)管理應(yīng)以分包發(fā)包人管理為重點(diǎn)，以合同管理、進(jìn)度款管理為抓手，嚴(yán)格要求分包發(fā)包人履行分包發(fā)包責(zé)任主體職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)分包商的管理，避免以包代管。具體應(yīng)嚴(yán)格要求分包發(fā)包人設(shè)立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，組織管理所承包工程的作業(yè)進(jìn)展。項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)應(yīng)具有與承包工程的規(guī)模、技術(shù)復(fù)雜程度相適應(yīng)的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)管理人員。其中項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、核算質(zhì)量安全管理人員必須是本單位的職工，否則可以認(rèn)定“視同轉(zhuǎn)包”。

3.2 以六大控制為主線，加強(qiáng)分包商現(xiàn)場(chǎng)管理

實(shí)施階段項(xiàng)目管理以進(jìn)度、質(zhì)量、投資、HSSE、合同和廉潔六大控制為主要內(nèi)容，分包商的現(xiàn)場(chǎng)管理同步應(yīng)以六大控制為主線。具體做到：

（1）應(yīng)要求分包商嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的施工組織設(shè)計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)施工方案編制具體實(shí)施方案，監(jiān)督分包商落實(shí)施工工藝要求和安全風(fēng)險(xiǎn)防范措施，做好人工、機(jī)械、材料等資源配置，確保實(shí)現(xiàn)進(jìn)度、質(zhì)量、安全等目標(biāo)。

（2）若總承包商與分包商發(fā)生糾紛，建設(shè)單位應(yīng)在一定范圍內(nèi)積極督促協(xié)調(diào)問題解決。因?yàn)槿魏螁栴}的產(chǎn)生最終影響的是項(xiàng)目進(jìn)展，損害的是建設(shè)單位的利益。認(rèn)真做好分包發(fā)包人和分包商之間進(jìn)度款撥付、工程量確認(rèn)結(jié)算等協(xié)調(diào)工作，避免產(chǎn)生矛盾影響工程進(jìn)展或者產(chǎn)生工程造價(jià)法律糾紛后建設(shè)單位被列為第二被告承擔(dān)連帶責(zé)任。

（3）認(rèn)真開展廉潔共建活動(dòng)。心田之間，不長莊稼，就長雜草。建設(shè)單位應(yīng)與總承包單位一起認(rèn)真開展廉潔共建活動(dòng)，積極開展廉潔警示教育，對(duì)雙方關(guān)鍵崗位人員時(shí)刻提醒，讓清正廉潔的思想觀念時(shí)刻占據(jù)道德高地，抵御歪風(fēng)邪氣的入侵。

工程分包管理是一項(xiàng)體系工程，建設(shè)單位應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)法律法規(guī)政策變動(dòng)，研究風(fēng)險(xiǎn)因素變化趨勢(shì)，梳理積累相關(guān)資料，不斷探索新的方式方法，推進(jìn)工程項(xiàng)目分包管理工作不斷取得突破。