姚安縣自然保護區管理體制存在的問題與對策

班云學

(云南省姚安縣林業局, 云南 姚安 675300)

1 自然保護區基本情況發展概況

姚安縣自然保護區初建于2001年，經過近15年的建設，至2014年底，全縣已建立自然保護區3處，分別是三峰山、花椒園和大尖山自然保護區[1]。自然保護區的建立，使該縣80%的陸地生態系統類型、85%的野生動物種群、13種珍貴樹木的主要分布地得到了較好保護。同時，這些自然保護區還起到了涵養水源、保持水土、調節氣候、防風固沙、改善環境的重要作用。

1.1 各保護區規劃編制及調整情況

楚雄三峰山州級保護區于2001年1月10日批準建立，花椒園、大尖山州級自然保護區于2003年4月9日批準建立。2014年姚安縣林業局委托國家林業局昆明勘察設計院對該縣3個州級自然保護區進行了總體規劃修編工作，2014年6月完成了總體規劃修編工作并報送州人民政府審批，2014年8月29日，楚雄州人民政府批準了三峰山、花椒園和大尖山3個州級自然保護區總體規劃(2014～2020)經過2014年總體規劃修編后，全縣保護區面積為69163 hm2，占國土面積的40.56%，全部為州級自然保護區。

1.2 各保護區范圍及功能區劃分情況

1.2.1 三峰山州級自然保護區

三峰山州級自然保護區位于北緯25°11′37″～25°30′16″，東經101°14′17″～101°27′58″之間，地處姚安縣東南部與南華縣東北部、牟定縣西部結合部。保護區的東西距23 km，南北距36 km，最東端：牟定縣軍屯鄉的濫泥箐，最西端：姚安縣太平鎮的東山腳與姚安壩子交接處，最北端：姚安縣王小沖與姚新公路交接處，最南端：南華縣龍川鎮里歪山。保護區總面積46605.6 hm2，姚安縣所屬面積22091.5 hm2，約占保護區總面積的47.4%。核心區包括三塊區域，分別是張家山、靈官廟、芭蕉箐核心區，面積 5489.3 hm2，占保護區總面積的 24.8%，緩沖區及實驗區也包括張家山、靈官廟、芭蕉箐2個片區，緩沖區介于2個片區的核心區與外圍實驗區之間。

1.2.2 花椒園自然保護區

花椒園自然保護區位于北緯25°27′20″～25°42′59″，東經101°56′38″～101°11′05″之間，地處姚安縣西部，屬高原復扭斷拗盆湖區，為金沙江下游地段。保護區的東西距24 km，南北距28 km，最東端：官屯鄉白露山腳；最西端：大河口鄉漁泡江；最北端：左門鄉洋辣子山山脈；最南端：大河口鄉紫貝烏河。保護區總面積37014 hm2，劃分為核心區、緩沖區和實驗區。其中核心區面積10750.3 hm2，占保護區總面積的29%，包括大尖山、老官山和千箐梁子為中心的周圍區域；緩沖區面積3590.1 hm2，占保護區總面積的9.7%，位于核心區的外圍，是一段帶狀連續區域，包括大尖山、老官山和千箐梁子為中心的核心區周圍；實驗區面積22674 hm2，占保護區總面積的61.3%，位于緩沖區的外圍。

1.2.3 大尖山自然保護區

大尖山自然保護區地處姚安縣西部，位于東經101°15′05″～101°40′25″，北緯25°20′46″～25°30′40″之間。保護區的東西距22.4 km，南北距17.1 km，最東邊是彌興鎮下屯水箐，最西邊是大河口大白者東，最北邊是大河口紫貝烏河，最南邊是彌興龍馬箐河。保護區部面積10057.5 hm2。核心區包括：燒香嘴子為中心、楊石頭山為起點呈西南走向2個片區，面積2901.8 hm2，占保護區總面積的28.9%；緩沖區及實驗區也包括燒香嘴子為中心、楊石頭山為起點呈西南走向2個片區，緩沖區介于2個片區的核心區與外圍實驗區之間。各保護區范圍及功能區劃分情況見表1、表2。

1.3 保護區類型及主要保護對象

三峰山、花椒園、大尖山州級自然保護區類型為森林生態系統、野生動植物類型的綜合生態系統自然保護區，主要保護對象為半濕性常綠闊葉林、針闊混交林、針葉林及其該區的野生動植物[2,3]。

表1 姚安縣保護區基本情況

2 姚安縣自然保護區存在的問題

2.1 對上級決策部署認識不深、貫徹不堅決、落實不到位

(1)針對上級文件精神，雖然制定了貫徹落實工作方案，但未成立專項行動小組，未全面認真開展實地清查。

(2)自然保護區建設管理“重視”只停留在口頭上，沒有把文件精神落實到實處，未能從其他國家自然保護區生態環境問題中汲取教訓，沒有取得“引以為戒，舉一反三”的效果。

2.2 對自然保護區工作重要性認識不足、重視不夠

對“綠水青山就是金山銀山”的重要論斷認識不深刻、對自然保護區的重要性認識不足。綠色發展理念尚未真正確立，在處理發展與保護的關系上缺乏大局觀、長遠整體觀，重發展、輕保護、急功近利的觀念仍然根深蒂固，盲目追求眼前利益、經濟利益，沒有真正把生態文明建設和加強自然保護區建設擺在全局工作的突出地位抓緊抓實。姚安縣自然保護區占全縣國土面積40.65%，遠遠高于全州6.47%、全省7.3%及全國14.8%的平均水平。自然保護區管理難度大，任務艱巨。

2.3 自然保護區“批而不建、建而不管、管而不嚴”的問題普遍存在

2.3.1 本底不清、管理滯后

雖然該縣三峰山、花椒園、大尖山3個州級自然保護區(2014—2020)總體規劃已經于2014年通過州人民政府批復，但從未開展綜合科學考察，自然保護區本底資料不全，不能準確的反映當前保護區實際狀況。

2.3.2 機構不全、人員不足

自然保護區機構落實不到位，管護機構不健全、人員嚴重不足、專業人員偏少等問題突出。《云南省自然保護區管理機構管理辦法(試行)仍未落實到位，自然保護區監管能力薄弱，3個州級自然保護區人均管護面積均超過2000 hm2。

2.3.3 建設滯后、投入不足

全縣自然保護區的管護設施建設較為簡陋，已建設設施年久失修，各級財政對自然保護區建設投入嚴重不足，自然保護區管護局仍處于無辦公室、無住房、無專用設備、無交通工具的“四無”狀態。

2.4 自然保護區內違法違規建設嚴重、監管層層失守

(1)對發現涉及自然保護區的違法違規項目未能及時進行查處，立行立改不及時、不到位。

(2)資源無序開發導致自然保護區生態環境破壞問題突出

目前云南荷城礦業有限公司明珠金礦、姚安縣飛龍礦業有限公司老街子銀鉛礦部分礦區處于三峰山州級自然保護區，有自然保護區設立前就已存在的歷史遺留問題，也有自然保護區建立后或礦業權到期后重新核發的探礦權和采礦權。探礦、采礦活動對自然保護區造成一定干擾和破壞。

(3)旅游規劃滯后和項目建設違規問題。在自然保護區內無序開發、違規建設項目現象突出，如鄉村民俗旅游、通訊手機塔、電力輸電塔、電視轉播塔、養殖場、鄉村道路、農戶建房等。

2.4 存在“一地多帽”重復設置保護地現象

各級各部門之間缺乏有效的溝通協調機制，存在各類保護地重復設置問題，導致同一區域多頂“帽子”、多頭管理、職責不清，嚴重影響生態保護。

2.5 自然保護區內人類活動頻繁、歷史遺留問題突出

2.5.1 人類活動頻繁、保護區內發展相對滯后

由于自然保護區是在實施搶救性保護的理念和背景下建立的，存在缺少系統調查研究、科學規劃設計和考慮不周的問題，將大量村莊、集鎮、農地、經濟林、人工商品林和一些工礦企業等劃入自然保護區，致使自然保護區內居民眾多，人類活動頻繁，自然保護區大多處于老少邊窮地區，發展不足尤為突出。

2.5.2 “一地多證”管理混亂

自然保護區內的林地和土地權屬管理較為混亂，村民對同一地塊持有國土資源部門頒發的土地使用證，也有林業部門頒發的林權證，存在著“一地多證”現象。

2.6 自然保護區能力低，難以實施有效的保護

自然保護區不僅應對保護對象實施有效的保護，還應是科研基地、生態教育基地。然而目前姚安縣的3個自然保護區都未能達到這一要求，自然保護區沒有得到有效的保護。

3 對策與建議

3.1 加強學習，提高政治敏銳性

3.1.1 認真傳達學習相關文件精神

深入學習貫徹《中央辦公廳、國務院辦公廳《關于甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題督查處理情況及其教訓的通報》、中共云南省委辦公廳、云南省人民政府辦公廳《關于認真學習貫徹甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題督查處理情況及其教訓通報文件的通知》，堅決把思想和行動統一到黨中央、國務院、省委、省政府和州委、州政府的決策部署上來，深刻汲取甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題的深刻教訓，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的綠色發展理念，正確處理好保護與發展的關系[4]。

3.1.2 成立姚安縣自然保護區專項督查工作領導小組

將自然保護區督查工作納入政府議事日程，定期研究自然保護區相關工作。建立完善督查工作長效機制，真正形成常態化、制度化。全面開展自然保護區實地清查，建立問題臺賬，明確責任部門、整改時限、整改目標和措施，限時注意整改。按誰主管誰負責的原則，全面組織開展濕地、集中式飲用水源保護地的自檢自查、監督檢查，對各類違法違規問題認真加以整改，切實保護好姚安縣的青山綠水[5]。

3.2 將全縣生態環境保護和自然保護區建設管理工作納入績效考核

全縣各級黨委、政府和縣級各部門要深入貫徹黨中央、國務院、省委、省政府和州委、州政府加強生態文明建設和環境保護的決策部署，牢固樹立“四個意識”，堅持“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念，堅持生態優先、綠色發展，堅持把生態文明建設擺在全局工作的突出地位抓緊抓實，著力建設全省生態文明先行示范區。切實加大自然保護區申報、建設、管理力度。

3.3 開展自然保護區全面調查

組織開展自然保護區綜合科學考察，摸清保護區自然資源本底及當地經濟建設和居民生產生活需要，確定自然保護區范圍，加強自然保護區基礎設施、科學考察和監測能力建設，按照總體規劃確定的邊界，開展自然保護區勘界立標、完善界樁、界碑及宣傳標牌建設。

3.4 健全自然保護區管理、管護機構，增加編制，按管護面積落實足管護人員

按照《云南省自然保護區管理機構管理辦法(試行)》和《楚雄州機構編制委員會關于州縣兩級自然保護區管理體制改革的通知》(楚編發〔2017〕(10號)的有關要求，落實管護機構和人員編制， 2018年底前管護人員要基本配齊到位，增加自然保護區專業人員編制。

3.5 加大對自然保護區建設的經費投入

對全縣自然保護區的管護設施和設備開展摸底檢查，并按照輕重緩急，擬定逐年解決的方案，爭取上級專項建設資金，加大州、縣財政資金投入力度，逐步解決。重點解決自然保護區管理機構無辦公室、無住房、無專用設備、無交通工具“四無”問題。

3.6 妥善解決自然保護區歷史遺留問題

深入調查、摸清底數，認真研究、加強對自然保護區的保護和治理，加大對保護區內及其周邊地區群眾生產生活和經濟社會發展的扶持力度，結合扶貧開發，下決心、花大力氣解決保護區內及其周邊地區群眾生產生活問題，幫助山區群眾發展特色產業，加大生態補償力度，管好用好生態功能區轉移支付資金，妥善處理自然保護區管理與當地經濟建設及居民生產生活的關系，切實解決群眾生產生活困難。

3.7 嚴肅查處自然保護區各類違法違規活動

對全縣自然保護區內的項目進行清查，對違規建設項目進行查處，拆除養殖場、烤房等建筑物，并恢復植被。涉及自然保護區核心區、緩沖區的違規活動，要制定退出方案，在實驗區開展旅游活動的自然保護區要與自然保護區總體規劃相銜接。

保持督查執法高壓態勢，強力整治自然保護區違法違規建設行為，嚴肅查處違法違規開發建設問題，堅決遏制自然保護區核心區、緩沖區各類開發項目和其他違法活動，有序各類建設項目。

3.8 妥善處置自然保護區土地重證的問題

全面清查，按照資源公有、物權法定和統一確權登記的原則開展自然資源統一確權登記，實行一塊土地核發一個權證，避免“一地多證”現象發生。對自然保護區“一地多帽”進行認真梳理，加強部門聯動，建立溝通機制，清理部門職責，形成多元共治格局，全力推動自然保護區及生態環境建設，避免發生新的違法違規問題。

3.9 合理設置礦業權，逐步退出自然保護區內的探礦、采礦

開展保護區內的礦業權核查，制定退出計劃，依法依規、有序進行退出，并及時對采礦地實施生態修復。

4 自然保護區體制改革政策建議

針對姚安縣自然保護區發展所面臨的問題，建議對自然保護區的管理體制進行全面的改革。

4.1 建立科學的自然保護地分類體系

應根據自然保護多目標多屬勝特點，借鑒國際上的經驗，并與我國自然與社會經濟特點相結合，建立完整的自然保護地分類體系，并明確各類保護地的性質與功能，及相應的管理與保護政策。自然保護區應突出其保護生物多樣性，以區別于其它類型的保護地。應禁止“一個機構兩塊牌子”、“一片林子兩個區”的管理方式，從而解決目前許多自然保護區多個互相矛盾的目標與功能交織在一起的混亂局面，同時還便于根據自然保護區的性質制定具有針對性的政策與明確的管理要求，促進我縣自然保護區的健康發展與生物多樣性的有效保護[6]。

4.2 改變目前多部門管理的模式，對自然保護區實行統一管理

建議在國務院行政部門下設立專門的自然保護區管理局，統一負責自然保護區的管理，改變現行的“統一協調，多部門管理”的體制；各省市也應相應設立專門的自然保護區管理部門。

4.3 明確管理職責，實行主管部門的直接管理

應明確自然保護區管理機構由國家自然保護區主管部門直接管理，地方級自然保護區由相應級別的政府部門直接管理。各個自然保護區管理機構作為國家或地方有關主管行政部門的派出機構，負責所在自然保護區的管理。從根本上改變目前管理責任不清、建而不管的狀態。

4.4 明確自然保護區的性質與機構定位，實行保護區管理人員公務員制

應明確自然保護區性質與其它自然保護地的區別，禁止一個自然保護區多個屬性的做法，即一個自然保護區不能同時為森林公園或其它類型的保護地。應結合總體規劃，對現有多個屬性的自然保護區給予重新定位與調整。對自然保護區管理人員，應根據自然保護區的特點定編定額、實行公務員制，將自然保護區管理人員的職能從根本上轉到保護上來，將自然保護區管理與資源開發經營完全分開，以提高自然保護區的執法能力和保護能力。

4.5 將自然保護區建設納入國民經濟預算計劃

應將自然保護區建設納入各級政府國民經濟發展計劃，在預算中單列，以保障自然保護區的正常運行與發展。

4.6 加強自然保護區法制建設，實行“一區一法”

建議根據每個自然保護區的特點，依照總的原則，分別制定各個保護區的實施條例或具有法律效力的保護區管理規劃，使自然保護區管理有法可依。國家級保護區應由全國人大制定各個保護區的實施條例或具有法律效力的保護區管理規劃；各地方保護區的法規則由相應級別的人大制定。