社會力量參與社會治理的深圳實踐

倪曉鋒 徐宇珊

一、引言

社會治理是國家治理的重要方面，十九大報告提出打造共建共治共享的社會治理格局，黨的十九屆四中全會的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對堅持和完善共建共治共享的社會治理提出了明確要求：“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”這標志著中國共產黨對社會治理規律的不斷深化，迫切需要通過進一步完善共建共治共享的社會治理制度推動國家治理體系和治理能力現代化。中國特色社會主義進入新時代，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長，更加重視知情權、參與權、表達權、監督權。這意味著新時期的社會治理必須充分考慮人們對于參與社會治理的訴求，推動社會共治。社會共治的核心在于多元主體共同治理，是黨委、政府和社會共同推進的治理過程。推進國家治理體系和治理能力現代化，營造共建共治共享社會治理格局，必須充分發揮多元主體作用，整合社會各種資源，動員社會多種力量共同參與社會治理。

本文從國家——社會關系的整體變革以及社會力量的自身特點中發現社會力量參與社會治理的理論依據，結合深圳市及各區的若干具體實例，探討社會力量參與社會治理的體制機制。

二、相關理論和概念分析

（一）制度環境的變革：為社會力量參與社會治理釋放空間

社會力量參與社會治理的前提是，國家為社會讓渡空間，在加強政府管理的同時，重視其他治理主體的積極作用，為社會力量的參與提供可能。

一是從強政府弱社會到強政府強社會的變化。關于國家與社會之間的關系，學界的研究成果頗多，早期傾向于認為政府和社會是一種零和博弈，政府強則社會弱，社會強則政府弱。隨著時間推移，學界認為政府與社會可以形成互動合作關系，政府不僅可以是社會制度有效運行的可靠保障，而且還可以成為社會資本成長的積極因素。①汪錦軍：《合作治理的構建：政府與社會良性互動的生成機制》，《政治學研究》2015年第4期。帕特南在分析意大利的案例也發現，公民參與可以促進政府改進，好的政府也可以推動公民參與。②羅伯特·帕特南著：《使民主運轉起來》，南昌：江西人民出版社，2001年，第133頁。強政府強社會正是共建共治理念的實踐，也反過來推進共建共治共享治理格局的達成。由于政府不斷通過空間讓渡、資金支持等各種方式給社會力量“賦權”，逐步形成社會力量與政府間的合作關系，提升了政府的治理能力和治理效率；政府治理能力的提升反過來促進社會力量成長，從而推動雙向增權，實現強政府強社會“雙強”的局面。在新型社會體制建立的過程中，需要適應社會治理主體多元化的現實要求，從政府壟斷社會管理轉變為與其他社會治理力量合作治理。③張康之：《論參與治理、社會自治與合作治理》，《行政論壇》2008年第6期。

二是從強管理弱服務到強管理強服務。在傳統威權下的社會管理格局中，比較重視對社會和人的管控，而忽視服務。而服務型政府在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。④劉熙瑞：《服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇》，《中國行政管理》2002年第4期。服務型政府提倡公民參與，要求公民參與機制，政府必須對公民的服務要求做出前瞻性的回應。⑤施雪華：《“服務型政府”的基本涵義、理論基礎和建構條件》，《社會科學》2010年第1期。政府并不是提供服務的唯一主體，在公共服務中，特別強調包括社會組織在內的各種社會力量的參與，購買公共服務就是典型的做法。

三是從自上而下到自上而下與自下而上法人治理方式相結合。長期以來，我國的社會管理是政府一元包辦，是一種向上負責⑥周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個分析框架》，《中國社會科學》2010年第4期。和威權的治理格局，政府主導的治理是一種單向合作，⑦湯金金、孫榮：《從單向到雙向的合作治理及實現路徑》，《江西社會科學》2018年第8期。主要依靠政府推動和社會建構等機制實現治理政策自上而下的擴散。⑧王浦劬、賴先進：《中國公共政策擴散的模式與機制分析》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2013年第6期。而社會力量是自下而上的，當從傳統的自上而下的政策貫徹，到探索自上而下與自下而上相結合的政策過程時，社會力量的作用也就凸顯出來。一方面通過自上而下使得政府的意志能夠得到有效落實，有利于維護社會穩定，另一方面自下而上可以使得民間的訴求得到政府有效呼應，提高政府執政機制，更有利于維護政府權威。

（二）社會力量的構成

社會力量包括的范圍很廣，既有組織化的社會組織、企業等，也有個人，但目前在社會治理中活躍度較高、發揮作用較好的主要有以下五類：

社會組織。社會組織包括社會團體 、基金會和民辦非企業單位，在社會治理中可以起到幾方面作用：一是提供社會服務。社會組織可以成為社會管理和服務的重要提供者、社會矛盾的有效化解者、社區自治的有力推動者、社區公共服務設施的管理者、文體活動的倡導者。二是整合其他社會資源。社會組織可以作為一個資源整合的平臺，不僅可以吸引社會資金投入，而且還可以帶動社工、志愿者、黨員等其他社會力量參與到社會治理中去。三是政策倡導，對社會政策過程和公共決策過程產生影響，影響公共政策。

各類社區組織。社區組織主要包括以下幾類：一是社區黨委、社區工作站、社區居委會等官方或半官方機構；二是社區業主委員會；三是參與社區治理的物業管理公司；四是社區居民自發成立的社區社會組織，比如各種文體類社區組織。無論是物業管理公司還是小區業主委員會都可以在社區基礎人口數據采集、群防群治、糾紛調解、社區安全設施改造、社區公共服務承接、社區議事等方面發揮作用。

企業。企業是現代經濟社會的基本單元和重要組成部分，企業擁有的經濟資源和人力資源較為豐富，市場動員能力和組織策劃能力較強，是社會力量的重要構成部分。在安全生產、和諧勞動關系等社會治理的重要領域，企業都是第一道防線。在環境保護、社區關系等方面，企業也正在發揮著越來越重要的作用。

社會工作者。社會工作者是從事社會工作的專業工作者。社工的工作單位可能是社會組織、各類社區組織、各類企事業單位、政府機關等。在此單列出來，是為了突出此類職業群體是參與社會治理中的專業社會力量。近年來，全國各地紛紛重視社會工作，社工主要活躍在兒童及青少年服務、老年人服務、婦女社會服務、康復服務、社會救助、心理健康輔導、家庭服務、醫療社會工作、學校社會工作等多個社會治理領域。

志愿力量。志愿服務是社會文明程度的重要標志，也是創新社會治理的重要實踐。志愿者的志愿服務范疇也涵蓋多個領域，之所以單列為一類社會力量，是為了突出其與全職社會工作者的不同，是志愿性、個體性參與社會治理的社會力量。志愿者在社會秩序維護、重大活動保障、社會服務、弱勢群體幫扶等多個領域發揮有效作用。

（三）社會力量的主要特點

一是多樣性。社會治理的多元性表現為需要來自政府、市場、社會等多部門多元主體的廣泛參與。①王名、李朔嚴：《十九大報告關于社會治理現代化的系統觀點與美好生活價值觀》，《中國行政管理》2018年第3期。社會力量包羅萬象，社會組織、企業等都是社會力量的重要組成部分；既有個人，又有組織化的非正式團體，也有正式組織。二是互補性。社會力量的多樣性使其各有特點，各有所長。在社會治理中，要注意結合每種社會力量的優勢和資源，最大限度地做到優勢互補，資源整合。三是分散性。社會力量的多樣性也帶來了分散化的特點。不同社會力量分散在不同領域，如何將各種力量集合到一處，形成合力，需要黨委政府的引領。四是能動性。共建共治共享社會治理格局中的“共治”，重點突出社會的能動性與各個治理主體的主動性，強調激發多元社會治理主體的積極性，提高社會的內生性治理。②顏克高、任彬彬：《共建共治共享社會治理格局:價值、結構與推進路徑》，《湖北社會科學》2018年第5期。社會力量中蘊藏著極大的活力，只要給予社會力量發揮作用的空間，社會力量將會發揮極大的能動性，迸發出極大的活力。

三、社會力量參與社會治理的頂層設計與體制機制——以深圳市若干做法為例

（一）社會力量參與社會治理需要頂層設計

1.改革放權：明確給予社會力量參與的空間與權利。社會力量參與社會治理，需要政府通過不斷地改革創新釋放空間與機會。在政府頂層設計的過程中，要為社會力量參與社會治理提供政策依據，直接將社會力量納入改革的框架之中，讓企業、園區、社會組織、專業人才等可以直接參與改革的具體項目之中，成為改革的參與者和親歷者。

早在2015年，深圳市鹽田區人民政府和深圳市人力資源和社會保障局聯合下發的《關于印發省市共建鹽田區和諧勞動關系綜合試驗區方案的通知》中就把“多方參與、和諧共贏”作為原則之一，要求堅持黨委主導、政府負責，強化勞資雙方的主體作用，鼓勵社會力量有序參與，形成全社會共同參與構建和諧勞動關系的工作格局。該通知中，對企業、以行業協會為代表的社會組織、律師社工等專業人士、務工人員、媒體等都有所涉及，既是提出要求，亦是釋放空間，為這些主體參與和諧勞動關系的建設提供政策依據。

翻閱近幾年深圳出臺的政策法規，基本上都可以看到明確的公眾參與、社會參與的表述。要么是專門出臺有關社會力量參與治理的文件。如2017年，深圳市委市政府辦公廳聯合下發了《關于鼓勵社會組織積極有序參與社會治理的意見》，直接對社會組織參與社會治理提出具體要求。要么在出臺的政策中，對社會力量的參與給予明顯闡述或專門章節。例如《深圳市人民政府辦公廳關于進一步加強義務教育階段學生午餐午休管理的意見》中，將“政府引導、多元參與”作為基本原則之一，要求整合學校、家庭和社會資源，統籌協調各方力量，實現多元參與的午餐午休管理機制。再如《深圳經濟特區環境噪聲污染防治條例（2018年修訂）》對“公眾參與”給予專門一章論述。

2.黨委領導：為社會力量參與社會治理指明方向。黨建引領是社會力量參與社會治理的政治保障，無論在社會治理的頂層設計還是在具體實踐中，黨委在社會力量參與社會治理中的領導地位不斷加強。黨委牢牢把握社會力量參與社會治理的方向，始終為社會力量指明正確的道路，規范社會力量的發展。因為社會力量在參與社會治理的過程中，具有多樣性和分散性的特點，僅靠社會力量的自發參與，有可能會導致無序化，必須要把加強黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會力量參與社會治理始終堅持的一條紅線，深入推進社會力量中黨的工作體制機制創新、組織設置創新、方式方法創新，推動黨的組織和工作在各類社會力量中有效覆蓋，發揮黨組織政治核心作用，確保社會力量參與社會治理的正確方向。

在具體落實中，深圳市大力加強基層黨組織建設和社會組織黨組織建設。目前，社區黨群服務中心已經遍布全市各個社區、園區，使黨的建設覆蓋了各個參與社會治理的企事業單位、社會組織、社區，使群團組織更有效地發揮黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶作用，對全面加強黨對社會治理的領導起到重要作用。社會組織黨建工作也有序進行，2015年8月成立深圳市社會組織黨委，全市社會組織共建立基層黨委 96個，黨總支95個，黨支部1789個，黨在社會組織領域的影響力和覆蓋面得到有效提升。①深圳市社會組織管理局、深圳國際公益學院編：《深圳社會組織發展報告》，北京：社會科學文獻出版社，2019年，第124頁。

（二）社會力量參與社會治理的具體機制與路徑

1.與政府管理相銜接是社會力量參與社會治理的路由器。前述改革放權是在頂層設計上的保障，而社會力量與政府管理相銜接的機制則體現在具體的策略措施中，需要具體執行部門的配合與落實。深圳很多政府職能部門都看到了社會力量的重要作用，一方面積極轉移職能，將本部門一些適于社會力量發揮作用的工作轉移委托出去，發揮社會力量的作用；另一方面，這些職能部門將行政職能與社會力量有機結合，優勢互補，初步探索出了二者有機銜接的機制，推進“政社合作伙伴關系”落到實處。

社會力量與政府管理相銜接機制的一種表現形式是項目合作，由社會力量與政府管理相互嵌入，形成緊密的合作模式。例如，深圳市鹽田區人力資源部門與行業協會合作，首創勞動爭議移動仲裁庭。人力資源局將真實的有代表性的案例移動到街道、行業協會、工業區、商圈等基層開庭，讓旁聽企業、各行業負責人直觀了解仲裁庭審過程及內容。移動仲裁庭是政府管理職能與社會力量主動銜接的典型表現，政府服務下沉到基層，依靠社會力量具體協辦和承辦，由行業協會等社會力量組織企業參與、協調安排場地，既確保了政府執法的權威性和嚴肅性，又發揮了社會力量的專業性、靈活性和能動性。再如，深圳市鹽田區引入深圳慈善會、獅子會、反家暴中心等有影響力、有公信力的一批社會組織在區信訪大廳設立服務點。這些社會組織重點服務《信訪條例》受理之外的訴求。信訪部門與社會組織聯動的模式，是在充分發揮黨委政府部門作為化解矛盾主渠道作用的同時，將社會組織引入信訪工作，合力解決群眾各種訴求，共同促進轄區社會和諧穩定。

社會力量與政府管理相銜接機制的另一種表現形式是建立具有雙重性的平臺型組織。近些年，深圳市及各區政府主動推動成立的若干樞紐型社會組織或平臺，如青年社會組織聯合會、婦女社會組織聯合會、人民調解員協會等等。此類自上而下成立的社會組織，其特點是發源于體制內，但用體制外的社會力量獨立運行。它們與既有的黨政體制存在千絲萬縷的聯系，可以正確地領會并落實貫徹黨和政府的方針政策，在社會治理的方向上與黨委政府的要求保持高度一致；盡管這些組織的人員和財務均為獨立，但因其特殊身份及功能，政府會以資助、購買服務或補貼的方式為這些組織提供部分資金支持。在貼近政府的同時，它們又具有社會組織的社會性、民間性和獨立性，能夠吸納來自社會的公益資源，成為獨立的社會共治主體。自上而下形成的樞紐型組織，上接政府下連其他社會力量，起到了承上啟下的作用，并因其具有政府的天然支持，相比草根社會組織，更容易借助政府已有資源拓展自己的服務網絡，從而聚集各類社會力量形成社會治理網絡體系。

2.科技手段是社會力量參與社會治理的加速器。《決定》首次提出科技支撐的社會治理體系，將分散的個體進行有效整合，有助于提高社會力量參與社會治理的效率，增強社會治理決策的科學性、系統性、協同性和專業性。深圳發揮科技優勢，開展“織網工程”“雪亮工程”等，充分整合和運用大數據資源，促進信息化與社會治理的深度融合。深圳市龍華區公安分局按照在“公共區域購買巡邏服務”的工作思路，充分運用互聯網+理念，建立“共享聯巡”的勤務模式，就是依托科技手段助力社會力量參與社會治理的體現。龍華公安分局依托自主研發的“群防通”APP，廣泛發動群防群治力量，利用業余時間自愿參與巡邏。社會力量由民警巡防員帶領，在治安重點區域參與巡邏值守，公安機關按照勤務效果支付一定酬勞。“共享聯巡”的勤務服務理念是，利用網絡、發動參與、劃定區域、治安巡邏、發放補助。截至2018年4月，該項目在深圳北站，景樂南北社區進行試點，共發動6000余人參與采集車輛信息1315條，上報隱患634條，服務群眾439人，采集人員2087人，協助抓獲嫌疑人七名。①數據來源：《龍華區2017年十大社會治理創新項目分享集》，中共深圳市龍華區委政法委員會，2018年4月。

依托現代科技手段，推進智慧城區建設，深化網格化管理，可以推動不同領域數據互聯互通，促進政府數據與社會數據融合，推動社會治理與社會力量的深度融合，全面實現網格化服務管理精準化、精細化、社會化、信息化和現代化。探索實施“互聯網+群眾路線”治理模式，以網絡為依托，將社區各項服務功能通過手機APP、微信公眾號、互聯網傳遞到每家每戶，居民足不出戶就可以了解和掌握社區的辦事流程和服務功能，同時調動廣大群眾積極參與社會治理，擴大參與廣度，拓展參與深度。

3.資金支持是社會力量參與社會治理的助推器。在購買服務方面，近些年呈現出從點到面的形態，從民政一個部門到多個部門，建立政府購買社會組織服務的機制。深圳市最為常態化的購買服務是購買專業社工在社區黨群服務中心及各服務項目為群眾提供各種專業服務。同時，每個社區200萬的民生微實事資金，由街道和社區根據居民需求提出購買要求，由社會力量提供服務。此外，在文化領域、婦女兒童家庭服務領域、殘疾人服務等領域，均建立了常態化的購買服務機制。

在政府資助項目方面，全市各區均設立了社會建設方面的專項資金，以項目資助、公益創投等方式支持社會組織參與社會治理，各區每年投入的資金從100萬元至2000多萬元不等。項目資助不僅為社會組織帶來資金，還通過項目的監測評估，讓社會組織得到全方位成長，提升了組織的社會公信力和項目管理水平。同時，專項資金的導向性作用還引導互益性社會組織參與公益，從關注會員利益到主動參與社會治理。例如，龍華區多個社區社會組織在區“公益創投”資金的引導下，從自娛自樂到社區互助，投身社區公共管理和公共服務。

在補貼及獎勵方面，各區進行了一些探索。如前述龍華公安分局為群防群治參與者發放補貼；鹽田區政法委列支相關經費，為社區組織綜治服務室發放開辦經費補貼、季度考評獎勵、零發案獎勵；鹽田區司法局根據案值為人民調解員支付辦案補貼等。特別值得一提的是，鹽田區在打造“梧桐人才”高地時，將與社會治理相關的人才，如“勞動關系協調員”，納入“梧桐人才”計劃中，此舉大大激勵了企業人力資源管理負責人考證學習的積極性，相關培訓及考試認證提高了企業人力資源管理部門處理勞動關系的專業化程度，增強了社會力量參與勞動關系糾紛調處的能力。

政府通過向社會力量提供資金支持，加強了政府與各類社會力量之間的合作力度，社會力量得到的不僅是資金，還有政府的信任，從而構建了新型政社關系。

4.標準規范是社會力量參與社會治理的測量儀。社會力量參與社會治理需要有章可循，把標準化引入社會服務，通過制定標準和實施標準，運用標準化的原則和方法，開展有效社會服務，實現社會服務質量目標化，服務方法規范化、服務過程程序化，建立量化評價標準，是提高社會治理水平和能力的有效路徑。

在社會工作領域，深圳市開展了《深圳市社會工作服務系列規范》的編制工作，黨建、信訪、企業、醫務、災害、老年、禁毒、學校等八個領域的社會工作服務標準化文件已初步編制完成，初步構建了服務原則規范、服務類型完善、服務流程科學、服務質量明晰、服務指標可量化的不同領域的社會工作服務標準體系。

在和諧勞動關系方面，鹽田區制訂了《深圳市鹽田區和諧勞動關系評價指標體系》，建立一套科學的和諧勞動關系量化評價體系，可以使政府及時掌握整個城區勞動關系的動態，可以督促企業定期向勞動部門上報勞動關系的基本信息，促進企業合法合規管理，切實維護勞動者的合法權益。

四、社會力量參與社會治理的趨勢與展望

社會力量參與社會治理將從分散到聯盟。目前，社會力量參與社會治理存在著單一作戰的問題。各種社會力量分頭參與，獨自作戰，存在信息壁壘。雖各有優勢，但未能形成合力，缺乏聯合協作和轉介機制，既不利于社會力量充分發揮作用，也不利于居民尋找最合適的途徑解決問題。

未來，隨著不同社會力量的成熟，各類社會力量將從分散走向聯盟，集中社會治理領域的各種優秀社會力量，構建跨區域、跨領域、跨部門的社會力量參與社會治理合作共同體，凝聚社會專業力量和優勢資源，打造交流合作平臺，形成社會治理生態鏈。

社會力量參與社會治理將從點到面。目前，社會力量參與社會治理的主體覆蓋面還比較窄，以社會組織為例，參與社會治理的主要是糾紛調處、群防群治、矛盾化解類的社會組織，其他大部分社會組織認為參與社會治理與己無關，難以參與。未來，應當以更廣闊的視角看待社會治理，社會組織所提供的各類公共服務，都有助于提高社會治理水平，有些是防患于未然的“治未病”環節，有些則處于化解危機的“治療”階段。因此，要引導社會組織開拓視野，結合自身的宗旨使命與專業特色，創新性地參加與社會治理相關的公共服務。例如，自娛自樂類的互益性組織看似與社會治理無關，但一方面會員之間的良性互動本身就在滿足人民日益增長的美好生活需求，有助于提高會員的生活滿意度，增進社會資本；另一方面這些互益性組織可以參與公益性服務，增強活動的正外部性，如參與社區治安巡邏，提供志愿服務等等。

社會力量參與社會治理將從被動到主動。目前，盡管社會力量在社會治理的作用越來越突出，但停留在政府主導下的被動參與，其參與社會治理的主動性不足，表現在資源上依賴政府輸血，行動上等待政府指揮。在過去習慣于政府大包大攬的思維里，社會力量失去了主動參與的活力。在激活社會力量的第一階段是政府不斷地簡政放權，釋放空間，讓社會組織找到位置和價值。那么第二階段，就是社會力量在已被釋放的空間內，彰顯活力，主動參與，同時，不斷擴展社會力量參與的領域，提升主動參與的意識和行動。