政府驅動創新能力評價研究

陳 搏

改革開放后，我國通過發展加工制造業，通過金融系統和土地收入，政府集中了大量的資源，并投入到基礎設施的建設，低成本產品出口和基礎設施投資拉動了國民經濟的高速增長，實現了經濟的繁榮。在成為世界第二大經濟體之后，中國的內外環境發生了前所未有的變化，習近平總書記在2018年6月中央外事工作會議上發表講話時指出，當前中國處于近代以來最好的發展時期，世界處于百年未有之大變局，兩者同步交織、相互激蕩。興業證券首席經濟學家王涵認為全球經濟的“百年未有之大變局”體現在兩個方面：一是全球經濟增速跌到了百年以來的第三個谷底，第五次康波蕭條期已經開啟；二是全球政府們熟練操作了一個世紀的調控手段，已經不怎么奏效了，運用了前所未有的貨幣和負債，卻始終無法提振總需求。①王涵：《山雨欲來：興業證券2019全球宏觀經濟報告》，2019年。這表明經濟從需求側發力已經越來越困難，我們將不得不思考如何從供給側發力推動經濟發展。早在2015年11月，習近平總書記高瞻遠矚地提出了供給側結構性改革的國策，②《習近平主持召開中央財經領導小組第十一次會議》，新華網，2015年11月10日。減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，通過科技創新引導需求，通過調整供給結構帶動總需求進入增長通道，政府工作的重點正在轉向“驅動創新”。

一、文獻綜述與概念辨析

（一）“驅動創新”研究綜述

文獻中，多數以論文和專利等創新的“果”來對區域創新能力進行整體評價，很少從政府職能的視角對驅動創新展開研究。在現有的文獻中，周柯等構建了創新驅動發展能力評價的三級指標體系，認為在衡量創新驅動發展能力高低的重要因素中，教育、創新經費、創新主體、創新知識、民生、產業的影響力較大。①周柯、唐娟莉、谷洲洋：《中國創新驅動發展能力測度與評價》，《統計與決策》2018年第2期。這些因素中，有些因素政府可以直接發力，有些因素政府需要間接發力。周澤烔和陸苗苗的實證研究表明研發人員、研發資金投入和市場需求對自主創新能力具有顯著的促進作用，而政府補貼的促進作用不明顯。②周澤炯、陸苗苗：《戰略性新興產業自主創新能力的驅動因素研究》，《吉首大學學報（社會科學版）》2019年第1期。這說明政府驅動創新的著力點一定要找準，否則會導致資源錯配。霍慧智將創新驅動的政策分為環境型、供給型和需求型三類，運用質性研究方法分析北京、上海和深圳三個城市的政策，發現環境型政策工具中使用最多的均為法規管制，使用最少的均為稅收優惠。供給型政策工具中，北京和上海使用最多的均為資金投入，深圳使用最多的是人才培養; 對科技基礎設施和科技信息方面的支持相對都是比較少的，公共服務均處于居中水平。需求型政策工具中以政府采購為主。③霍慧智：《以京滬深為樣本的創新驅動政策研究》，《科技管理研究》2016年第11期。這說明政府驅動創新的政策在三大主要創新型城市之間還存在較大差異，且有待于進一步比較哪一類政策在驅動創新的效果上較優，以便引導政府修正政策方向。綜合以上文獻，目前的研究還缺乏對政府驅動創新的可操作可評價的理論成果。

（二）相關概念辨析

創新概念的起源為美籍經濟學家熊彼特在1912年出版的《經濟發展概論》，他概括了五種創新的形式。創新是利用現有資源（有形和無形的）創造新的事物、方法、元素、路徑和環境等，并能獲得一定回報的過程。熊彼特認為在經濟蕭條時，正是因為企業家通過創新技術、產品、渠道、管理、模式等，擴大需求和市場，促使景氣提升、生產效率提高，經濟才能逐漸復蘇直至繁榮。企業家創新改變的正是供給側的產品或服務，通過創新產品創造新的需求，以激發總需求。

個體創新能力，即創造力，這是創新的基礎。創造力指的是一種展現想象力、獨創性以及解決問題技能的能力。創造力受到個體的知識、智力和人格等因素的影響，可以被有效地傳授和學習。④[美]托馬斯L. 薩蒂：《創造性思維：問題處理與科學決策》，石勇、李興森譯，北京：機械工業出版社，2016年。其中，知識可分為隱性知識和顯性知識（邁克爾·波蘭尼），隱性知識就是未被表述出來的，又在我們做某事的行動中所實際擁有的知識，與此相對應的，能夠以語言文字、圖表和數學公式等加以表述的，能夠較容易地轉移給他人的知識就是顯性知識。智力是人認識、理解客觀事物并運用知識（顯性知識）、經驗（隱性知識）等解決問題的能力。從這個定義看，知識是決定智力水平高低的重要基礎。人格主要是指人所具有的與他人相區別的獨特而穩定的思維方式和行為風格，其在遺傳、環境、教育等因素的交互作用下形成。創新人才的人格要具備責任感、好奇心、求知欲、想象力以及奮斗精神等特征。綜合而言，個體創造力的培養，除了遺傳因素外，主要從知識的傳授和人格的培養等方面著手。顯性知識獲取便利化、隱性知識顯性化、創新價值實現最大化和創新人格外塑化等都將有利于驅動區域內個體創新能力的提升。

組織創新能力是組織創造創新產出的能力。組織是由個人依據組織愿景和使命結合在一起的,當組織中的個人對組織愿景有所承諾，主動參與新知識的創造時，就將形成組織創新能力。組織中影響個體獲取知識的因素，例如：市場知識獲取、技術知識獲取和其他知識獲取，組織內部輔助型和互補型的知識轉移的便利程度等因素都對組織的創新能力產生正向作用。影響個體創新價值實現的因素，例如組織內的領導機制、學習機制、人才培養機制、協同機制和知識產權保護機制，以及高管人員對創新管理的認知等等影響個體創新價值得到認可并獲得回報的因素也將對組織創新能力產生正向作用。

區域創新能力是一個區域形成創新產出的能力。一個區域創新體系是由眾多的個人、企業和事業單位共同組成的，通過不同的市場導向，組成各種具有不同內涵的“基礎研究——技術創新——商品化——社會效用化”創新鏈條，這些創新鏈又相互交錯共同構成區域創新網絡。區域創新網絡大多數以企業為核心，并與科研機構、高校、中介服務機構和政府機構形成聯動關系。區域創新網絡中，知識被儲存、分享、整合和利用等，而知識價值和知識距離是這個網絡中知識被選擇和利用的重要影響因素。

在一個區域內驅動創新，實質上就是激發區域創造力，激發個體、組織和整個區域的創造力。政府的驅動作用于個體、組織和公共空間上，如圖1所示。現有研究成果表明，創新人格的塑造需要文化環境的引導，在驅動創新的過程中，必須抓住“知識”這條主線，圍繞“知識獲取的便利化”和“知識價值實現的最大化”兩個方向發力。沿著“知識獲取便利化”的方向，就要發展知識儲存設施，推動知識的傳播和共享，讓個體能夠以較低的成本（包括時間成本和物質成本）獲取知識；沿著“知識價值實現最大化”的方向，就要保護知識創新者的權益，推動資本與知識對接，降低知識與資本融合的成本。

二、政府驅動創新能力評價指標體系

通過前述相關概念的分析，我們認為政府驅動創新的能力應該從區域創新文化建設能力、區域知識管理能力和區域知識價值實現能力等三個方面進行評價，并在這三個方面設計相應的評價指標。

政府驅動創新的理論概念圖

（一）區域創新文化建設能力評價

驅動創新的文化體系是一個開放的自組織系統，通過選擇有利于創新的機制促生內部創新型亞文化的新生和篩選。①方媛媛：《驅動創新的文化要素系統層面解析》，中國科學技術大學， 2012年。這個體系具有尊重個體、倡導平等、管理寬松、信息公開、正視沖突和尊重科學等特征。這個體系首先要確保創新者能夠釋放自我，因為我們每個人都有與生俱來的“靈性”，那是我們創造的源泉，在充分釋放自我的狀態，“靈性”才不會被壓抑。其次要確保創新失敗者能夠有尊嚴地生活。再有，這個文化體系中的主角一定是企業，每家企業內部都應該是一個創新型的亞文化體系。因為企業是創新價值實現的主陣地，深圳科技創新的“6個90%”特征也充分印證了這一點。

驅動創新的文化體系必須有法律的支撐，因為掃除妨礙創新的技術和市場壟斷需要法律。美國很重視通過法律驅動創新，1980年美國國會通過貝赫一多爾大學和小企業專利法，該法允許大學、非營利機構和小企業擁有利用聯邦資助獲得的發明的知識產權；1984年的全國合作研究法和1988年的綜合貿易法等法律促進了合作創新。美國學者Anupam Chander把硅谷在互聯網時代的成功歸因于旨在減少互聯網平臺對于第三方責任的擔憂以及降低隱私保護程度的法律改革，因為改革極大地降低了硅谷孵化新的全球貿易商所面臨的風險，為后來以Web 2.0著稱的新興公司的崛起提供了一個友好的法律生態系統。立法權一般集中在中央政府，地方政府很少享有立法權。我國的部分特區享有一定范圍內的立法權，例如深圳經濟特區就充分利用了立法權為創新文化體系建設提供了法律保障。

在建設驅動創新的文化體系過程中，政府自身要將求新務實、開放創新的精神內化到區域管理的體制和機制中；要著力培養居民的創新文化素養和創新文化意識；營造支持創新、寬容失敗的社會氛圍；充分保障公民平等參與各種活動的機會；推動社會信息公開透明的同時保護個人隱私和組織秘密；推廣普及自然和人文社會科學的知識；對不影響他人的居民個體活動和企業內部事務不干涉，保持整個社會管理的寬松狀態；鼓勵企事業單位營造支持創新的文化，建立尊重個體價值和民主管理的組織內部管理機制。

區域創新文化建設的評價指標主要有：（1）政府政務信息公開程度，選取信息公開的程度質量和數據的及時性方面的指標；（2）政府對創新者的獎勵程度，選取創新獲獎人數與區域在職人數的比值指標；（3）政府對創新創業比賽的支持程度，選取每年舉辦創新創業比賽的次數和參賽人數占在職人數的比值等指標；（4）政府對科技和人文社會科學知識普及的支持程度，選取每年舉辦相關活動的次數和參與人數占在職人數的比值等指標；（5）政府對企業創新文化建設的支持程度，選取企業管理者創新管理能力培訓人數與區域內企業數量的比值和員工持股的企業數量與區域內企業數量的比值等指標。

（二）區域知識管理能力評價

知識在區域內挖掘儲存、傳播、分享、整合和利用需要借助于區域知識管理體系。社會知識管理通過建立社會知識庫和知識共享平臺，提高知識流動速度；激勵社會成員進行知識創新，挖掘并擴大知識應用的價值等方式，將全社會的知識進行整合，推動各個行業、各個組織、各個成員在社會發展的各個階段都進行知識的創新和發展，最終實現社會各個領域的全面創新發展。①陳搏：《知識城市與社會知識管理》，《科技管理研究》 2012年第1期。區域知識管理體系實質上是一個眾多主體參與的知識流動網絡。其中重點是創新集群網絡的知識管理，集群網絡中企業、大學、政府、金融組織等主體之間的協調互動，實現各網絡節點在知識、資源、人員之間的共享和互補。網絡各節點之間長期的互動和合作，可以形成便捷的信息流動、知識流動和互動反饋回路。②劉云梅：《硅谷創新集群生長機理研究》，哈爾濱工業大學，2014年。知識和信息在各主體之間的傳送如果成本太高，肯定會使創新的速度大幅下降，甚至是無法創新。近幾十年的科技創新正是借助信息技術的發展而呈現加速發展態勢。例如：20世紀90年代美國政府信息高速公路計劃的實施，為個人、企業、大學、政府、金融組織等主體之間知識和信息交流提供了更便利的工具，極大地促進了企業與企業、企業與科研機構或研究型大學、企業與個人以及政府之間的信息交流，大大降低了作為交易成本中的信息搜索成本和信息處理成本，使企業創新的直接生產成本與社會交易成本的比較發生了根本性的變化。信息傳輸的便利也使分布在不同物理空間的創新者實現聯合創新有了可能。2019年9月4日，深圳市舉行5G建設動員大會，發出全面加快5G發展的動員令，調動政府、企業、運營商、高校等各方力量，力爭2019年底實現重點區域5G網絡全覆蓋，2020年率先實現全市5G網絡全覆蓋和獨立組網，目的就是要通過率先實施5G戰略，加快5G網絡基礎設施發展，帶動更多的技術創新、產業創新、業態創新、應用創新和服務創新。

區域知識管理體系的物質基礎是信息網絡基礎設施和各種人際交往的場所。首先，政府要推動信息網絡基礎設施的建設和技術更新，加快知識傳播和分享的速度，以較低成本實現知識的轉移；其次，政府要推動各種學術報告廳、知識分享吧和知識產品展示廳等的建設；再有，政府要鼓勵企業在內部建設創新者分享知識的場所。區域知識管理體系的對象是“知識”，這些知識不僅需要區域內挖掘并儲存，還需要從外部引入。顯性知識存儲在各種介質中，隱性知識存儲在人的大腦中。首先，政府要從外部購買知識庫供本區域居民使用，還要整理本區域的知識并建立相應的知識庫進行儲存；其次，政府要從外部引進掌握知識的人才，通過人才的流動帶動知識的傳播和分享；再有，政府要鼓勵企業建立自己的知識庫，并建立師徒模式的隱性知識傳遞機制。區域知識管理體系的目的是對知識進行整合和利用。首先，政府要推動教育的高質量發展，包括學歷教育和非學歷教育，鼓勵社會成員學習知識；其次，政府要支持各種知識分享活動，包括學術報告和行業技術分享會等；再有，政府要大力引進掌握各類知識的人才，包括全職引進和柔性引進，將區域外部的知識引入到區域內部。

區域知識管理能力的評價指標主要有：（1）信息網絡基礎設施的完善程度，可以考慮選取固定寬帶家庭普及率、4G用戶滲透率、5G用戶滲透率和三網融合家庭普及率等指標；（2）知識分享場地建設的水平，選取科研人員人均學術報告廳面積和每年學術報告的場次等指標；（3）顯性知識存儲水平，選取區域內年度論文發表量、居民可以免費使用的知識庫數量、行業知識庫數量與區域主要產業數量之比值等指標；（4）隱性知識存儲水平，選取每萬人行業專家人數、每萬人碩士學歷以上人才數量等指標；（5）教育發展的質量水平，選取高中及以上學歷教育人數占總人口的比例、繼續教育人數占總人口的比例、開設創新能力培訓課程的學校數量占區域全部學校數量的比重等指標；（6）人才引進的質量評價，選取高層次人才占引進的專業技術人才比重、高技能人才占引進的技能人才比重等指標。

（三）區域知識價值實現能力評價

激勵創新者的直接動力是創新成果的價值實現。知識的價值，說到底就是知識分子的價值，一個真正的知識經濟社會是知識分子具有地位、其價值能夠充分實現的社會。知識價值充分實現之日，就是知識經濟時代到來之時。①鄒東濤：《知識經濟：知識價值實現的經濟》，《經濟學家》 2000年第3期。在一個成熟的創新體系中，必定有一個專門解決創新知識價值實現問題的服務體系，如律師、市場調查公司、咨詢公司、公共關系公司、電子產品分銷商以及風險投資公司等。律師為高技術創業型公司在核心成員的組合協議、金融合同、合并與知識產權等方面提供法律服務；會計師和拍賣商為知識資產估值服務；風險投資公司不僅是高技術創業型公司早期孵化資本的提供者，而且還是創業技術和天使服務的提供者，可以在關鍵時刻介紹經驗豐富的經營主管、提供戰略指導和運營咨詢、協助創業型公司建立和潛在的用戶和合作伙伴的聯系。仙童公司、英特爾公司、蘋果公司、太陽微公司、雅虎公司和網景公司等高科技創新型公司無一不是在風險資本的幫助下發展起來的。美國硅谷創新體系中的這一服務體系中，大約每十位工程師對應一個律師，每五位工程師對應一個會計師。②李建軍：《硅谷模式及其產學創新體制》，中國人民大學，2000年。根據CB Insights的數據，自從2012年來，硅谷的科技類風險投資交易數量達到1.2萬筆，涵蓋7000多個公司。創新者在知識價值實現服務體系的幫助下，可以創辦公司實現知識價值，也可以將創新知識售賣給其他公司獲得股票期權或股權。創業成功的公司，其股權價格將增長十幾倍、幾十倍，甚至幾百倍，這在硅谷并不少見。

推動知識價值實現，需要整個社會的努力，政府在其中扮演了非常重要的角色。首先，政府要推動科研基礎設施建設。創新者頭腦中的無形知識要轉化為有形產品，必須借助于物質平臺，科研基礎設施就是完成這一轉變過程的主要載體。其次，政府要推動科技中介組織發展。創新者的知識在理想條件下實現有形化后，需要完成與市場需求對接的各種檢測、認證和估值等環節。科技中介組織以專業知識、專門技能為基礎，與創新主體和要素市場建立緊密聯系，為創新者提供以上服務，推動知識價值的實現。再有，政府要推動知識與資本相結合。知識的產品化和市場化需要相應的物質條件，即知識需要與實體資本相結合才能實現價值。政府要降低知識尋找資本和資本尋找知識的成本，便利兩者的有效結合。最后，政府要加強知識產權保護。知識的再生產成本為零，是一種非競爭性使用的商品，也是一種可以被多人同時使用的非排他的產品。知識產權不加保護，非知識創新者也可以利用知識實現價值，知識創新者就會失去繼續創新的動力。通過政府卓有成效的知識產權保護，將使創新激情得到持續激發，才能使創新源泉充分涌流。

區域知識價值實現能力的評價指標主要有：（1）科研基礎設施的完善程度。選取每千人科研工作者擁有實驗室的數量、科研設施為第三方提供服務的有效機時占總有效服務機時比例和研發投入占區域GDP的比例等指標。（2）科技中介組織的發展程度。選取中介機構的數量占區域企事業單位數量的比例、中介機構從業人員數量與科研人員數量的比值和區域技術市場成交額等指標。（3）科技金融市場的發展程度。選取科技保險和科技擔保年度承擔量、金融業增加值占地區生產總值比重和區域內風險資本年度投入項目量等指標。（4）知識產權的保護程度。選取區域內年度每萬人專利授權量、PCT國際專利授權量、知識產權法律糾紛結案量占知識產權糾紛案件量的比例等指標。

三、結論

中國經濟的發展，選擇了一條把社會主義制度優勢與市場經濟機制優勢完善結合起來的道路，政府對各類經濟組織發揮著引領和護航的作用。黨的十九大報告提出,到2035年，我國經濟實力、科技實力將大幅躍升，躋身創新型國家前列。未來，政府要引領各類經濟組織建設創新型經濟，需要強化對創新的認識，營造驅動創新的文化氛圍以塑造居民的創新人格，加強區域知識管理以便利居民獲取知識，推動知識價值實現以激勵居民不斷創新。文章以區域創新文化建設能力、區域知識管理能力和區域知識價值實現能力作為政府驅動創新能力評價的一級指標，構建了驅動創新能力評價指標體系。這一評價指標體系，不偏重現有的區域創新成果，關注政府在創新的源頭培養和創新的成本調整中的作用；不偏重區域財政對創新的直接投入，關注政府對創新的間接投入和政府對各類經濟組織和個人創新的普惠性支持。這一指標體系為政府驅動創新的工作指明了方向，通過相關指標的考核為驅動創新提供了抓手。這一指標體系也表明驅動創新不只是科技部門的工作，而是所有政府部門共同的工作，需要各部門協調推進。由于文化塑造和知識積累需要時間沉淀，因此驅動創新也不是一蹴而就的事情，需要一個循序漸進的過程，根據這一指標體系來考核各級政府的工作既要看到橫向比較的差距又要看到縱向比較的進步。但是，這一指標體系目前只能為政府驅動創新能力的評價提供方向性指導，后續還需要通過層次分析法或專家調查法等方法對指標進行篩選，并且對每一項指標進行賦權，這樣才能讓評價更具可操作性。不同地域也可以根據實際情況對部分二級指標進行調整并設定相應的權重。