美國礦山應急預案體系分析及其對中國的啟示

吳大明 張 夢 畢 瑩 陳 陽 師尚紅

(應急管理部信息研究院，北京市朝陽區，100029)

2018年，我國組建應急管理部，開創了應急管理發展新的里程碑，使我國應急管理體制更加成熟完善，應急管理水平有了質的飛躍。安全生產和應急管理有著密切的關系，其在保障人民群眾生命財產安全和促進社會穩定發展等方面一貫相輔相成。應急預案是應急管理建設的龍頭，是“一案三制”的起點，在礦山安全生產方面，通過建立健全礦山應急預案體系，能夠明確事前、事發、事中、事后各個過程中各部門和人員的職責，提前掌握礦山事故防范重點、事故響應流程和事后恢復要點，為礦山突發事件的快速部署和日常安全生產管理工作的開展奠定基礎。美國礦山安全生產水平較高，應急管理起步較早，多年實踐過程中總結形成了較為成熟的礦山應急預案體系，為美國礦山安全生產發展提供了有力支撐。本文通過新時期安全生產與應急管理關系的梳理，結合對美國礦山應急預案體系的分析，為健全完善我國礦山應急預案體系提供了參考和借鑒。

1 新時期礦山應急預案體系與礦山安全生產關系

1.1 礦山應急預案范疇

礦山應急預案指面對礦山突發事件，如自然災害、生產安全事故、公共衛生事件和社會安全事件，政府、社會各組織機構、礦山企業、礦工家庭及礦工個人等事先制定好的涉及管理、響應、指揮及救援等各方面的應對計劃。一般來說，完善的礦山應急預案主要包括5個方面內容：具有完善的礦山應急組織管理指揮系統，具有有力的礦山應急工程救援保障體系，具有成熟的礦山綜合協調和應對支持協作系統，具有準備充分的礦山防災備災供應保障體系，具有專業的礦山綜合救援隊伍及相關專業支持人才隊伍。

1.2 礦山應急預案體系

總體來說，礦山各類應急預案有機組合的綜合體即為礦山應急預案體系。礦山應急預案體系建設是礦山應急管理工作發展的重要組成部分，科學完善的礦山應急預案體系的形成有助于夯實礦山應急管理工作基礎，并為礦山安全生產工作的開展提供有力保障。廣義上說，礦山應急預案體系的范圍非常龐大，如涉及礦山生產生活各個方面的各類應急預案。而從簡化研究角度考慮，可以簡單將與自然災害和生產安全事故相關的礦山應急預案總和稱之為礦山應急預案體系。

1.3 礦山應急預案體系與安全生產關聯性分析

在以往礦山安全生產工作中，對于礦山應急預案的定位，更多的是將其作為生產安全事故應急響應的指導文件，用來組織和推進事故應急響應工作，以便管理事態發展和降低影響后果。此外，對于易發多發的礦山自然災害，礦山企業也制定了相應的應急預案，用來快速有效地應對災害影響。因此，在過去，礦山應急預案及預案體系是礦山安全生產工作的重要環節和組成部分。

在新時期的歷史機遇和挑戰下，黨和人民對安全生產工作提出了更高要求，從應急管理的大格局下統籌安全生產工作，這不僅是工作思路的轉變，更是發展理念的創新和突破。從近年來國內外應急管理的發展歷程來看，應急管理已從簡單的應急響應邁向綜合的應急管理全過程，即將預防、防止、準備、響應和恢復等各個階段的工作均作為應急管理的重點，并且特別強調了通過防災減災工作的投入來預防和降低災害事故的發生概率。

所以，新時期下的礦山應急管理工作包含了以預防事故發生為主的安全生產，而礦山應急預案體系也應沿著這個思路來健全完善，才能更有利于夯實礦山安全生產基礎，進而提高礦山安全生產整體水平。

2 美國應急管理與應急預案體系概況

2.1 美國應急管理概況

美國應急管理工作起步較早，經過多年發展已初步形成較為健全的應急管理體系。在應急管理法制建設方面，形成以《羅伯特·斯坦福災害救濟與應急支持法》為核心、聯邦政府各部門相關法律為補充的應急管理法律法規體系，為美國應急管理各項工作的開展提供了基本法律依據；在應急管理體制建設方面，形成以國土安全部為主導的“大應急、大安全”國家應急管理模式，以國土安全部下屬聯邦應急管理署(FEMA)統籌自然災害應對為主的一般事件應急管理體系，以及聯邦政府各部門牽頭的行業領域應急管理格局；在應急管理機制建設方面，聯邦政府各部門總結形成了一整套形式多樣且實用性較強的應急管理機制，如FEMA的“浪涌計劃”(在災害應對期間，聯邦政府各部門員工以自愿的方式參與FEMA應急響應工作)機制，有效地促進了整體應急管理工作的開展。

2.2 美國聯邦應急預案體系構成

美國聯邦應急預案的起始可追溯到1962年，即肯尼迪總統簽署的《國家安全行動備忘錄-政府持續運轉應急預案》，提出了當國家遭受核打擊后，政府持續運行的方案。進入20世紀90年代，美國聯邦應急預案體系的建設發展全面走上正軌。以聯邦綜合應急預案體系為例，在經歷4次較大變革后，已逐步趨于成熟。

1992年，為落實《羅伯特·斯坦福災害救濟與應急支持法》的規定和明確聯邦政府應急管理法定職責，彌補特定風險災害預案建設的不足，政府頒布了《聯邦響應計劃(1992)》，以便在災害應對超出各州政府能力時，及時啟動聯邦政府應急預案，從國家層面上對各州給予幫助。

2004年，根據《國土安全總統令第5號》的要求，國土安全部制定頒布了《全國突發事件管理體系》(NIMS)，搭建了全國統一的突發事件應對框架，為全國應急管理規范化建設奠定了基礎。在NIMS的基礎上，國土安全部于同年頒布了《國家響應預案(2004)》，用以指導全國應急預案建設工作。

2008年，國土安全部制定實施了《國家響應框架(2008)》，即根據NIMS標準和《國家(應急)準備目標指南》，構建了各政府部門和社會各界力量一體化的應急響應框架，以實現國家應急響應戰略目標和響應行動預案。《國家響應框架(2008)》的整體構成包括核心文件、應急支持功能附件、相關支持附件、事件附件、參與者指南等5部分。

2011年，為提高應急準備工作的針對性和系統性，進而增強美國國家安全和提高應急管理工作韌性，美國總統奧巴馬簽署了《總統政策令第8號》，從國家層面上開啟了新一輪應急預案體系的發展完善工作。隨后，美國國土安全部制定了《國家準備目標》和《國家準備體系》，逐步出臺了《國家防止框架》、《國家保護框架》、《國家減災框架》、《國家響應框架》、《國家恢復框架》，以及《聯邦防止跨部門行動預案》、《聯邦保護跨部門行動預案》、《聯邦減災跨部門行動預案》、《聯邦響應跨部門行動預案》、《聯邦恢復跨部門行動預案》等若干個跨部門行動預案。

此外，聯邦各政府部門也制定了與其職責相關的應急預案，并逐步形成了相應的預案體系。這些社會組織機構應急預案體系與聯邦綜合應急預案體系一道，共同構成了美國聯邦應急預案體系。

2.3 美國聯邦應急預案體系的作用與意義

通過分析發現美國聯邦應急預案體系的規模非常龐大，從預防、防止、準備、響應和恢復等各個階段對應急管理工作的開展作出了規劃，明確了工作目標、具體內容和相關職責權限。因此，基于全過程應急管理的現代應急理念，美國應急預案體系的建設從某種程度上起到了統籌和引導應急管理工作的意義，在整個應急管理的發展中具有極其重要的地位。

3 美國礦山應急管理概況

3.1 礦山安全生產現狀

美國礦山安全生產工作起步較早，但由于信奉自由資本主義，早期美國政府對礦山安全生產工作的干預較少。進入20世紀70年代，在經歷多次重特大礦山生產安全事故后，美國社會對礦山安全生產工作的關注達到了前所未有的高度。在各方的努力下，美國政府于1977年頒布了《礦山安全健康法(1977)》，并依此組建了礦山安全健康監察局(MSHA)。自此，美國礦山安全生產狀況有了明顯的改善，礦山生產安全事故發生數量逐年下降。2018年，美國礦山生產安全事故造成27人死亡，10萬從業人員死亡率為8.147。

3.2 礦山應急管理法律規定

礦山應急管理法制建設是礦山應急預案建設發展的基礎保障。從發展歷程來看，1891年，美國頒布了《保護礦工生命法》，僅是要求礦山企業負責人向礦山安全監察人員定期上報井下通風等基本設施設備的情況。1952年，美國國會頒布了《聯邦煤礦安全法》，1966年又頒布了《聯邦金屬和非金屬礦山安全法》，但這兩部法律中勸告性規定較多，強制性條款很少。直到《礦山安全健康法(1977)》的頒布，才對礦山領域的應急工作提出了較為明確的要求。例如，《礦山安全健康法(1977)》第115條e款規定：每一座井工煤礦或其他礦山發生事故后，要有礦山救援隊從事救援和恢復工作。救援隊在此之前的應急準備支出由礦主承擔。

2006年，美國接連發生3起嚴重的礦山生產安全事故，促使政府頒布了《礦山改進和新應急響應法(2006)》，就應急撤離、應急響應預案、應急通信和礦山救護隊等提出了較為細致的規定，再次從法律層面上強調了礦山領域應急預案建設的重要性。2008年，MSHA頒布了《礦山救援隊規定》，對礦山救援隊伍和裝備建設提出了明確規定，進一步促進了礦山領域應急預案體系的發展建設。

3.3 礦山應急管理和組織機構

政府層面上，MSHA是美國礦山安全生產的主管部門，也是礦山應急管理工作開展的主導部門。一方面，MSHA通過法規的頒布和實施來推進應急管理和應急預案建設工作；另一方面，MSHA下設獨立的專職救援隊伍，承擔礦山較大事故的應急救援工作。企業層面上，礦山企業是礦山應急管理的主體，通過預案的制定，以及自建救援隊、聯合共建救援隊和購買救援服務等方式，來保障礦山應急救援工作的開展。

一般來說，礦山事故發生后，礦山企業會迅速啟動應急預案，并在事故現場設立由MSHA代表、州政府代表、企業和礦工代表四方人員組成的礦山救援指揮部，根據NIMS，指揮部一般設置行動、計劃、財務和后勤4個工作小組，并結合事故特點和救援行動需求，酌情增設通信、信息和安全保障等其他工作小組。

4 美國礦山應急預案體系分析

4.1 礦山應急預案體系的構成

礦山應急預案體系是以礦山領域應急預案體系為核心、相關應急預案體系為補充的礦山應急預案綜合體，具有較強的專業性和針對性。從從屬關系和聯系程度上來看，美國聯邦礦山應急預案體系由國家綜合應急預案體系、相關政府各部門應急預案體系、相關社會組織機構及礦山領域應急預案體系4部分組成，是國家整體應急預案體系的重要組成部分。其中，國家綜合應急預案體系為礦山應急管理提供總體目標和指導，相關政府各部門應急預案體系從其專業領域的角度為礦山應急管理提供支持，社會組織機構應急預案體系從更大范圍上為礦山應急管理提供援助。

以國家綜合應急預案體系為例，《國家準備目標》和《國家準備體系》提出了應急預案建設宗旨和核心內容，并對礦山應急預案體系建設提出了整體要求，即以生命財產安全為應急預案建設的目標，從應急重點能力建設來推動礦山整體應急管理工作的開展。此外，聯邦應急預案各框架和跨部門行動預案為更加廣泛的礦山應急管理工作開展提供了基本依據和方法。

4.2 礦山領域應急預案的編制與主要內容

從礦山領域應急預案體系建設的目標來看，礦山領域各項應急預案的編制均應從保障礦山企業和礦工安全的角度出發，制定具有實踐可操作性的應急預案。

美國礦山領域應急預案的編制流程和要點包括：明確預案編制目的、成立預案編制小組、能力和風險分析、預案制定、預案測試、預案實施6個部分，即：明確預案編制目的是指導礦山應急管理工作開展的前提，如應急響應預案是在事故發生后啟動，確保各方力量有序組織開展應急工作，防止次生災害事故的發生，以及為事故恢復工作的開展創造條件；各部門牽頭成立本部門的預案編制工作組，組織專業人員開展相關預案編制，如各級政府組織編制本部門與礦山應急相關的預案，或各礦山企業組織編制本企業的應急預案；梳理總結相關法律法規，明確礦山應急管理工作開展過程中的職責，開展應急資源評估和應急風險評估，全面掌握正面和負面影響因素；對任一預案的編制，均應綜合考慮應急管理過程中各階段的工作內容、人員職責及主要行動的開展；通過桌面演練和實踐演練的方式，定期對預案進行模擬演練，及時發現、總結和改正演練過程中發現的問題，不斷完善預案；預案制定頒布后，應就預案的貫徹落實開展宣傳教育，如對礦工及相關人員進行培訓，使預案的實施逐步成為企業文化的一部分。

4.3 美國礦山應急預案體系特點

通過分析發現，美國礦山應急預案體系是以國家綜合應急預案體系為基礎，相關應急預案體系為補充，礦山領域應急預案體系為主體的綜合性、立體化應急預案體系，是礦山應急管理的突破口，能全面反映礦山和社會整體應急管理水平。

(1)礦山應急預案體系范圍大。通過分析可知，美國礦山應急預案體系不僅包含礦山領域應急預案體系，還包括國家綜合應急預案體系及各類相關應急預案體系，即礦山應急預案體系是社會各類與礦山應急相關的應急預案體系的綜合體，集政府、社會組織機構和企業于一體，與國家應急管理息息相關。

(2)礦山應急預案體系開放性強。美國礦山應急預案體系是一個開放式的預案體系，凡是與礦山應急預案建設相關的預案體系發展均會對其完善起到一定的促進作用。例如，從美國國家綜合應急預案體系來看，對于應急預案的制定，通過目標的設定、核心應急能力的體現、應急管理職責權限的層層分解落實，來形成開放的、動態的、持續完善的應急預案體系，能夠隨著時代的發展、社會的進步、經驗教訓的吸取來完善和豐富應急預案體系。

(3)礦山應急預案體系覆蓋面廣。當下應急管理的理念已從過去應急響應轉向應急管理的全程管控，而美國礦山應急預案體系是涵蓋應急管理工作各階段的全過程預案體系，從防災減災、預防、防止、響應和恢復等各階段來統籌應急管理，進而為礦山安全生產發展提供有力的保障和支持。

5 新時期健全完善我國礦山應急預案體系的建議

多年來，我國礦山應急預案體系的建設取得了較大進步，對推進礦山安全生產工作發揮了重要作用。2018年應急管理部組建以來，國家各部門、地方政府和社會各界的應急管理工作均取得了較大的進步，全國礦山應急預案體系建設也有了新的發展完善。

然而，現有的礦山應急預案體系離全面快速保障礦山安全生產仍有一定的差距。為此，在借鑒美國礦山應急預案體系建設經驗的基礎上，可從以下4個方面來創新完善我國礦山應急預案體系。

(1)進一步理順礦山應急管理與安全生產的關系。新時期我國礦山安全生產工作持續快速發展，為推進應急管理和安全生產工作的全面深入銜接，可深入分析與應急管理各階段相關的安全生產工作目標和主要內容，即找準防災減災、預防、應急準備、響應和恢復等階段中影響和促進礦山安全生產發展的主要因素和條件，進而將安全生產各項工作融合到應急管理中來，如以各類應急預案建設來夯實安全生產基礎，從而更好地促進礦山安全生產發展。

(2)健全完善國家綜合應急預案體系。國家綜合應急預案體系的健全完善是礦山應急預案體系發展的重要基礎和主要組成部分，開展我國中長期應急預案體系建設和改革發展對策研究，同時借鑒相關國家應急預案體系建設經驗，提出構建和完善新時期國家綜合應急預案體系建設發展框架、路徑及措施，以國家綜合應急預案體系建設來夯實礦山應急預案體系基礎。

(3)推進政府各部門和社會各類應急預案體系的合作。社會各類應急預案體系是礦山應急預案體系的重要補充，在以往的工作中，各類社會應急響應預案的制定和實施為礦山安全生產提供了有力保障。新時期，可逐步推進政府各部門指導社會各類應急預案體系建設，并進行相應合作，健全完善應急管理各階段與礦山應急相關的預案體系，進而從更大的視角為礦山應急管理工作的發展保駕護航。

(4)強化礦山應急預案體系的持續評估與完善。礦山應急預案體系是一個有機整體，包含了與礦山應急預案相關的方方面面，是礦山應急管理的縮影。由于體系龐大，各類應急預案的協調磨合對礦山應急預案體系整體水平的提高影響較大。因此，應定期開展礦山應急預案體系的評估工作，并通過桌面和實戰演練等方式，來發現礦山應急預案體系存在的不足，進而及時作出修改和完善。

6 結語

本文通過對新時期應急管理與安全生產關系的簡要辨析，發現應急管理是安全生產發展的進一步深入和升華，從新的角度分析研究了礦山應急預案體系建設工作。通過對美國國家應急預案體系和礦山應急管理體系的分析，總結提出美國礦山應急預案體系的構成是由國家綜合應急預案體系、政府部門和組織機構相關各類應急預案體系、礦山領域應急預案體系的綜合有機體。在此基礎上，通過對美國礦山領域應急預案的內容分析，歸納了礦山應急預案體系的特點。最后，借鑒美國礦山應急預案體系建設經驗，提出從理順礦山應急管理與安全生產關系、健全國家綜合應急預案體系、推進政府和社會各類應急預案體系的合作、強化應急預案體系評估完善4個方面來健全和提升我國礦山應急預案體系的整體水平。