公民參與刑事審判的多元化路徑構建

仇塍迪

（浙江工商大學 法學院，浙江 杭州 315012）

公民參與刑事審判路徑，是指讓不具備特定身份的普通公民通過法治化、制度化的途徑成為案件的審理者，參與刑事案件的審理。公民參與刑事審判作為國際立法的趨勢，其典型制度樣態是陪審團制度和參審制度。隨著我國司法民主、司法公正和司法公信力等改革議題的提出，公民參與刑事審判成為的本土改革問題。2018年4月27日，第十三屆全國人大常委會第二次會議通過《人民陪審員法》，人民陪審員制度正式成為我國法律層面的公民參與審判制度。在中國語境下，人民陪審員制度是我國公民參與刑事審判的理性選擇。決策者對人民陪審員制度給予了美好的愿景，“是保障公民民主權利、推進司法民主建設新的里程碑，對于完善中國特色社會主義司法制度，推進司法為民、公正司法，提升司法公信力，具有十分重要的意義”[1]。

一、我國公民參與刑事審判的現狀考察

（一）一元化路徑難以回應多元化價值目標

現代法治社會中，公民參與刑事審判承載了司法民主、司法公正、社會正義、還原真實和司法公開等多元價值目標，不同的價值追求對公民參與刑事審判提出了或高或低的要求。為更有效益地實現這些價值，域外國家大多設計了二元甚至多元的公民參與刑事審判路徑。除備受贊譽的陪審團制度和參審制度，英國建立了治安法官制度，在該制度中職業法官難覓蹤影，公民擔任法官，行使審判、司法審查和司法監督等司法職權。法國于2002年設立了擬制法官，由退休的職業法官或在職律師擔任擬制法官一職，負責審理第一級到第四級的違警行為。擬制法官的設立“主要在于減輕職業法官工作負擔，讓性質上較不復雜的爭訟案件，得由公民參與得到解決”[2]。

我國公民參與刑事審判的路徑則相對單一，正式的法律制度僅僅有人民陪審員制度，難以同時滿足“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的改革目標要求。盡管河南“觀審團”試點、專家陪審、“1+N”陪審模式等地方實踐，在一定范圍內拓寬了公民參與的路徑，但是這些地方實踐尚未達到普遍實施的程度，作用仍然有限。特別是在參與主體方面，基于公民參與審判的民主價值，參審公民應具有廣泛性和代表性。然而司法實踐中，參審公民的身份逐漸趨向一元化，公民精英化、“陪審專業戶”等現象仍未徹底改善。有學者調研人民陪審員制度改革的試點法院發現，“來自企業、個體工商戶界別的陪審員僅有8 人，占11%。該市陪審員中，高達71%來源于黨政機關、社區、鄉村干部，其中社區、鄉村基層干部占51%”[3]。

（二）參審范圍泛化難以保障公民實質參與

“陪而不審”“合而不議”等朗朗上口的標簽化概念，實際上反映了公民刑事參審形式化的現實困境。泛化的參審范圍則是加劇這一問題的催化劑。根據《人民陪審員法》第十五、十六條和《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》，需要人民陪審員參加審判的刑事案件，主要是涉及群體利益、公共利益的案件、人民群眾廣泛關注或者其他社會影響較大的案件，以及案情復雜或者有其他情形的案件。據此，影響制度適用的主要因素是社會影響、社會關注等社會因素，而非犯罪情節、刑罰后果等案件因素。由是觀之，公民參與刑事審判的案件缺乏明確的規定性，參審范圍模糊、泛化。實質參審必要和無實質參審必要的案件相混淆，不同類型和情形的刑事案件一般性地適用同一制度。

參審范圍泛化所帶來的影響，直接體現在參與刑事案件的數量和質量兩方面。在參與刑事案件的數量方面，案件數量是制度效果從量變到質變的必經之路，將影響制度價值目標實現。根據《關于人民陪審員制度改革試點情況的報告》：“試點以來，人民陪審員共參審刑事案件30 659件，民事案件178 749 件，行政案件11 846 件，占一審普通程序案件的77.4%。由人民陪審員參與組成五人以上大合議庭審結涉及群體利益、社會公共利益等社會影響較大的案件3 658 件”[4]。據此，人民陪審員參與審判的刑事案件相對較少，僅占一審普通程序案件的13.8%，遠不及民事案件的80.7%。其中，非法集資、職務犯罪等刑事案件的專業性和復雜度較高，法官的釋法說理任務相對較重，加之人民陪審員可能存在的主觀偏見，實踐中該類犯罪的制度適用頻率相對較低。在參與刑事案件的質量方面，以“能用則用”的方式去追求參審案件數量，實際上是架空了制度的核心內容。有學者調研發現，自人民陪審員制度試點改革后，“J 省W 市A 區法院從7月至12月，陪審率約99.2%（126 件/127 件）；W 市B 區法院則從2013年至2015年的陪審率均達100%”[5]。一般而言，并非所有刑事案件都涉及群眾利益、公共利益等人民陪審員制度的適用情形。因此，高陪審率極可能意味著無差別地適用人民陪審員制度，“一概適用”的結果極有可能就是“一概無用”。“在結案率、陪審率等績效考核指標的影響下，人民陪審員制度將不可避免被架空或異化，象征意義大于實際意義”[6]。

二、公民參與刑事審判的理論構成

（一）公民參與理論

公民直接或間接參與公共事務的協商、決策，有利于促進形成重疊共識，提升司法判決的社會接受性。根據公民參與公共事務的參與度，參與階梯理論將公民參與劃分為三個層次、八種形式的階梯。三個層次分別為“非參與”“象征性參與”和完全參與的“公民權力”。其中，“非參與”包含宣傳教育和形象工程的“操縱”，以及作為整治對象被動參與的“訓導”。“象征性參與”包含信息共享的“信息公開”，通過聽證、征求意見等途徑咨詢公民意見的“政策咨詢”，以及公民參與組織化、制度化的“吸納成員”。“象征性參與”暢通公民的意見表達渠道，但公民仍沒有實質的決策權，象征意義大于實質意義。在“象征性參與”的基礎上，“公民權力”賦予公民實質性的決策權，包含對政策有一定影響力的“合作伙伴”、具有實質影響力并積極參與的“授權代表”和自主治理公共事務的“公民控制。”

“非參與”確保國家機關處于絕對支配地位，與我國的司法民主化、社會化改革相悖。因此，我國刑事審判中的公民參與僅存在兩種層次：一是參與過程但不參與案件決策的“象征性參與”，包括出庭作證、庭審旁聽、在網絡上發表意見和看法等；二是直接參與案件最終決策的“公民權力”，公民不但直接參與審理，而且可以向職業法官提出事實認定和法律適用的意見，并作為案件的決策者參與案件表決。根據《人民陪審員法》第二條第二款、第二十一條和第二十二條，除法律另有規定外，人民陪審員享有與職業法官同等的權利。人民陪審員參加三人合議庭的，對事實認定、法律適用獨立發表意見，行使表決權；人民陪審員參加七人合議庭的，僅對事實認定獨立發表意見、行使表決權，而對法律適用則可以發表意見，但不參加表決。由是觀之，人民陪審員制度的路徑設計，反映出部分“公民權力”的參與特征。作為最高層次的公民參與，“公民權力”體現出參與的直接性、實質性和決策性，我國公民參與刑事審判的路徑設計也應當是屬于這一層面的。

（二）監督制約理論

“權力不受制約必然導致腐敗，唯有權力能夠制約權力”[7]，在法治中國建設的時代語境下，對司法權進行必要的制約，是實現法治的必然之路。公民監督是國家監督體系中不可缺少的一部分，包含了公民監督司法運行的權利。由職業官員長期獨占運作的司法體系缺乏有效監督，具有體系封閉、官僚主義之弊。作為國家權力體系的組成部分，司法權接受公民的監督是應有之義。基于公民監督權的政治權利，公民代表社會公眾直接參與司法權運作，將促使固步自封的司法體系公開透明，有利于克服國家公權力之間相互監督失靈的難題。

公民參與刑事審判是對監督制約理論的充分實踐。對職業法官而言，經由公民參與刑事審判路徑，將與參審公民分享原本專屬的司法權，并科以照顧義務，提升參審公民的法律理性，降低法律專業知識的窒礙。對參審公民而言，合理分配參審職權，始終保留職業法官的法律適用權力，可以抑制參審公民的沖動判斷，以職業法官的司法權制約參審公民的“司法權”。基于二者的雙向互動，公民參與刑事審判最終推動司法從封閉、消極轉向開放、積極，逐漸建構公正透明和有效監督制約的司法體系，奠定司法公信力的基礎。

（三）司法公信力理論

“公信力就是一種獲得社會普遍信任和認同的能力；權威就是權力或統治關系獲得社會普遍遵從的狀態”[8]。司法公信力，直接表現為民意與司法的關系。一方面，民意強化了司法裁判的正當性基礎。如果社會不服從政治系統的命令、不認同政治系統的理念和行為，那么政治系統的存在及其命令將失去正當性，產生合法性危機。司法權作為國家政權，其合法性同樣源自社會公眾對司法的理解、認同和信任。社會公眾對司法的認可度越高，越會自發尋求司法救濟，放棄私力救濟和非理性對抗。另一方面，司法應與民意保持距離，提升司法公信力不等于無原則地親近民意。“司法民意的背后，是由社會個體組成的觀念的集合，無論是對司法公信力高還是低的評判，都離不開個體的理性”[9]。良好的公民參與意味著理性的行為交往，制度場域內的各方能夠“相互辯護”“相互尊重”，與意見分歧者進行建設性的互動。司法審判不應當由民意主導，公眾意見和公眾情緒無法取代司法裁判，民意審判、群眾審判更不能代替司法審判。

近年來，隨著張高平叔侄案、呼格吉勒圖案、錢仁鳳案等冤案的發生，司法公信力受到了前所未有的考驗。加之公民權利意識不斷提高，公民參與司法的熱情日益高漲。現實生活中，公民參與刑事審判的制度化水平較低，非制度化、非法治化的參與較多。為達到期待的參與和影響司法的效果，民意表達可能會混亂無序，甚至侵犯當事人的合法權利。佘祥林案和周繼坤案等案件表明，在社會關注度高的案件中，“輿論壓力是導致司法機關辦出部分冤假錯案的原因之一”[10]。由是觀之，提升司法公信力，需要彌合社會認知與司法認知的差異。多元化、法治化、制度化的公民參與刑事審判，能為公民正常、有序參與司法拓寬渠道，拉近司法與社會的距離，使司法裁判結果兼顧司法公正和公民正當法律感情。

三、公民參與刑事審判的比較法樣態

（一）建議性的人民觀審制度

公民參與刑事審判，大致上可以分為“表意并表決”和“表意不表決”兩種。建議性的人民觀審制度，是指所有“表意不表決”“只觀不判”的建議性公民參與刑事審判制度。韓國國民參與審判制度和我國臺灣地區2012年試行的人民觀審制即屬于該類制度，參審公民的意見是職業法官判斷的重要參考依據，但不構成法律上的約束。

在參審范圍方面，韓國國民參與審判制度適用“造成死亡結果的案件、盜竊與強奸的結合犯、賄賂、性暴力犯罪等”[11]；臺灣地區人民觀審制則適用“法定本刑為死刑、無期徒刑、最輕本刑7年以上有期徒刑之案”[11]。在參審形式方面，韓國陪審團的成員采取隨機抽取和一案一選方式，“韓國陪審團審理案件時陪審員的數量取決于案件嚴重程度以及被告人的答辯情況”[12]。9名公民參與審理可能判處死刑、無期徒刑的案件，5 名公民參與審理被告人認罪的案件，其他案件則一般由7 名公民參與審理。韓國陪審團成員單獨就事實認定和法律適用發表意見，職業法官另行評議并決定是否采納意見。臺灣地區的參審形式借鑒了韓國的制度，但又有所區別。觀審法庭由5 名觀審員與3 名職業法官組成，觀審員與職業法官同坐審判席。案件評議前，觀審法庭的審判長詳盡說明案件事實與法律爭點，整理各項證據的調查結果。人民觀審案件的評議分為定罪和量刑兩部分，觀審員充分討論事實認定和法律適用，“與法官共同評議、但無表決權，僅能陳述意見供法官參考”[11]。職業法官認定被告人有罪的，觀審員再就量刑陳述意見，職業法官作量刑評議。

（二）實質性的陪審制度

實質性的陪審制度，是指參審公民對司法裁判結果有全部或部分決策權的公民參與刑事審判制度，主要包括英美法系的陪審團制度、大陸法系的參審制度，以及以臺灣地區國民法官制度為最新改革實踐的混合式公民參與審判制度。以美國陪審團制度和臺灣地區國民法官制度為例，參審范圍上，美國聯邦憲法賦予被告人接受陪審團審理的憲法權利，除法定最高刑在6 個月以下監禁的犯罪外，被告人都有權要求接受陪審團審理[13,p137]。國民法官制度則僅適用“一審刑事案件，最輕本刑為7年以上有期徒刑及故意致人于死案件”[14]。在參審形式方面，美國陪審團制度因應最大化民主參與，選取6～12 名有選民資格的“法律外行”擔任陪審員。陪審員審理案件時僅僅服從內心良知和生活經驗，“根據法官指示的法律對被告人定罪”[15]。國民法官制度在公民選任上與陪審團制度類似，以隨機選任和一案一任的方式從一般公民中選任國民法官。根據臺灣地區的新近改革動向，國民參與審判案件的合議庭，由3 名職業法官和8 名國民法官組成。國民法官與職業法官審理案件適用“合審分判”形式[16]，8 名國民法官先行評議、表決案件事實認定部分，若全體國民法官和至少1 名職業法官認定被告人有罪的，再由3 名職業法官對被告人進行法律適用。

從公民參與刑事審判的域外實踐看，各個國家和地區的路徑設計既受到國際改革趨勢的影響，也有本土歷史因素和社會因素的考量。我國當下的公民參與刑事審判更應突出社會價值，以司法社會化和司法公正為主要改革目標，走出政治民主象征的迷思。具體而言，司法民主是改革的底線要求，要著重考慮案件類型、犯罪情節、被告人態度等與案件情況有關的因素，以社會危害性為主要分類標準，合理區分有實質參審必要的案件和無實質參審必要的案件。結合“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”之改革要求，我國公民參與刑事審判的路徑設計可以以人民陪審員制度和人民觀審員制度為主，人民陪審團制度為輔，三條路徑并列運行，實現案件繁簡分流。

四、公民參與刑事審判的多元化路徑構建

（一）適用輕罪案件的人民觀審員制度

人民觀審員制度讓人民觀審員參與到無實質參審必要的刑事案件中，以最有經濟效益的方式實現“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”之改革目標。從公民參與階梯理論看，人民觀審員不是一般意義上的人民陪審員，其與人民陪審員的參與分屬“象征性參與”和“公民權力”等兩種層次。人民觀審員更不是法庭審理的旁聽人員，其屬于“象征性參與”中最高層次的“吸納成員”，而旁聽人員則位于旁聽席，不存在參與審判的身份認同，僅僅體現了“象征性參與”中最低層次的“信息公開”。

1.人民觀審員的參審范圍

針對法定最高刑在3年以下有期徒刑的刑事案件，隨機抽選公民擔任人民觀審員，進一步擴大公民參與刑事案件的范圍。這一安排的合理性在于，一方面，為平衡“人案矛盾”，域外的公民參與刑事審判多適用于社會影響重大或犯罪情節嚴重的刑事案件。然而在中國語境下，如果只將參審范圍限定在重大刑事案件上，排除公民參與一般刑事案件的可能性，將難以符合司法民主的改革要求。人民觀審員的參與度低于人民陪審員，其參與的刑事案件相應地可以是公民參與對裁判結果影響較低、被告人權利剝奪較輕的輕罪案件。雖然輕罪案件的案件事實清楚，社會關注度較低，但是這并不意味著輕罪案件不存在司法濫權。另一方面，“大量輕罪案件使得檢察官、法官和辯護律師深陷泥潭，這一領域的首要挑戰和關切不是正義或公平，而是效率。”[17]讓人民觀審員通過觀審以監督法官等法律專業人士的庭審活動，讓法官在做出裁判前充分了解案件的社會意見，可有效暢通輕罪領域的司法與社會的渠道，減少輕罪領域的冤假錯案。

2.人民觀審員的參審形式

人民觀審員的參審形式，分為合議庭組成、案件審理和案件評議等3 個方面。合議庭的人員結構反映了人民觀審員與職業法官的力量對比。人民觀審員制度僅適用輕罪案件，可以僅設置3人合議庭，由一名職業法官和兩名人民觀審員組成合議庭審理。在法庭審理階段，人民觀審員與職業法官同坐審判席，經歷法庭調查和法庭辯論。職業法官及時回應人民觀審員的請求，解釋相關問題，保證人民觀審員理解案件的事實問題和法律問題。在征得職業法官同意后，人民觀審員亦可向控辯雙方提出問題或要求進一步說明案件事實。在合議庭評議階段，觀審員針對案件的事實問題和非事實問題（主要是法律問題）發表意見，作為職業法官裁判的重要參考依據，但是該意見對職業法官不產生實質性的約束力。

（二）以重罪案件為主的人民陪審員制度

人民觀審制分流了無實質參審必要的輕罪案件，在此基礎上，進一步區分重罪案件與死刑案件的參審深度。公民參與刑事審判的路徑設計應以公民實質參與為目標，完善選任制度、庭前閱卷、制作問題列表等配套制度設施，提高公民參與刑事審判的廣度和深度。

1.人民陪審員的參審范圍

首先，為與人民觀審員制度和司法民主改革目標保持邏輯的一致性，應擴大人民陪審員制度的適用范圍。針對法定最高刑在3年有期徒刑以上的重罪案件，以及中級以上人民法院管轄的第一審刑事案件，由人民陪審員與職業法官組成合議庭審理。其次，“程序正義原則需要在多大程度上被遵守取決于系爭利益的重要性”[18]。死刑案件之被告人將被剝奪自由、生命，其審理程序應貫徹至高標準的正當程序保障，故不宜將死刑案件納入人民陪審員制度的適用范圍。再次，人民陪審員通過調查問卷等途徑反饋關于參審實質化的意見，法院進而結合審判經驗，確定需要適應社會意見、借助人民陪審員生活經驗和常識的案件類型。對公共重疊共識較多、社會普遍關注的貪污賄賂等職務犯罪，出臺專門的司法解釋，擴大人民陪審員制度的類案適用。

2.人民陪審員的參審形式

適用人民陪審員制度的刑事案件采用一元裁判結構，人民陪審員和職業法官共同組成合議庭。在案件審理方面，資訊平等和法律專業人士的適當照顧將有助于提高人民陪審員的參審能力，促進人民陪審員的實質性參審。規定人民陪審員的庭前閱卷義務，社會影響較大的案件往往伴隨繁雜的證據材料，“例如受到社會廣泛關注的原鐵道部部長劉志軍案，共涉及400 多本案卷，400 多份證據”[19]。若未事先閱卷、提前了解案件存在的問題，人民陪審員將無法跟上庭審節奏。建立問題列表制度，職業法官分別在開庭前和法庭辯論結束后整理案件爭點和證據情況，制作需要由人民陪審員認定的問題列表。規定職業法官的庭審指引義務，引導控辯雙方質證、辯論的通俗化；指引人民陪審員圍繞問題列表，聽取控辯雙方言詞，就證據的證據能力以及證明力向人民陪審員做出指示。在案件評議方面，精細化評議過程。借鑒臺灣地區國民法官制度，將案件評議細分為事實問題認定和非事實問題（主要是法律問題）兩部分。先由合議庭評議事實問題，當確認被告人存在相關事實時，再進入是否屬于量刑情節、指控罪名是否成立等非事實問題的評議。

（三）適用死刑案件的人民陪審團制度

死刑是無法挽回的生命刑，是最嚴厲的刑罰措施，應給予死刑案件的當事人以完整的正當程序保障，實現刑事訴訟的人權保障。“程序正當化最重要的是確保法官中立，而陪審團制度是保障法官中立的關鍵措施，應將構建陪審團制度作為司法改革的突破口”[20]。在英美法系，“體現對抗制訴訟模式下的程序正義的重任主要還是通過重罪案件的陪審團審判來實現”[21]。與人民陪審員制度相比，人民陪審團制度具有參審公民人數多、二元裁判結構、人民陪審團不參與庭前閱卷等特點。

1.人民陪審團的參審范圍

陪審團制度的國際發展趨勢是被逐漸限制適用于嚴重刑事案件中，基于我國司法實踐的考慮，宜將人民陪審團的參審范圍限定為可能判處死刑或社會影響特別重大的案件。長期以來，我國對引入陪審團制度的顧慮主要集中在3 個方面：第一，英美法系陪審團制度與社會主義意識形態的自洽性；第二，陪審團的運行基礎是高度法治化的社會，我國公眾法律素養和公共精神與該底線要求的符合性；第三，陪審團審判的成本與有限司法資源的張力。然而之于死刑案件或社會影響特別重大案件，這3 點顧慮都難以成為阻礙。首先，“將平民參與的理念適用于重大敏感案件，勢必深層地改變中國當下的裁判結構”[22]。陪審團制度所蘊含的自由、民主、權利保障等價值理念，已經超越了特定意識形態的價值觀，具有普遍適用的特征；其次，陪審團制度要求精密的證據規則，以幫助普通公民更直觀地理解案件事實。死刑案件所涉及的被告人是否殺人等事實問題，不會超出公民的理解能力。陪審團成員只需具備基本的是非正義觀，在程序指引下即可裁斷。因此，集中審理、對席審判等現代庭審原則，“在陪審制所使用的庭審范圍內最終得以真正確立和落實”[13]215；最后，河南“觀審團”試點和人民陪審員制度的試點經驗，為建立、推廣人民陪審團制度提供了實踐基礎和經驗。

2.人民陪審團的參審形式

適用人民陪審團制度的刑事案件采用二元裁判結構。“人民陪審團”獨立于職業法官組成的合議庭，僅審理案件的事實問題。建立人民陪審團的到庭選任程序，人民法院從人民陪審員庫中隨機抽取候選人民陪審團成員，經職業法官、公訴人和辯護人充分溝通后，選任6～12 名普通公民組成人民陪審團。在案件審理方面，合議庭對人民陪審團應盡照顧義務，及時排除不相關因素，保證人民陪審團獨立、理性判斷。職業法官根據庭前制定的庭審問題列表和庭審計劃，在調查對象轉換、法庭調查結束等轉換環節，指示人民陪審團考慮相應環節的問題。在案件評議方面，“人民陪審團”對事實問題獨立評議，主要表決被告人是否存在相關事實，是否成立指控罪名；人民陪審團表決被告人成立指控罪名的，合議庭根據人民陪審團的書面評議結果，對相關事實是否屬于相應量刑情節、量刑等案件的非事實問題進行評議。合議庭與陪審團共同討論是否應判處死刑，但人民陪審團的量刑建議只作為合議庭的參考依據。