論生產安全事故救援費用的承擔機制*

林鴻潮,趙藝絢,黎 靜

(1.中國政法大學 法治政府研究院，北京 100088；2.中國政法大學 法學院， 北京 100088；3.北京市朝陽區審計局，北京 100027)

0 引言

重大生產安全事故的救援任務艱巨，往往需要多種救援力量共同參與。通常，人們對生產安全事故關注的焦點往往在于人員救治和相關責任人的處理，至于因事故救援而產生的巨額費用應當由誰來“買單”，以及確定了“買單”者之后如何將責任最終落實下去，較少有人關心。由于缺乏合理的事故救援費用承擔機制，很多情況下大部分救援費用最終由政府承擔，其余部分由各救援隊伍分攤消化，事故責任單位只承擔很少一部分甚至根本不承擔。長此以往，必然影響救援隊伍的正常運轉及其參與救援的積極性。在政府征調第三方隊伍參與救援的情況下，這個問題更加突出。令人遺憾的是，2014年8月修訂的《安全生產法》和2019年4月實施的《生產安全事故應急條例》雖然對救援費用承擔的問題有所涉及，但又有所回避。例如，《生產安全事故應急條例》第19條第2款籠統地規定了“事故責任單位無力承擔的，由有關人民政府協調解決”，至于如何“協調解決”，并未給出明確答案。在理論界，事故救援費用的承擔同樣是一個公認必須解決而又十分棘手的問題，學者們曾提出由政府建立應急救援補償和獎勵金制度[1]；或者由各生產單位之間簽訂協議、繳納資金，建立救援基金[2]；或者在重點行業和領域推行安全生產責任險[3]等解決方案，但最終都因為種種原因沒有落實，或者沒有徹底解決問題。因此，有必要厘清救援費用的責任主體和落實機制，在法律上對生產安全事故救援費用的承擔問題做出正面回應。

1 事故救援費用的承擔原則

1.1 事故救援費用承擔問題的產生

2018年應急管理部組建后，原公安消防部隊、武警森林部隊轉制后與原國家安全生產監督管理總局管理的安全生產應急救援隊伍共同作為綜合性常備應急救援隊伍的骨干力量，統歸應急管理部管理，承擔包括生產安全事故在內的各類突發事件的綜合救援職責。除此以外，承擔生產安全事故救援任務的隊伍還包括生產經營單位自備的救援隊伍、志愿者救援隊伍、國際救援隊伍等。但從實踐來看，消防隊伍主要承擔的是火災救援和其他綜合救援職能，遇有專業性強、情況復雜的生產安全事故往往難以獨自應對；生產經營單位自備的救援隊伍受制于人員、設備、技術等因素，一般只能滿足處理中小規模事故的需要；志愿者救援隊伍和國際救援隊伍扮演的則是輔助性角色。因此，重大生產安全事故救援的主要依托力量還是專業的安全生產應急救援隊伍。

2010年以來，中央財政投入43億多元，地方政府和依托企業投入近30億元，建立了一支以國家隊為核心、行業隊為骨干、企(事)業隊為基礎的安全生產應急救援隊伍。截至2018年，該隊伍人數約8.44萬人，占綜合性常備應急救援隊伍總人數的20%左右[4]。其中，企(事)業隊人數最多、分布最廣，是專業事故救援隊伍的基礎。因此，在規模較大的事故中，當消防隊伍或者生產經營單位自備救援隊伍無法滿足救援需要時，政府一般會就近征調本區域或者鄰近區域的大型企業設立的專業救援隊伍。盡管政府有時也會征調一些營利性的救援企業參與事故救援，但一般還是以大型企業的專業救援隊伍為主要征調對象，這些隊伍在事故救援中扮演了十分重要的角色。但長期以來，由于某些現實原因以及受傳統上“一方有難、八方支援”等觀念的影響，事故救援產生的巨額費用最后往往由政府和救援隊伍實際承擔，這導致了不公正的后果。這種模式不僅有悖于市場經濟所要求的公平原則，還容易使企業為了追求經濟效益忽略生產安全事故風險，并嚴重挫傷救援隊伍的積極性，導致生產安全事故應急救援機制難以可持續發展。

1.2 事故救援費用的具體承擔規則

生產安全事故救援中發生的各種費用到底應當由誰來承擔？首先，有2類費用的承擔機制是十分明確的。第一，事故責任單位自備的救援隊伍或人員參與事故救援所產生的費用由其自行承擔。實踐中，有些無力自備救援隊伍的中小型企業會選擇與其他企業的救援隊伍或者社會救援企業簽訂救援協議，則簽約隊伍參與救援的費用根據雙方約定處理。第二，由公共部門管理、由財政供養的救援隊伍參與救援所產生的費用應當由其建設或管理部門承擔，如消防隊伍、軍隊中的應急救援隊伍、國家或行業安全生產救援隊伍參與事故救援，其人員、設備等費用已經納入財政預算，不應再額外收費。其次，爭議的焦點在于第三方隊伍參與救援所產生的費用問題。第三方隊伍參與事故救援的費用又可以分為2類，第1類是隊伍管理、人員訓練、設備購置等維持隊伍日常運轉所需的費用；第2類是參與當次事故救援所產生的費用，如人員出勤補貼、交通和燃料費、設備損耗等，后者的負擔問題最具爭議。那么，這些費用是由政府基于其公共安全保障義務來“買單”，還是通過保險機制來轉移損失，抑或是由事故責任單位承擔呢？筆者認為，正確的做法是由事故責任單位承擔保險覆蓋范圍之外的當次事故救援費用，理由如下。

1.2.1 政府不應承擔第三方救援隊伍參與當次救援所產生的費用

一方面，政府承擔該部分費用缺乏法律依據。《安全生產法》第8條規定：“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當加強對安全生產工作的領導，支持、督促各有關部門依法履行安全生產監督管理職責，建立健全安全生產工作協調機制，及時協調、解決安全生產監督管理中存在的重大問題。”這一規定明確了政府在安全生產領域的職責，其表述是“領導”“支持”“督促”“協調”等。而該法第3條規定：“安全生產工作應當……強化和落實生產經營單位的主體責任，……。”由此可見，政府在安全生產中承擔的主要是一種監管責任，包括事前對企業落實安全生產制度的監督，事中對事故救援方案的確定和實施，事后為預防事故再發而實施的監測，以及對災后重建工作的組織領導等[5]。換言之，政府的安全保障義務是面向全社會提供的整體上的公共安全，主要體現為宏觀上的制度設計、救援決策和行動指揮，而不具體體現為替代每個企業承擔安全生產責任。另一方面，由政府承擔該項費用不具有現實可行性，盡管事故責任單位也是納稅人之一，但是財政資金的主要來源是稅收，稅收只能用于支撐公共部門向社會提供公共產品、滿足社會共同需要[6]，而不能用于在某個納稅人遭遇突發事故時直接為其分擔損失。有學者提出效仿美國的做法，由政府成立類似于美國“超級基金”的救援基金，用于墊付或承擔救援費用[7]。從可持續發展的角度來看該做法有可取之處，但是從我國實際出發，該做法存在一定的“現實壁壘”。第一，美國“超級基金”的資金主要來自于對從事高污染、高能耗生產企業高額征稅，賠付事故類型也十分有限—僅限于可能造成重大環境污染的事故。我國類似行業大部分處于高速發展階段，加大征稅可能會導致企業負擔過重。第二，在不加大企業負擔的前提下，成立救援基金的主要資金來源還是財政，這種做法在本質上與本文所主張的事發地政府先行墊付機制并無實質差異，反而會因為必須預留專項資金加重財政負擔。當然，這并不意味著政府不應當為第三方隊伍支付任何費用，《生產安全事故應急條例》第9條第2款規定，“縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門根據生產安全事故應急工作的實際需要，在重點行業、領域單獨建立或者依托有條件的生產經營單位、社會組織共同建立應急救援隊伍”，第3款規定“國家鼓勵和支持生產經營單位和其他社會力量建立提供社會化應急救援服務的應急救援隊伍”。這一規定明確了政府有必要為共建的救援隊伍或提供社會化應急救援服務的隊伍提供財政補貼、救援設備、訓練場地以及政策等方面的支持。進一步講，由于政府提供的各種支持措施已經包括了第三方救援隊伍日常管理與運行的部分費用，且第三方救援隊伍本身也需要為自身的日常運轉付出必要成本，因此第三方救援隊伍在應政府的征調參與救援時，不能重復主張此項費用，只能主張參加當次救援而產生的合理費用。

1.2.2 目前的保險機制無法覆蓋全部救援費用

2019年公布的《安全生產法》修正案(草案送審稿)擬將原第48條第2款修改為“國家建立安全生產責任保險制度。礦山、危險化學品、煙花爆竹、建筑施工、民用爆炸物品、金屬冶煉等高危行業的生產經營單位，應當投保安全生產責任保險。國家鼓勵其他生產經營單位投保安全生產責任保險。具體辦法由國務院應急管理部會同國務院財政部門和國務院銀行保險監督機構制定。”可以預見，該修正案正式通過后，安全生產責任險的投保率將大幅提升。實際上，早在2006年5月31日國務院關于保險業改革發展問題的專題會議中就提出了要“大力發展責任保險，健全安全生產保障和突發事件應急保險機制”，此后多個省、市陸續在煤礦、危險化學品、民用爆破物、煙花爆竹等行業試行安全生產責任險。但從十幾年的實踐來看，安全生產責任險并不能有效解決救援費用負擔的問題。第一，安全生產責任險大多設有賠付限額，且賠付力度比較低。以較早的試點地區之一的海南省為例，該省自2011年起在全省若干重點行業強制推行安全生產責任保險，《海南經濟特區安全生產條例》規定礦山開采企業、危險化學品、煙花爆竹、民用爆破物品生產和經營企業應當投保安全生產責任保險，否則不予辦理安全生產經營許可證。投保企業在保險期間享有每起事故200萬到2 000萬不等的保險賠付限額，在存在人員死亡的事故中，每人每起的賠付金額不少于30萬元。盡管該標準已經高于同期行業內的平均標準，但實際上，自海南省強制推行安全生產責任險以來，平均每起事故獲得的保險賠付金額僅為6.12萬元[8]。第二，根據原國家安監總局、原保監會以及財政部在2017年12月聯合印發的《安全生產責任保險實施辦法》第9條的規定，盡管事故搶險救援費用被納入安全生產責任賠付范圍中，但其賠付順位比較靠后。在實踐中，安全生產責任保險的主險中一般優先賠付從業人員和第三人人身傷亡，在附加險中按順序先賠償第三人財產損失，然后才會賠償事故搶險救援、醫療救護、事故鑒定、法律訴訟等費用，最后能夠實際用于支付事故救援費用的部分和實際開支相比實屬杯水車薪。對于已經投保的企業，如果保險只能賠付部分事故救援費用，應當優先支付第三方救援隊伍參與當次事故救援的人工成本，如救援人員的出勤補貼、加班補助、獎金等，再支付救援設備損耗等非人工成本。總之，在目前的安全生產責任保險框架之下，第三方隊伍當次事故救援費用在大部分情況下無法得到保險全額賠付，甚至根本得不到任何賠付，保險不能覆蓋的救援費用承擔問題仍然懸而未決。

1.2.3 事故責任單位應承擔保險不能覆蓋的當次救援費用

《安全生產法》規定了生產經營單位的“主體責任”，所謂“主體責任”，一方面意味著企業在生產經營過程中應當對安全管理事宜全面、直接負責，應當加大安全生產投入，因為安全生產投入的提高與生產企業生產安全事故的潛在風險概率的降低之間存在著強因果關系[9]。另一方面也意味著企業應當承擔生產安全事故發生后導致的相應不利后果，包括因事故救援而產生的開支。由事故責任單位承擔救援費用也有利于實現生產經營活動中利益、風險和責任的統一，并能夠對企業的風險控制活動產生正確激勵。盡管在客觀上，任何生產經營活動都存在發生事故的風險，“零瑕疵”的管理只是一種不可能真正實現的理想狀態，但任何企業在進入某一生產領域之前必然要對該領域的風險概率和風險成本進行調查評估。一個企業最終選擇從事特定的生產經營活動，就意味著其做出了從事該種活動收益大于風險的判斷，意味著其愿意承受該種風險一旦轉化為現實事故之后的代價。而事實上，大多數生產安全事故的發生并不能歸咎于客觀風險，而是與生產經營主體的主觀過錯密切相關。實踐調查表明，生產安全事故多數是責任事故，人為因素在其中居于決定性的地位[10]。既然如此，事故責任單位對救援費用的承擔不過就是其本應承擔的過錯責任的一部分。

2 事故發生地政府的墊付機制

2.1 政府的墊付義務

盡管事故責任單位應當承擔應急救援費用的結論已無疑義，并有部分法規、規章和規范性文件陸續對此作出零星規定。但在實踐中，事故責任單位常常因為暫時無力支付或惡意拖欠導致救援費用難以真正兌現，最后只能由政府和救援隊伍承擔，說到底還是社會為企業“買單”。為了破解這一困境，筆者認為，可以采取由事發地方政府先行墊付，事后再向事故責任單位追償的方式來解決。

由政府承擔該項費用的墊付義務，其正當性仍在于政府的公共管理職責。生產安全事故一旦波及外部便構成公共突發事件，政府對此負有處置和救援職責。但如前文所述，一旦事故規模較大，政府就可能需要調動第三方隊伍參加救援。此時，政府即使發現事故責任單位存在救援費用支付困難的可能，也絕不能因此放棄救援而坐視事故擴大、損失加劇，仍應以保障人民生命財產安全這一公共福祉為最高目標，全力組織救援。但反過來，如果由于事故責任單位無力支付或拒絕支付費用，政府為了完成救援任務，就強行對救援隊伍實行無償征調，要求其無償提供救援服務并自行消化成本，就勢必嚴重損害救援隊伍的利益。在下一次事故來臨時，這些隊伍一定會千方百計地躲避乃至拒絕政府的要求，導致政府無法組織有效救援，陷入惡性循環。無論出現上述哪一種結果，都會導致政府的應急救援職責無法履行或履行不力。要想破解這一難題，政府就必須有所作為，在商業保險還無法有效覆蓋救援費用的情況下，最為合理的選擇就是政府代替事故責任單位先行墊付救援費用。墊付工作由財政部門具體實施，資金的主要來源是政府當年預備費，也可以視情況由突發事件財政應急保障資金、中央或上級政府轉移支付資金、壓縮原有預算節約的資金支付。為增強可操作性，墊付的形式既可以是一次性支付，也可以是在雙方認可的合理期限內分期支付。在已經確定事故責任單位無償付能力且財政壓力較大的情況下，也可以采用在后續年度加大對救援隊伍的財政補貼力度，以及給予其他政策優惠等靈活方式替代部分金錢給付。由政府先行墊付費用并不意味著這項費用最終要轉嫁給政府，相反，這恰恰是實現由事故責任單位自負其責的有效措施。相對于救援隊伍直接向事故責任單位追索費用可能帶來的漫長繁瑣的訴訟以及結果的不確定性，由政府先行墊付再向事故責任單位追償，其追索力度和最終獲得償付的可能性無疑都明顯提高了。

2.2 具體的墊付主體

應該由哪一個地方政府來承擔墊付義務？具體來說，是由事故發生地政府還是由事故責任單位所在地政府墊付？盡管在大多數情況下，這2個地方是重合的，但在個別情況下也可能出現分離。例如，2013年2月1日，連霍高速公路河南澠池段義昌大橋因一輛運輸煙花爆竹的車輛發生爆炸，造成該橋南半幅橋面垮塌，有多輛行駛車輛墜落于大約30 m的橋下，事故造成10人死亡，11人受傷。但事后警方查明，肇事車輛和貨主均屬于河北[11]。筆者在參與起草《生產安全事故應急條例》的過程中，起草小組在這一問題上曾經發生爭議。多數意見主張應由事故責任單位所在地政府墊付，其理由是事故責任單位只向其所在地政府納稅并受其監管，事故的發生甚至可能就與所在地政府監管不力有關。但在筆者看來，這一主張雖有一定道理，卻明顯違背了應急管理中屬地管理為主的原則，因而不具有可操作性。基于突發事件的綜合性和復雜性，事件發生地的政府對事態最為了解，對資源的調動使用最為方便，因而最適合擔當事件應對的領導角色。所以，除了那些超出事發地政府處置能力的個別突發事件外，在其他情景下，一定區域內的應急資源都應當服從事發地政府的調動和指揮，這就是屬地管理為主的原則[12]。假如在事故發生地政府統一指揮救援工作的情況下，法律卻要求另一個地方政府——事故責任單位所在地政府向救援隊伍墊付費用，這必然會大大增加后者實際獲得償付的難度。原因在于，第三方救援隊伍一般由事故發生地政府征調而非事故責任單位所在地政府征調，且事故責任單位所在地政府不負有事故處置救援職責，可能“事不關己、高高掛起”，直接拒絕支付，使救援隊伍的求償權落空。因此，在事故責任單位暫時無力支付或拖欠救援費用的情況下，只能由承擔事故應對職責的政府—也就是事故發生地的政府—向救援隊伍先行墊付。事故發生地政府承擔墊付救援費用的義務，本質上是與其事故救援職責緊密結合在一起的，“誰組織救援，誰就負責墊付”，目的在于保障事故救援機制的可持續性。這種墊付義務不是侵權法意義上的無過錯責任，而是一種公共管理職責。至于應當由事發地的哪一級政府負責墊付，仍然要與組織事故救援的職責結合起來判斷。按照突發事件應對“分級負責”的原則，不同等級的安全生產事故分別由相應層級的政府統一領導處置和救援工作。哪一級政府負責統一領導，自然就由其組織、征調隊伍，相應地，也就由其在必要時墊付第三方隊伍的救援費用。

3 地方政府向事故責任單位的追償

3.1 政府墊付后與事故責任單位形成公法之債

在地方政府墊付了救援費用、而事故責任單位又具備或恢復了支付能力的情況下，政府應當通過何種方式進行追償？要回答這一問題，首先要明晰此時政府和事故責任單位之間的債權債務關系到底屬于何種性質，是私法之債還是公法之債？如果是前者，在事故責任單位不履行的情況下，政府只能通過民事訴訟的方式來實現債權，過程繁復，時間漫長；如果是后者，政府就可以對事故責任單位依法采取行政強制執行，效率明顯提高。筆者認為其屬于后者，理由如下：

1)政府與事故責任單位之間不存在任何導致私法之債發生的行為或者事實。一則，第三方救援隊伍參與事故救援完全是應政府的組織和征調而實施的，應當視為接受了政府的委托，此行為既非基于與事故責任單位之間的救援協議而發生，更不屬于民法上的無因管理。二則，政府墊付第三方救援費用的行為也并非出于與事故責任單位之間形成債務承擔的協議，不能認為其屬于私法之債。

2)政府與事故責任單位之間債權債務關系的發生源于公共目的。作為法定的負有公共安全保障義務的主體，政府“組織第三方隊伍參與事故救援”和“在救援結束后墊付費用”的先后2個行為都是出于對公共利益的保障。其前行為是為了減輕或者避免生產安全事故對公共安全的損害，后行為是為了事故救援機制的可持續性，均非基于私人利益而實施。

3)政府與事故責任單位之間的債權債務關系是基于行政決定而產生的。按照《行政強制法》的規定，由于義務人無法履行排除妨礙、恢復原狀的作為義務，且該義務的不履行將危及公共安全或公共利益時，行政機關可以決定由其自身或委托第三人代為履行，代履行發生的費用由義務人承擔。由于生產經營單位對安全生產承擔“主體責任”，一旦發生生產安全事故，本應自行實施救援，應急救援的目標除了減少人員和財產損失，也包括盡快消除事態危險，這本質上就是《行政強制法》上所講的“排除妨礙”。而在事態超出事故單位控制而政府介入并組織第三方隊伍參與救援的情況下，這就是一種代履行，作為義務人的事故責任單位理應向作為代履行人的第三方隊伍支付代履行費用，即當次救援費用。此時，事故責任單位和第三方隊伍之間基于救援費用所產生的債權債務關系是基于政府作出的行政行為——即代履行決定而產生的。而在事故單位拒絕支付或者暫時無力支付的情況下，由事發地政府向第三方隊伍墊付該項費用，則是基于政府和該隊伍之間的行政委托關系。政府征調該隊伍參加救援的行為在法律上可以看作其做出的一次委托決定，政府在必要時墊付費用就是該委托決定所產生的法律效果之一。既然事故責任單位支付代履行費用的義務和政府的墊付義務都是基于行政決定而發生的，那么，由此最終形成的政府和事故責任單位之間的債權債務關系，在性質上也只能是公法之債。

3.2 公法之債的追償和執行機制

由于政府與事故責任單位之間構成了公法之債，那么，當債務人拒絕履行支付救援費用這一金錢給付義務時，行政機關就可以采取行政強制執行的方式來實現其債權。實際上，這種做法已被世界上很多國家和地區采納。例如，奧地利的《行政強制執行法通則》規定代履行執行費用可以依照金錢給付義務的規定征收；日本的《行政代執行法》規定代履行費用可以比照拖延交納國稅處分的規定執行[13]。韓國行政法對代履行費用的落實也規定了強制征收措施，“代執行所需的一切費用都向義務者征收，為了征收費用，行政廳首先要‘規定實際所需的費用和繳付日期，并以書面形式命令義務者進行繳付’。如果義務者接到繳付命令后不予以繳付時，可依據國稅征收法中的例子強制征收。”[14]我國學者在《行政強制法》的制定過程中也曾提出要“參照上述國家和地區的立法例增加‘轉致’的規定：‘義務人逾期未繳納代履行費用的，按照本法關于金錢給付義務執行的規定執行’。”[15]實際上，無論是代履行還是金錢給付義務的執行，都是我國《行政強制法》上的現成制度，只需要增加一個簡單的銜接式條款即可完成2個制度的關聯，輕松化解實踐中的困境。代履行制度的最大特點就是將相對人的作為義務轉化為繳納代履行費用的義務，而在生產安全事故救援中，政府一旦墊付了這筆費用，其自然就轉化為了事故責任單位對政府的金錢之債。這種金錢之債和《行政強制法》上已經規定的“金錢給付義務”都是基于行政機關的決定而產生的，并無本質差別，自然可以用相同的方式予以強制執行。如遇執行中止的情況，政府可待事故責任單位恢復支付能力后繼續追償；如遇執行終結的情況，則政府應負兜底責任，已墊付費用不再退回，但未結清部分可以如前文所述采取加大后續補貼力度、給予其他政策優惠等靈活形式替代。

4 結論

1)第三方隊伍參加重大生產安全事故救援所產生的費用，應當由事故責任單位承擔。2019年4月實施《生產安全事故應急條例》已經確認了這一點，從而結束了持續多年的爭論，澄清了認識誤區。

2)對于事故責任單位無力承擔費用的情況，目前的制度沒有提供可供操作的解決方案。在保險機制還遠遠未能覆蓋事故救援費用的情況下，為了生產安全事故救援機制的可持續發展，并進一步推動救援隊伍建設的社會化，應當規定政府的兜底責任，建立起事故發生地政府向第三方隊伍墊付費用的機制。

3)事故發生地政府向第三方隊伍地墊付費用之后，和事故責任單位之間產生的是公法之債，可以采取行政強制執行的方式向其追償。

4)在事故責任單位完全喪失償還能力的情況下，政府對救援費用應負兜底責任，已向第三方隊伍墊付的費用不再退回，但未結清部分可以采取加大后續補貼力度、給予其他政策優惠等靈活形式替代。