屏障畿疆
——清末邊疆民族整合進程中的綏遠

許 珅

(1.中央民族大學 歷史文化學院，北京 100081；2.中共北京市東城區委黨校 政法教研室，北京 100010)

綏遠在現代中國行政地理中已不復存在，但清代、民國時期的綏遠地區卻在國家邊防和民族整合進程中充當著不容忽視的角色。晚清時期面對俄國在北部邊境的步步緊逼，綏遠的作用已由監督、穩定蒙古諸部族轉變為抵御外敵入侵；到民國時期，日本的入侵更使西北咽喉綏遠被國人認定為“國防前線”。與此同時，綏遠廣袤的土地也為人地矛盾凸顯的內地省份提供了生存的資源，晚清大規模的屯墾更為孱弱的清政府作出了巨大的財政貢獻，而移民的涌入和土地的開墾也為綏遠地區統合方式的轉變提供了社會基礎。縱觀晚清至民國，近代邊疆民族整合進程以實現中央對邊疆地區的權力內卷為主要目標，以建省而直接統治為整合手段，新疆、臺灣、東三省、西康、熱、察、綏建省都遵循了這樣了歷史邏輯，位于內蒙古地區的綏遠也在此進程中，并突出反映了其由邊地向邊疆整合中心地帶的轉變。

一、清代綏遠地域特征及傳統建制

(一)近代綏遠的地域特征

綏遠相當于現在的內蒙古自治區中西部地區，處于中國的第二階梯，平均海拔在2 000米以上。陰山山脈中部的大青山橫臥于綏遠中部，將綏遠地區分為山前和山后兩個區域，也將其分割在400毫米等降水量線的兩側，這決定了該地區處在游牧與農業的交匯地帶。大青山南部的河套地區和土默川平原在自然環境上適宜農耕，并在清代得到開墾。綏遠社會史研究者普遍認為這以外的山北地區則不具備農耕條件，然而在晚清、民國時期，為增加財政收入、促進該地區發展，山北地區也被大量開墾。就地理位置而言，綏遠處于亞洲腹地、中國的西北邊疆，屬于內蒙古地區。遠離政治經濟中心，再加上清代以來的“蒙漢分治”政策，使得綏遠地區相對閉塞，與外界聯系很少，社會現代化進程滯后且緩慢，在現代化進程中屬于邊緣型[1]4。由此可見，無論地理位置、社會發展還是受關注程度，綏遠無疑是邊疆地區。

蒙古族以游牧為生，各政治勢力之間的權利范圍，尤其是屬地范圍不明確。清代以盟旗制度統治蒙古地區，以旗為單位，嚴格劃分牧場、屬民，以皇權的權威將蒙古各部統合于中央，再加上“蒙漢分治”政策，禁止蒙漢之間進行經濟文化往來，這使得內蒙古地區一直處于閉塞而相對穩定的社會狀態。綏遠處于游牧、農耕交匯地帶，自古農牧分界線北移是普遍現象，隨著晉陜移民的不斷增多，蒙地被逐步開墾。清中后期，為繼續實行“蒙漢分治”政策，清政府在綏遠建立了管理內地漢族移民事務的口外七廳[注]土默特旗設置了歸化廳、薩拉齊廳、托克托廳、清水河廳、和林格爾廳、豐鎮廳、寧遠廳。，內蒙古舊有的社會秩序開始發生改變。隨著清末新政的開始，開放蒙禁打破了蒙漢藩籬，使這一變化更加劇烈。與此同時，近代民族危機加深，蒙古地區的統治秩序受到挑戰。從此，綏遠這個門戶地區進入晚清統治者的視野，開始作為移民實邊、鞏固國防的主角而成為邊疆整合的中心。

(二)綏遠的傳統建制與特性

清代綏遠地區共有兩盟十九旗。清太祖天聰六年(1632年)，皇太極親征察哈爾，克林丹汗，制土默特二旗、察哈爾右翼四旗，后者包括察哈爾正黃旗、正紅旗、鑲紅旗、鑲藍旗；至順治十年，有烏蘭察布盟六旗，分別為四子部落旗、茂明安旗、烏拉特前中后三旗、喀爾喀右翼旗；至乾隆元年(1736年)，有伊克昭盟鄂爾多斯七旗，分別為鄂爾多斯左翼前、中、后旗，鄂爾多斯右翼前、中、后旗，以及鄂爾多斯右翼前末旗。乾隆二年置綏遠將軍主持綏遠蒙古軍政事務，對土默特二旗、伊克昭盟鄂爾多斯七旗和烏蘭察布盟六旗監督負責[2]。

綏遠將軍轄區與清王朝有著緊密的聯系。土默特二旗和察哈爾右翼四旗作為內屬蒙古的一部分，是最早歸順清朝的部落，直接受朝廷統轄。前者受綏遠將軍管轄，后者為察哈爾都統管轄，編入八旗作為拱衛朝廷的主要軍事力量。這部分蒙古部落是清王朝確立伊始的同盟者。西北部的烏蘭察布盟和伊克昭盟采用札薩克制度統轄，共十三旗，均為外藩蒙古中的內札薩克旗，是內屬蒙古和外藩蒙古的過渡地帶。總體而言，綏遠在清代是通往漠北和漠西地區的必經之路，有著重要的戰略地位。綏遠將軍除主持地方軍政事務之外，最主要的責任即為防范藩外民族入侵以拱衛中央。

同時，處于蒙漢交界地帶的綏遠在統轄方式和社會形態上又別具特色。綏遠是長城以南漢人移民的首選地區，雖然清王朝對蒙古地區實行“封禁”政策，但為維持生計，自17世紀中期[3]117，山西等省內地破產流民便開始“走西口”移民謀生于此。隨著移民規模的逐步擴大，清政府在綏遠地區建立了有別于盟旗制度的理事廳，管理移民事務，隸屬歸綏道，屬山西管轄。自雍正元年始，至清末開放蒙地之前共建立歸化、薩拉齊、清水河、和林格爾、托克托、豐鎮、寧遠、神木共八廳。這樣，盟旗制與廳縣制長期共存，在地域和權力方面錯雜糾葛，這是清代綏遠地區行政制度的特點。

二、綏遠傳統建制的打破及防御功能的凸顯

(一)移民屯墾的增加和廳縣的增多

清前中期，綏遠地區的發展是伴隨著農業經濟的發展而緩慢進行的。由于移民和放墾的增加，農業的發展和牧業的萎縮是一大趨勢。康、雍時期清政府組織移民在歸化城一帶建立糧莊，農業經濟開始在綏遠地區發展。雍正時期，土默特地區已成為重要糧食產區，并能保障北疆軍糧供應；乾、嘉時期綏遠糧食已販入內地，并在嘉慶初年作為賑災糧運往山西、河東、安邑一帶。隨著農業的發展，綏遠一帶形成了眾多糧食集散地，豐鎮、寧遠、張皋、包頭均以糧食貿易形成商業中心[4]93-96。這一時期，綏遠與山西之間也隨著移民往來和糧食貿易形成了較為緊密的關系。農業、商業的日趨發展使綏遠地區不再是傳統的游牧社會，而更凸顯了農牧交融的地域特點。在蒙漢隔離政策下，綏遠地區是禁止內地漢民遷入、開墾的，康、雍、乾時期該地區的農業發展多為軍屯軍墾，但在生計壓力下已有內地移民來此謀生。乾、嘉以后中國社會弊病叢生，晉陜遷至口外的移民數量與日俱增。正如民國時期的學者所說：“晉地山脈連亙，耕地較少，凡可種之區無不人煙稠密，雞鳴犬吠相聞。其人口之增加，雖不甚速，然亦有可觀。毗連之臨省，又皆為文化較高、人口過剩之區，惟有北鄰之綏遠，原為一未盡開辟之地，雖天然環境稍遜，要亦無礙晉人刻苦之經營，于是，綏遠一變而為山西人口傾瀉地，遂由此發生種種不可分之關系。”[5]在農業移民紛至沓來的同時，綏遠南北連接晉陜外蒙、東西連接寧甘京津的優越地理位置，也吸引著晉商來此發展商業。山西商幫大盛魁就是綏遠商貿的代表，其經營商品“上自綢緞，下至蔥蒜”[6]。

與農業和商業的發展相反，牧業則處于持續萎縮的狀態。一方面是由于放墾的日漸增加使畜牧業賴以存在的牧場大范圍縮小。光緒二十八年全面開放蒙地后，至宣統三年，僅伊克昭盟共報墾45 356.9頃，放墾35 532.2頃[4]22。另一方面是由于發展農業既能解決糧食和飼草料困難，又可以獲得租金，這使土地的實際擁有者——王公更傾向于選擇農業。雖然牧民存在嚴重的抗墾情緒，在鄂爾多斯地區甚至多次發生武裝抗墾的“獨貴龍”運動，但是并不能阻止畜牧業自然經濟的解體和封建地主制經濟的發展。

與之相適應，清政府開始改變綏遠地區的統治秩序，由起初嚴格禁止移民到默許移民，再由取消部分禁令到光緒三十三年全面開放蒙疆。牛敬忠教授對近代綏遠社會狀況有深入的研究，據他考證，乾隆年間綏遠地區蒙古人口在30萬左右，宣統年間民政部戶口調查顯示為248 979人，而1937年綏遠省盟旗人口為20萬左右。由于在清中前期漢族農民在綏遠地區屬“非法”，因此無法統計具體人數。在光緒年間口外七廳漢人有1 940 312人。據賀揚靈1935年調查，在《察綏蒙民經濟解剖》中提到綏遠地區烏蘭察布盟、伊克盟及歸化土默特旗蒙古族人口共202 619人，綏遠省總人口2 123 768人，粗略估計漢民十倍于蒙民[1]60-63。在“蒙漢分治”的原則下，清廷設立與內地相同的廳縣來管理綏遠漢民事務，并解決蒙漢糾紛。與盟旗制度相對，形成了蒙漢分開管理的雙軌制。隨著近代綏遠廳縣逐漸增加，其性質也逐步變化。起初，綏遠地區設有口外七廳，具體為：乾隆時期，在土默特二旗境內分別設立了隸屬歸綏道的歸化廳、薩拉齊廳、托克托廳、清水河廳、和林格爾廳(也稱口外五廳)，在察哈爾右翼四旗境內設立隸屬大同府的豐鎮廳，以及隸屬朔平府的寧遠廳。以上道、廳均隸屬于山西省，作為理事廳負責司法行政上的管理。光緒十年(1884年)，理事廳改為撫民廳，開始為民眾編立民籍。這表明以前被視為違禁私墾的內地移民，成為朝廷承認的編戶齊民。蒙漢之間雖仍有界限，但融合發展的趨勢已然不可扭轉。自此，內地的封建制度較為完整地延伸到綏遠地區。這一時期廳的設置具有相對合理性，廳管漢民、旗管蒙民有利于緩解大批移民到來所引發的蒙漢民族矛盾，并能夠保障農業、畜牧業生產的相安并行。

1902年1月5日，慈禧和光緒帝在由西安返京途中正式任命兵部左侍郎貽谷為督辦蒙旗墾務大臣，前往綏遠推行墾務。為鞏固邊防、開發邊疆地區，“移民實邊”“放墾蒙荒”與有清以來封禁蒙古的政策完全相反，蒙漢隔離的界限被徹底打破，還增加了武川、五原、陶林、興和、東勝五廳。相比較而言，此時廳縣的設置是以開墾蒙疆為宗旨，與“蒙漢分治”“蒙漢隔離”政策下以清晰蒙漢界限為目的的廳縣有著完全不同的意義。以“新政”為轉折，清王朝對綏遠地區的統治原則和方式發生了徹底的變化，綏遠再也不是封禁之地，成為了解決內地人地矛盾和緩解財政困難的新地，由此吸引著統治者的眼球。

(二)綏遠防御功能的變化

滿族統治者與內蒙古諸部的合作關系自清入關之前就已經建立，清朝建立之后，內蒙古作為北部屏障肩負著邊防重要使命。綏遠將軍的設置也反映了清政府對綏遠地區邊防重要性的重視。起初綏遠將軍以防范漠北蒙古部族、回疆地區自西北方向的侵擾為主。康乾盛世之后邊疆動亂鮮有發生，直至清晚期國門開放，列強對內蒙古地區的覬覦使得綏遠地區防御功能的重要性凸顯，所不同的是此時綏遠的防御對象不再是國內部族而是日俄等侵略國，綏遠由邊防重鎮轉變為國防要地，“屏藩”之地轉而成為國防之中心。

俄國對蒙古地區的覬覦由來已久，《尼布楚條約》《布連斯奇條約》和《恰克圖條約》并沒有抑制住俄國人的野心。鴉片戰爭之后，沙俄制定其吞并蒙古地區的“穆拉維約夫計劃”，以期通過貿易，首先從經濟上來控制蒙古地區，然后逐步達到從政治上加以全面控制蒙古的目的。第二次鴉片戰爭之后，又通過《北京條約》《陸路通商章程》，獲得“兩國邊境貿易在百里之內，均不納稅”“俄商小本營生，準許前往中國所屬設官之蒙古各處及該官所屬之各盟貿易。亦不納稅，其不設官之蒙古地方，如該商欲前往貿易，中國亦斷不攔阻”[7]等貿易特權。從而使內外蒙古和新疆厄魯特蒙古地區成為沙俄獨占的無稅貿易區。之后又通過《改定陸路通商章程》和《陸路通商改定章程》，全面擴大其在蒙古地區的貿易侵略，致使十九世紀末，“南起張家口，北抵恰克圖，東自呼倫貝爾，西迄伊犁等，整個蒙古地區物產集散的城鎮貿易市場上的牲畜、皮毛、野獸裘皮和土特產等，基本上被沙俄等外國資本勢力所控制。蒙古地區已成為沙俄傾銷工業產品的市場和掠奪牲畜、毛皮等畜產資源的基地”[3]194。由于地理位置的特殊，“歸化城對整個蒙古、整個東土耳其斯坦，對伊犁及塔爾巴哈臺地區，甚至對我國(沙俄)的土耳其斯坦地區和西西伯利亞來說都是一個轉運站的時候，它在貿易上是有著重要意義的”[8]。這使得綏遠在清末無論在軍事上還是在經濟上，都肩負著反侵略的重任。

當時的署理四川總督岑春煊清楚地描述了綏遠地區有清一代防御性質的轉變：“前代以陰山大漠為塞，我朝以興安山阿爾泰山為塞，前代以匈奴突厥回紇韃靼為敵國，我朝則以俄羅斯為敵國，駕馭并遠防范益難，溯自天聰崇德以來，臣服蒙古洎于康熙之世準部披猖，同治之年西會俶懮而京輔仁宴然無烽燧之警者，以蒙古為藩垣也，蒙部二百年來，奉朝貢、聽征調、供役使，趨上之急惟力是視者以朝廷加之勤恤也，近則俄人之勢日益盛強，蒙古之眾日就貧弱。”[9]400可見，內蒙古在為清朝守土固疆方面有重要的功勞，然而近代以來面對強敵俄羅斯的威脅，防御責任重大但防御能力極弱。“我邊備不修兵窳器鈍，科城七部烏庫四盟虛弱無人，倘出非常何堪設想”[9]403，如此以來鄰近京畿的綏遠作為最后一道防線，責任之大不言而喻。

與綏遠緊鄰的山西對綏遠地區邊防重要性的認識最為深切，管理歸綏道并與蒙古各盟旗往來密切也使得山西對綏遠地區視為己域、密不可分，山西省對綏遠地區發展鞏固必要性的認識尤為突出，清末歷任山西巡撫對綏遠邊防重要性都做出過精辟的描述。光緒十五年，任山西巡撫的張之洞在《詳籌邊計折》中指出，“蒙古強則我之候遮也，蒙古弱則彼之魚肉也，出入之間，利害不可以道里計矣”[10]，直言應增強蒙古各盟旗的力量，以抵御沙俄蠶食蒙疆。光緒十二年(1886年)，山西巡撫剛毅認為：“伊克昭盟所屬地方，地近塞城，遠拱京畿，形勢所關，不獨為晉省緊要邊防，實亦中外吃重關鍵，誠能及時籌議屯政，無事則固吾邊圉，免為逋逃淵藪，有事則防敵伺隙，便于控制事機。”[11]光緒二十三年(1897年)，任山西巡撫的胡聘之在《電墾晉邊折》中還說：“晉邊伊克昭、烏蘭察布二盟地，川原饒沃，邇來互市日增，強鄰所逼，形勝所在，亟宜預之為防。”[12]他還具體提出了設局、籌費、定租、駐兵等各項措施。

國防任務的加重使朝廷對加強綏遠地區邊防的認識愈加深刻，作為京畿的屏障，綏遠儼然已成為邊防中心。清末“新政”“精武備”“裕度支”的目標在綏遠地區也得到了很好的體現。

三、邊防重鎮與建省之議

行政建制是國家統御地方的直接表現形式，體現了中央與地方的關系，更是地方發展變革的重要指向因素，與內地的一體化一直是晚清直至民國統御邊疆的主體思路，其中以省制建設為代表。光緒三十三年(1907年)，東北奉天、吉林、黑龍江三將軍改行省制，刺激了蒙、疆、熱、察、綏改省呼聲的高漲，并在朝中引發激烈討論[注]李細珠在《試論清末新政時期政區變革的幾個問題》中詳細討論了開發蒙疆與察哈爾、熱河及綏遠建省的意義。，蒙古建省之議的提出是晚清統治階層視角西移的典型代表。綏遠作為蒙漢交接之要沖，農牧交界、蒙漢交融又是邊防重鎮，晚清以來以移民實邊、廣置廳縣為主的整合方式，已經將西北邊疆置于國家整合的視野中心，置省的提出更將此推向一個新高度。

外國入侵、邊疆危機以致鞏固邊防刻不容緩；邊防廢弛、蒙地貧困急需財力支持要求發展蒙地；蒙地發展以開墾土地為基礎，應視蒙情形建立行省。這是貽谷、岑春煊等人奏折中的主要內容，也是其以置省加強統御蒙地的邏輯表達。如“今則邊禁已弛矣，向所恃為藩籬之固者，此日實毫無可恃，及今設法布置猶恐后時，若有憚煩難因循守舊，轍后患何堪設想。奴才待罪晉邊審察情勢，憂臨氛之日逼，嘆蒙族之式微，深維疆索之空虛，熟慮邊防之預備，是以上年奏程德全廣開蒙墾，摺內詳陳邊蒙情形，以建置為不可緩。為興蒙計實為備邊計也。”[9]324同時，清末改革家們認為，籌餉上上之策即為開墾蒙地，而綏遠地區以其優越的地理環境成為放墾的首選：“蒙兵宜練而苦于無餉，蒙長皆欲自練其兵而苦于無力。是則欲練兵非籌練費不可，欲籌練費非開蒙土不可。今蒙地接晉邊者東則為察哈爾右翼四旗，西則為伊克昭烏蘭察布二盟，十三旗田土饒沃，水草豐衍，烏拉特、鄂爾多斯兩部依阻大河，形勢雄盛，灌溉之利甲于天下，臣諏之寮屬考之案牘，準格爾有招墾救災之案，達拉特有興屯收租之議，是蒙之便于開地可知紹祺奏土達二部爭地租可至十萬。”[9]401“我邊備不修兵窳器鈍……備之之策莫若開蒙部之地為民耕之地，而竭蒙地之租練蒙之兵，邊實兵強，防密盜靖計無先于此者是有數便。”[9]402

蒙古地區設立行省的議論出現于清末“新政”之后，最早于光緒二十九年(1903年)提出。日俄戰爭后，從邊防角度出發的蒙古設省議論再起，這時的建省主要指包括綏遠在內的內蒙古地區。時任軍政使副使的姚錫光于1905年5月奉檄前赴東部蒙古卓索圖盟一帶，考察墾牧、蒙鹽各等情形，在考察心得《籌蒙芻議》中提到：“封建與郡縣二者不能并存，而封建之制尤不宜于今日之世界，勢力分薄，不相統一，不足捍御外侮，其勢不能久存，而非易封建而郡縣不能為治。”[13]3蒙古建省為“監制奉吉，屏障畿疆而設”[13]30，并詳細陳述了蒙疆設省的具體方案：內蒙古分為東、西2省，以直隸邊外承德、朝陽2府6州縣及口北3廳、東4盟蒙古、察哈爾左半部為東省；以山西、陜西、甘肅邊外諸部、察哈爾右半部、土默特蒙古、西2盟蒙古、新設口外各廳、阿拉善厄魯特蒙古為西省。外蒙古分為東、西、北3省，車臣、土謝圖2部為東省；賽因諾顏、札薩克圖2部為西省；科布多、唐努烏梁海為北省[14]。給事中左紹佐以“西北空虛，邊備重要”請“熱河、綏遠城皆列為行省”[15]。岑春煊的《統籌西北全局折》詳陳了開發與經營西北的措施，對蒙疆、西藏等邊地疆域區劃提出系統的建議，從充實邊防角度論述蒙古設省的重要性，并從熱、察、綏入手，提出以承德、朝陽2府及卓索圖、昭烏達2盟各旗為熱河省；以直隸張家口、獨石口、多倫諾爾3廳，山西豐鎮、寧遠、興和、陶林4廳，原管察哈爾左右旗地段及附近寺廟、馬牛羊牧廠、王公各廠并錫勒郭林盟地為開平省；以山西歸綏道之歸化、薩拉齊、托克托城、和林格爾、清水河5廳，新設武川、五原、東勝3廳，合烏蘭察布、伊克昭2盟及阿拉善1旗，并陜晉向理蒙務各邊州縣為綏遠省，統稱北三省[16]。隨后，清廷將岑春煊奏折發下，諭令東三省總督徐世昌、直隸總督袁世凱、陜甘總督升允、四川總督趙爾巽、綏遠城將軍貽穀、熱河都統廷杰、察哈爾都統誠勛等邊疆重臣各抒己見，對此議題，貽穀、廷杰、誠勛均表示肯定。

可見以蒙疆在內的邊疆設制問題已成為清廷加強邊防統御的重要課題，而近畿地區的熱、察、綏地區更是首當其沖。雖然朝中熱議不斷，但是直到清王朝滅亡，熱、察、綏建省之議也并未付諸實踐，面對包括《辛丑條約》在內的搜刮，僅財政一項就成為阻礙以上省制的重要原因，在綏遠地區的放墾反而成了清末“新政”籌餉的重要來源。時人議論：“蒙古地方非不可立為行省，設巡統治，然蒙古各旗貧困殊甚，一切經營何能自辦？當此國帑支絀之際，政府亦斷無可移之款。故此事當俟他日再議。”[17]

四、余論

晚清的綏遠或主動或被動地開展著一體化與民族融合進程，隨著移民的增多，綏遠地區的社會經濟狀況不斷發生著變化。在“蒙漢分治”的宗旨下，漢族移民管轄制度逐步發展和完善。光緒十年(1884年)，已建立的管理口外漢民的口外七廳，由理事廳改為撫民廳，在管理漢民事務的基礎上增加了編立民籍的權力，從而將口外移民固定下來，不再以流民看待，使其從法律上融入綏遠社會。與此同時，清王朝在西方侵略勢力的打擊下日漸衰落、財政拮據。鴉片戰爭后，沙俄和日本對蒙古地區加緊吞并、瓜分殖民活動，使蒙古社會危機日益加重。清朝統治者從保全其統治利益和保護邊疆安全出發，提出改變治蒙政策，于光緒二十八年(1902年)宣布取消蒙禁，實行“移民實邊”和開墾蒙地的“新政”，也是在此時，綏遠建省的聲音首次出現。綏遠，在社會發展和外來沖擊下開始了新的發展。

晚清的這種進程將綏遠從封禁之地轉為邊疆民族整合之中心，僅僅是近代邊疆地區整合的序曲。民國建立之后，隨著省制逐步推進，綏遠地區軍閥勢力的介入，省方與盟旗在地權、事權上的紛爭，日本侵略勢力的沖擊等使得該地區的管理與整合更加復雜與艱難。大變革時代，邊疆民族地區顯得格外敏感，抽離了舊有封建秩序之后，如何以新的方式將民族地區統合于國家之中，是近代中國所面臨諸多問題中的難點也是重點。近代統治階層視野向綏遠地區的轉移和由此導致的綏遠功能定位的變化，只不過是我國近代邊疆民族地區整合的一個縮影。盡管探討清末綏遠之邊疆整合不能反映近代民族國家整合的全貌，但也足以看到邊疆民族地區以新的方式統合于中華民族之中的曲折進程，并將邊疆帶入國人視野之中。