積極探索 加快畜牧獸醫體系創新步伐

胡鈺 王莉 劉溫 曾詩淇

陜西是西北地區的農業生產大省，對于穩定整個大西北的農產品供給具有重要作用。作為內陸半干旱地區，畜牧業的發展非常關鍵，基層畜牧獸醫體系建設則是保障畜牧業健康持續發展的重要基礎。根據10月底對陜西省西安市、渭南市兩個養殖大縣的深入調查，基本掌握了陜西省畜牧生產形勢及基層畜牧獸醫管理服務等情況。我們發現基層畜牧獸醫體系目前面臨諸多困難，陜西省努力探索機制創新，取得了一定成效，但還需多方關注支持。

基層畜牧獸醫體系面臨困境

陜西省畜牧獸醫機構主要由行政管理機構為核心，行政執法、技術支撐等共同組成，以省、市、縣三級行政管理、動物衛生監督、動物疫病預防控制機構為主體，鄉鎮畜牧獸醫站（農業綜合服務中心）和村級防疫員隊伍為補充的動物防疫體系。2018年機構改革后，省級畜牧獸醫行政主管部門為省農業農村廳，涉及畜牧獸醫有畜牧處和獸醫處2個處室。經統計，全省各級農業農村行政機構從事畜牧獸醫工作人員1469人。省、市、縣三級共設立動物衛生監督機構118個，官方獸醫5717人，設立動物疫病預防控制中心101個，擁有專業技術人員2186人，可見縣級以上畜牧獸醫機構基本完備。

全省有鄉鎮1224個，設立鄉鎮畜牧獸醫站1417個，工作人員4791人，均為縣級畜牧獸醫主管部門派出機構，承擔畜禽強制免疫、疫情調查報告、疫情處置等公益性職能，是基層畜牧獸醫體系的重要堡壘，但是隨著機構改革和經濟發展，鄉鎮畜牧獸醫站面臨多重困境。

一是偏遠貧困地區鄉鎮畜牧獸醫站長期缺乏專業人員。基層畜牧獸醫站經過2006年畜牧獸醫體制改革，工資待遇已有明顯提高，但是由于地理區位、畜牧業發展規模、體系歸屬等因素，不同區域的鄉鎮站工作人員戰斗力呈現明顯差異。調研中發現，西安市臨潼區、渭南市澄城縣的鄉鎮畜牧獸醫站工作人員月工資收入均已達到4500元以上，在當地屬于中等收入水平，但是由于動物疫病防控工作的專業性和風險性因素，偏遠貧困地區的鄉鎮獸醫難以招聘到符合崗位要求的工作人員。臨潼區任留畜牧獸醫站2016—2018年連續3年分別通過公開招考招錄了3名獸醫專業本科生加入到工作隊伍中，其中1人畢業自西北農林科技大學，2人畢業自甘肅農業大學，全站共有5名正式編制工作人員，1名長期聘用人員，整個站里充滿了工作的朝氣。相比之下，相距約170公里的國家級貧困縣澄城縣，其基層畜牧獸醫站則顯得頗為蕭條。調研走訪的澄城縣王莊鎮畜牧獸醫站，全站僅2名工作人員，平均年齡56歲，僅站長1人懂得相關專業知識，基本所有業務均由站長1人完成，常年奔波于村里鄉間。站內共有3個編制，空余的1個編制長期以來都招不到人。

二是鄉鎮畜牧獸醫職能需要理順。基層畜牧獸醫體系所需要負責的職能包括畜牧、防疫、監督等，隨著陜西省2013年事業單位改革后，其三大職能由畜牧局、動物防疫站、衛生監督所三家單位分別負責。鄉鎮獸醫站屬于縣畜牧局派出單位，要同時承擔縣畜牧局、動物防疫站、衛生監督所等多家單位安排的工作任務。實際上相關業務都有交叉，難以完全分割，但按照行政管理體制，遇到涉及多家的業務都需要經過協調、商議才能開展，增加工作時間，削弱工作效率。另一方面，陜西省實行鎮村綜合改革，對縣級部門派駐鄉鎮的機構開展改革合并，將原涉農的農經站、畜牧獸醫站等機構整合并入鄉鎮政府，原機構人財物交由鄉鎮政府管理，整合成立鄉鎮農業綜合服務中心。經統計，大約60%的原鄉鎮畜牧獸醫站進行了改革，改革以后的基層畜牧獸醫站人員主要圍繞鎮（街）包村、脫貧攻堅等工作，大部分人員很少從事畜牧獸醫業務，畜牧、防疫、檢疫等“主業”變“副業”，畜牧獸醫職能面臨弱化。

同時，村級畜牧獸醫隊伍力量支撐乏力。村級動物防疫員是動物防疫工作的主力軍。目前，全陜西省共設立村級防疫員20959名，基本上做到了每村設立1名防疫員。在調研的兩個縣中，村級防疫員工資收入極低，每個月每個人由縣財政發放的工作報酬僅為120元，待遇甚至不如低保戶，但要承擔強制免疫入戶、統計、流行病學調查、無害化處理、非洲豬瘟監測、采樣等工作任務，同時還面臨著人畜共患的職業病風險，所得報酬與工作量、市場勞務收入嚴重不符，崗位難留人，工作積極性差，防疫密度和防疫效果無法保證。目前在崗的村級防疫員多為年邁的赤腳獸醫，經常出現防疫員要求提高工作報酬、解決醫療養老問題的上訪事件，同時還面臨著后繼無人的困境。

此外，畜牧獸醫類項目資金支持不足。由于養殖規模成倍增長，并且中小養殖場戶占養殖場戶數90%以上，自身在養殖、防疫、治療等方面能力較弱，十分依賴公益性畜牧獸醫服務。而畜牧獸醫服務體系近年來得到的財政支持捉襟見肘，從2011年起至2015年，財政部、國家發展改革委等部門出臺文件，先后從部分降低逐漸到全國范圍內暫停動物及動物檢疫收費。基層站運行工作經費主要依靠縣財政撥款和項目經費，在縣財政緊張的地區，縣級預算內撥款難以維系基層站的基本運行，只能通過一次次申請項目資金來進行追加，不僅增加了基層工作量，也極大地影響了防疫效果的穩定性。

調研的兩個區縣基層站工作經費主要來源僅為縣財政以編制人數來核算的“人頭費”，例如澄城縣財政給予每個事業單位按照核定人員編制數每人每年2000元進行撥付，即使編制達到5人的基層站，全年工作經費僅為1萬元，對于要承擔組織和開展全鄉鎮強制免疫工作、流行病學調查、獸醫實驗室運轉、人畜共患病防控、應急處置等工作來講，其經費量遠遠不夠。澄城縣是國家級貧困縣，財政收入有限，很多涉農項目資金整合用來扶貧攻堅，基層畜牧獸醫站盡管多次申請項目資金支持，但一般難以到位。動物疫病防控工作承擔著保障公共衛生、畜產品安全的重要使命，其重要性不會因為縣財政狀況而改變，而實際上，畜牧大縣往往是財政窮縣，其所需工作經費反而會由于養殖量的增加而加大，基層畜牧獸醫體系急需穩定的運轉經費保障。

創新獸醫社會化服務購買，破冰基層困境

為解決基層畜牧獸醫隊伍不穩定、管理不規范和工作質量難保障的問題，陜西省2018年出臺獸醫社會化服務發展的實施意見，在西安市、渭南市合陽縣組織推進動物防疫政府購買服務試點，開展政府購買獸醫社會化服務。其中，西安市西咸新區、國際港務區采取政府購買服務的方式，將動物集中免疫、日常補免、應急免疫、采樣監測、技術服務等工作委托給具有實力和行業經驗的社會力量實施。在渭南市合陽縣實行整縣推進的政府購買動物防疫服務模式，為全省農業縣政府購買動物防疫服務工作先行進行了探索。合陽縣通過面向社會公開、公正招聘動物防疫承接方，動物防疫公司在畜牧獸醫局的指導和各鎮（街）的配合下，推行規模養殖場程序化免疫、散養戶集中免疫，建立防疫檔案。縣畜牧獸醫局負責防疫效果進行評價和百分量化考核，并根據考核結果，兌付承接費用。防疫公司從全縣176名村級防疫員中挑選出67名防疫員作為公司的防疫人員，提高了待遇，激發積極性，有效解決了之前存在的村級防疫員責任意識淡薄，防疫密度和防疫效果難保障的問題。

從實施情況來看，試點區域動物防疫工作水平明顯改善，購買服務使政府由過去的“運動員”變為“裁判員”，實現了防疫和監督分離，實現了動物防疫由“政府安排工作”向“政府購買服務”的轉變，管理效率明顯提高，群眾滿意度大幅提升。

關于陜西省畜牧獸醫體系建設的建議

充分發揮市場配置作用。厘清政府與市場主體的責任邊界，發展獸醫社會化服務，讓“執業獸醫”成為具有價值體現的職業，將更多的基層畜牧獸醫公益性服務交由具有資質的獸醫服務組織承擔，以高質量的獸醫服務激活市場資本，調動市場活力。

強化縣以下畜牧獸醫體系建設。保持鄉級畜牧獸醫站“三權歸縣”的管理體制，加強鄉鎮（街辦）畜牧獸醫站的基礎設施建設、配備齊全的防疫設施設備，提高村級防疫員的收入水平及工作配備，強化管理。

畜牧獸醫體系建設項目資金差別化設計。動物防疫和畜產品質量安全監管工作關鍵在基層，保障基層畜牧獸醫工作經費，不僅需要真金白銀的支持，也需要明確的項目資金依據。對于財政貧困縣、養殖大縣，按照出欄量進行按需補助資金設計，并且強制明確各級財政支持任務，緩解基層“找錢工作”的窘境，保障體系全線業務順暢運行。

探索養殖主體先免后補制度。建議從規模養殖場開始，探索實行主體自行防疫后補貼政策。讓養殖場戶承擔防疫主體責任，將防疫責任、防疫效果評價列入養殖項目優惠政策的分配上，畜牧單位通過檢測抗體水平合格率，給予資金補助。通過市場手段拉動防疫水平提高，保證防疫質量，減少國家強制免疫的疫苗成本和基層防疫工作成本。