農村土地承包經營權轉讓存在的法律問題及應對策略

武思萌

（遼寧師范大學法學院，遼寧 大連 116029）

農業用地是人類賴以生存的基礎，是創造物質和社會財富的前提。目前，我國土地流轉不規范的現象依然比較普遍，并非一條法律、一部司法解釋或一條政令所能解決，具體的土地改革方案不宜急于求成，仍應與時俱進，實事求是不斷細化，跟進時代的腳步。只有從各個層次、各個方面進行破解和完善才能真正確保農民的農業用地相關權益免受損害。

一、農村土地承包經營權轉讓的法律概念及法律特征

(一)農村土地承包經營權轉讓的法律概念

農村土地承包經營權轉讓是農村土地承包經營權流轉的重要方式之一，《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第三十五條以及《農村土地承包法》第四十一條對農村土地承包經營權轉讓做出基本解釋，是指轉讓合同的乙方（承包方）為非農職業或者有穩定的收入，并經合同乙方向甲方（發包方）發出書面申請同時還需經甲方同意，將農村土地承包經營權全部或者部分轉讓給其他從事農業生產的農戶，轉讓關系發生后原承包方與發包方之間的土地承包關系終止，其全部或部分權利自行滅失。通過分析以上規定可以得知，農村土地承包經營權轉讓主要有以下構成要件：第一，雙方在其真實意思表示的前提下進行轉讓；第二，承包方須對發包方負責，即有穩定非農職業或者收入來源足以使轉讓關系發生；第三，農村土地承包經營權的受讓方應是其他從事農業生產經營的且具備農業成產能力的農戶；第四，轉讓后原承包戶與農村土地所有人的原土地承包經營權關系自行終止，其權利與義務全部或者部分滅失；第五，轉讓后，新的土地承包經營權關系產生。

（二）農村土地承包經營權轉讓的法律特征

農村土地承包經營權轉讓的法律特征在許多法條中都以不同的形式有所呈現。例如：《農村土地承包法》的第二章第32條、第三章“其他方式的承包”的第49條、《農村土地承包法》第50條等。通過對上述法條解剖分析，我們得出結論，在農村土地承包經營權的流轉方式中，以轉讓最為特殊，而轉讓的法律特征可以歸納為以下兩點：

第一，定義的特殊性。根據《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第三十五條的規定，需承包方為非農職業且有穩定的收入來源，且承包方要向發包方提出書面申請，并經發包方（本集體經濟組織）同意，才可使土地承包經營權全部或部分轉讓。

第二，法律后果的特殊性。轉讓與其他方式也存在一定的差別，轉讓會引起有關農村土地承包經營權利和義務根本性變化，轉讓后土地承包經營權全部或部分發生根本轉讓，并產生新的農村土地承包經營權關系。而轉包、出租等方式中包含土地承包經營權的保留，是一種暫時性的流轉，不同于轉讓，并沒有通過有償方式導致雙方權利義務發生長久根本變化的結果。

二、農村土地承包經營權轉讓存在的法律問題

隨著我國農村經濟持續發展，農業現代化和土地機械化大力推進，農村土地的經濟利益也日益增長，土地承包經營權的轉讓需求逐漸增加。在農村，土地經營權轉讓已是比較常見的現象。基于暑假、寒假期間，我們主要面向遼寧省部分農村地區發放了300余份調查問卷，根據農村土地承包經營權轉讓的調查情況，發現存在以下問題：

（一）轉讓市場不成熟

目前，我國在土地承包經營權轉讓的制度不夠完善，因而使得農村土地在實際轉讓過程中產生諸多現實問題。從調查問卷反饋得知，在農村土地承包經營權轉讓前后，選擇“無專門機構或者人員普及相關知識”的人數占比45.08%，然而不清楚是否有專業人員以及機構進行知識普及的占33.97%。由此可見，目前在農村土地承包經營權轉讓過程中未形成有效且靈活的市場機制，大部分農民不知如何將土地承包經營權在不被侵害的情況下有效轉讓他人并保證自己的利益。并且我國沒有成立專門的監管部門用于監督和規范土地在經濟市場中的轉讓，導致在土地轉讓操作過程中出現以下問題：第一，目前農村土地承包經營權轉讓僅局限于同一村鎮，轉讓范圍小。第二，目前土地轉讓并不規范。一方面是法律所規定的轉讓程序并不完善，另一方面農戶普遍認為轉讓比程序規范更為重要。第三，由于沒有相關機構或專業人員供其咨詢以及監管機構的缺失，使得農戶放棄土地承包經營權的轉讓以保護自身利益。

（二）轉讓中存在侵權行為

通過問卷調查，筆者發現有大部分農村人口了解有關轉讓的知識，即便是了解也不能夠具體辨析，使得轉讓中侵權現象的發生具有可預見性，但仍存在約25%的人口不了解。此外，農村的經濟發展以及農民收入情況與城市相比有著很大的差距。據調查，約50.16%的農民進城務工，農村面臨勞動力不足的現狀，此時土地轉讓為農民致富提供了契機。然而在農村土地承包方為農民時，可能會由于資金問題向集體經濟進行貸款，一旦農民因為某些不可避免的因素導致未能及時還貸，轉讓合同的甲方便以此強行收回農民所承包的土地，造成了農民在經濟上的負擔。

（三）缺乏相應的轉讓糾紛解決機制

從問卷調查結果可知，大量的農村勞動力都選擇外出打工而放棄耕種，便將自家土地承包經營權轉讓他人。在這種情況下，我國農村土地承包經營權轉讓的現象普遍增加。由于法律具有滯后性，轉讓制度中存在的問題一直沒有解決，綜合影響下使得農村因轉讓而引發的糾紛增多。在所調查的農戶中，約53%的農戶選擇雙方之間調解解決，調解不成導致鄰里之間關系破裂，彼此之間合法權益受到威脅。因此，制定科學、完善的糾紛解決機制是很有必要的。

（四）轉讓合同不規范

農村土地承包經營權轉讓合同不夠規范。在所調查的農戶中，約35.96%的農戶將選擇雙方當事人口頭協商的方式進行轉讓，僅有一小部分農戶會選擇“委托專業人員”或“村委會引導或控制”進行轉讓。由此可見，農戶之間的轉讓并不規范，而且據調查，大多數農民會選擇熟悉的鄰居或親戚作為轉讓對象，因此才會選擇自發的口頭協議。即使少部分選擇采用合同協議，也因缺乏相關法律知識，導致書面合同存在較多問題，甚至不具備效力。我國《農村土地承包法》對農村土地承包經營權轉讓合同有明確的規定，進行土地承包經營權轉讓時應訂立書面合同。但盡管有法律法規的存在，轉讓合同仍然不規范。目前，地方政府也逐漸認識到了這個問題的嚴重性，開始根據法律法規并結合本地區出臺轉讓合同范本，全面向農村宣傳推廣，以供農戶參考，逐步促進農村土地轉讓合同規范化。

三、農村土地承包經營權轉讓法律問題成因

（一）轉讓的市場化程度不高

從調查問卷中可知，大部分農戶不愿意將自家土地承包給他人耕種，即便目前對農村土地的需求增加，若沒有令農戶滿意的價格，農戶便不愿轉讓。由于農戶保守落后的思想觀念，一般不顧市場交易價格自主定價進行轉讓給親朋好友，因而市場交易價格的不確定性打擊了農戶的積極性。

（二）農民的法治意識不夠強

農民法治意識不強表現在兩個方面：第一，農戶進行轉讓時，選擇雙方口頭協商，不訂立書面合同。據調查，在我們列舉供農戶選擇的轉讓方式中，選擇“雙方進行口頭協議”的占比最多。第二，即便是簽訂合同，也會出現種種問題。從問卷結果的反饋中，有51.11%的人認為合同條款并不健全。可見，即便是簽訂合同，其中出現的問題也不可避免。很多人不知道轉讓合同應包括哪些事項。農民對于土地承包經營權轉讓的程序十分陌生。在農民法治意識總體不強的情況下，農民盲目地選擇受讓方，轉讓對象多是鄰居或繼續留在家務農的村民。轉讓方與受讓方說好轉讓便不再過問，對于受讓方將如何使用土地一無所知，可能引發侵害他人合法利益的現象。

（三）價格形成機制不完善

由于農村土地價格形成機制不夠完善，導致轉讓市場混亂。一方面，對于農戶間自發進行轉讓，農戶一般選擇可靠的親朋好友進行交易，交易價格雙方進行商定。另一方面，對于有組織的規模轉讓，一般由地方政府組織進行，因農村土地轉讓交易涉及利益相關者眾多，導致農村土地承包經營權轉讓無法形成應有的價格機制，從而農戶利益受到損害。

四、農村土地承包經營權轉讓法律問題的應對策略

（一）構建農村土地經營新形式

從調研結果可見，現有很多農民已失去承包土地的興趣，問卷調查中，有67%以上的農民直接表示不愿意再接手承包他人的土地。事實上，農民更加期待有統一的組織體來領導農民進行土地經營，根據調查問卷的結論，希望土地收歸政府和企業，再進行分配或安排工作的農民占半數以上，也有部分農民希望能夠自行成立集體組織，即采取一種集體化、規模化、規范化形式管理土地。

國務院可以發布一則“關于政府統一收管農村土地并統一出售的決定”，從而擴大我國農村的賣方市場，土地的日常耕種仍由農民獨立完成，只是在售出時由政府統一售出，價格由參與的農民決定，政府為售出者的身份，而不干預農民們的決定。或者，亦可允許企業到農村“兼并”土地，即允許企業到農村收購相鄰土地，統一安排生產，但應賦予原土地承包經營權所有人企業職工的身份并允許其繼續耕種自家土地。

（二）簽訂規范轉讓合同

農村是熟人社會，在處理土地承包經營權轉讓問題時，由于農民的文化程度普遍不高，有關法律的教育完全是欠缺的、空白的。所以，在農民本身法律意識和維權意識極其薄弱的環境下誕生的合同，一般不具有規范性。對于此類現象，行政機關應向廣大農戶普及相關知識，并引導農戶設定較為具體化和細節化合同條款。此外，引導當事人簽訂書面轉讓合同的同時，應使用地方政府規定的合同范本，切實保護農戶利益，避免轉讓合同不規范的發生。

（三）創新糾紛解決途徑

創新農村土地承包經營權糾紛解決途徑，可以有效緩解因糾紛而導致不必要的損失。根據調查結果，農民對待轉讓糾紛，選擇以當事人之間協調為主要方式。農戶們通過當事人的私下協調能夠使雙方之間利益達到平衡，也可以使當事人能實現最大訴求。但是由于雙方相關知識的匱乏，易導致更嚴重糾紛，造成當事人之間關系破裂。因此，可建立獨立的地方政府部門解決由轉讓等原因引發的一系列問題，該部門可以吸納相關人才加入其中，向農戶普及相關法律知識，使農民提高法律意識，在遇到相關問題時可以自主尋找最便捷的解決方式，以便更加高效地解決農戶之間存在的糾紛。

（四）建立合理的價格形成機制

轉讓價格是農戶轉讓土地以及土地供需變化的標準，目前農村還沒有形成規范的價格形成機制。在熟人社會中，農戶一般自行商定土地轉讓價格，且一般低于當地土地交易價格，導致土地轉讓市場混亂。另外，在轉讓過程中，價格會受到地方政策等方面的影響。因此，應建立以供求變化為基礎的土地市場機制，利用供求關系的變化決定當地土地承包經營權轉讓的價格，引導農戶在該市場中合理地進行土地轉讓，真正做到為人民著想、為人民謀利。