我國司法救助制度現狀及完善對策

□ 陳雷明 梁 賦

隨著社會主義市場經濟的飛速發展，越來越多的矛盾以案件形式進入司法領域，一些刑事犯罪案件、民事侵權案件，因案件無法偵破、被告人沒有賠償能力或賠償能力不足，致使受害人及其近親屬依法得不到有效賠償，生活陷入困境的情況不斷增多。嚴重影響社會的和諧穩定，與構建社會主義和諧社會的主旋律相違背，因此建立國家司法救助制度、完善人權司法保障是十分必要的。

一、我國司法救助制度的發展歷程及成就

司法救助制度是世界各國普遍實行的一種司法救濟制度，我國的司法救助制度起步較晚。新中國成立以后出臺的1954年憲法和第一部人民法院組織法，將“法律面前人人平等”的原則列入法律規定，并明確“人民法院在必要的時候，可以指定辯護人辯護。”這是我國司法救助制度的起點。[1]

1984年9月，最高人民法院頒布的《民事訴訟收費辦法（試行）》中，開始有了關于民事案件緩、減、免交訴訟費的規定。再到1999年，最高人民法院出臺的《〈人民法院訴訟收費辦法〉補充規定》，該“補充規定”首次在國內明確提出“司法救助”的概念，具體規定了五種人民法院應當進行司法救助的情形。

2000年7月，最高人民法院頒布了《最高人民法院關于對經濟確有困難的當事人提供司法救助的規定》，從司法救助的概念、申請人的范圍、申請程序、審查程序等對我國司法救助制度作了初步系統的規定。2005年4月，最高人民法院修訂了2000年的規定，進一步擴大了司法救助的范圍，加大了司法救助的力度，將救助對象擴大到十四類當事人。2007年4月1日，國務院又頒布實施《訴訟費用交納辦法》，該辦法第六章專章規定了司法救助的主體、條件等。將當事人申請訴訟費“免、減、緩”的具體情形加以細化。

2014年中共中央政法委、財政部、最高人民法院，最高人民檢察院、公安部、司法部關于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）（中政委[2014]3號）文件，文件中規定司法救助應當遵循四個原則：堅持輔助性救助原則、堅持公正救助原則、堅持及時救助原則、堅持屬地救助原則。進一步擴大司法救助的對象，民事、行政及刑事訴訟中均由涉獵。但是將訴訟費“免、減、緩”的具體情形予以剔除。該意見雖然進一步完善了我國司法救助制度的相關規定，并沒有解決我國目前司法救助制度的相關缺陷。該意見的出臺，是我國司法救濟制度的又一大飛躍。

2016年7月1日，最高人民法院頒布了《最高人民法院關于加強和規范人民法院國家司法救助工作的意見》進一步完善細化了我國司法救助制度的相關規定，當事人因生活面臨急迫困難提出國家司法救助申請，符合八種情形的，應當予以救助。涉訴信訪人，其訴求具有一定合理性，但通過法律途徑難以解決，且生活困難，愿意接受國家司法救助后息訴息訪的，可以參照本意見予以救助。該意見較為全面的規定了司法救助的對象，民事、行政及刑事領域均由涉獵，該意見的出臺，是我國司法救濟制度的又一次進步。

在最高人民法院頒布了《最高人民法院關于加強和規范人民法院國家司法救助工作的意見》后，各省市制定了各自的司法救助工作試行辦法。以廣東省法院系統為例，廣東省高級人民法院頒發《廣東省高級人民法院關于全省法院國家司法救助工作的實施意見（試行）》、各中級法院結合各自實際出臺國家司法救助工作實施細則，對國家司法救助的標準給予具體的細化，使得當事人申請國家司法救助的條件更加明確清晰。從廣東省部分法院2017年和2016年國家司法救助案件增長率看，法院系統國家司法救助案件在案件數量、救助人數以及救助金額三方面增長較快，國家司法救助得到長足的發展，在維護社會和諧穩定方面發揮越來越重要的作用。

二、我國司法救助制度存在的不足

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：完善法律援助制度，擴大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效的法律幫助。司法救助是國家對經濟確有困難當事人予以救助的法律制度，它對于保障公民訴訟權利、促進社會和諧具有重要意義。但在實踐中仍然存在不少制約司法救助工作科學發展的困難和問題。

（一）司法救助制度法律法規不統一，缺乏國家統一立法

司法救助制度是人權保障的手段和必要方式，國家層面統一立法有利于司法救助的實施。我國司法救助制度散見于各類法律法規中，沒有統一立法。西方國家，特別是在成文法國家，公民所應享有的司法救助權利，都直接或間接地規定在憲法原則中。[3]我國憲法尚無明文規定司法救助權利。刑事案件的司法救助見于刑事訴訟法、未成年人保護法、律師法、國務院制定的《法律援助條例》、中央政法委員會等部門印發的《關于開展刑事被害人救助工作的若干意見》中；民事、行政案件訴訟費減免緩的司法救助見于國務院制定的《訴訟費用交納辦法》及最高人民法院制定的《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》中；執行領域的司法救助見于中央政法委《關于切實解決人民法院執行難問題的通知》中。這些出自不同的部門的法律法規及文件，有些內容不可避免的存在重復甚至沖突，造成司法實踐中難以統一、隨意性大，一定程度上損害了司法權威。

（二）司法救助標準及對象不明確，缺乏細化

在實踐中，由于法律規定較籠統，導致各地救助對象審查標準不統一，存在較多不符合條件但申請司法救助的當事人。為避免個別當事人鬧訪，甚至出現了對不符合救助條件的人進行救助。這種現象不僅在立案、信訪階段出現，在審判及執行程序中均有存在。取得執行救助的前提條件是申請執行人由于被執行人沒有執行能力而導致債權不能實現，且生活又非常困難。但實踐中，缺少且難以對當事人生活是否特別困難的判斷和監督，以致于執行救助對象過多地集中在涉訴信訪人群。此外，司法救助金發放的標準也不統一，主要是按照案件的標的額作為參照，少則幾千元，多則數萬元乃至數十萬元。這種標準在一定程度上導致不符合條件的當事人申請司法救助、符合條件的當事人提出不切合實際的要求，客觀上使得辦案人員無所適從，助推了當事人鬧訪、纏訪的現象。另外，司法救助金的發放流程、發放方式也沒有統一的規定，導致在司法實踐中，救助金的發放比較隨意，也難以進行有效的監督。

（三）救助經費短缺、財務制度不盡合理

做好司法救助工作的前提是解決救助經費問題。盡管社會弱勢群體對司法救助的需求日益增大，但受司法救助經費的掣肘，不少經濟困難的當事人難以獲得充分救助。各地救助資金不盡合理，由于經濟發展水平不同，不同省份之間，內地省份預算救助資金較少，需救助的人數多，救助資金嚴重的不足。相反在沿海某些經濟發展較好的大、中城市，救助資金較充足，年底預算救助資金還有結余。在同一省內，由于財務制度上下分明，雖然實現了省級統管救助金，但不同級別得到的預算救助資金不相同，省級單位需要救助的數量相對下級基層單位較少，導致基層司法救助金不夠，而上級單位資金又有結余，按照現有的財務制度規定，結余資金又不能用于下級單位的司法救助，最終導致上余下缺的情況。司法救助資金短缺也使得相關部門只能選擇部分當事人進行救助，無法救助更多經濟困難群體。

（四）缺乏統一救助信息共享平臺、銜接不暢

司法救助是一項綜合性的救助工作，需要加強相關主體之間的溝通與配合和相關制度之間的銜接與協調。在實踐中主要存在三個問題：一是司法救助與社會救助體系尚未形成銜接機制，司法救助對象多是貧困弱勢群體，該群體也屬民政救助對象，具體實踐中，有的法院對尚未辦理民政救助的，會與相關部門進行一定的溝通協調，但這種溝通協調尚未形成正式的機制。二是司法救助與法律援助的銜接機制有待完善，司法救助與法律援助雖宗旨和職能有所側重，但二者適用對象上有重合之處，共同目的都是為了保障公民在訴訟中平等地實現合法權利。[3]三是缺乏統一救助平臺，未實現信息聯網透明，易出現重復救助的情況。實踐中，往往會出現部分當事人在取得檢察院救助后向法院申請救助，又取得法院的救助；申請社會救助后又向不同司法機關分別申請救助等情況。正是由于救助信息不共享、不透明，使得當事人在不同部門申請的救助金額總和遠遠超出判賠金額，甚至高出判賠金額數倍的救助金額。使得本來就短缺的救助金無法發揮作用，本該救助的人由于救助金的短缺無法得到有效的救助。

（五）司法救助配套制度不健全，缺失監督機制

國家設立司法救助的最初目的在于保障經濟上處于弱勢地位的當事人，由于司法救助程序缺乏有效的配套監督機制，在實踐中往往會出現一些“人情救助”，使不符合救助條件的人得到救助，符合救助條件的人卻得不到應有的救助。到目前為止，我國司法救助的相關法律法規文件中均沒有關于當事人對司法救助不被批準及數額不滿的異議或復議程序的規定，以致于上級人民法院及人民檢察院無從監督，司法救助成為缺乏監督的真空地帶。在個別案件中，司法救助發生了雙向異化，其從當事人訴訟權利的保障，異化成個別法院息訴罷訪和部分當事人謀取非法利益的途徑，助長了信訪不信法觀念，導致司法公信力流失。[3]只有有效的對司法救助資金進行監督，才能確保“好鋼用在刀刃上”，真正發揮司法救助的作用。

（六）司法救助審查難度大，當事人違法成本低

國家設立司法救助的目的是保障人權，實現司法的公平正義。司法救助案件辦理審限過短，僅為10個工作日，難以對于救助申請人的生活別困難情況進行準確的核實，只能依靠書面審查進行判斷，無法了解申請人真實的困難情況。由于救助申請人絕大部分自身文化程度不高、甚至是文盲，家庭條件較差，導致部分申請人難以提供有效證明材料，僅通過書面審查相關資料難以反映其真實的困難情況，甚至會出現由于書面資料的缺失導致其無法獲得相應的救助。此時就需要甄別、進行實地調查，那么10個工作日的審查時間是無法滿足的。由此會造成對不符合條件的救助申請人進行救助，使得本該救助的申請人沒有足夠的資金進行救助等情況的出現。對于條件改變后不符合救助條件的人，《最高人民法院關于加強和規范人民法院國家司法救助工作的意見》第二十條規定救助申請人獲得救助后，人民法院從被執行人處執行到賠償款或者其他應當給付的執行款的，應當將已發放的救助金從執行款中扣除。救助申請人通過提供虛假材料等手段騙取救助金的，人民法院應當予以追回；構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。涉訴信訪救助申請人領取救助金后，違背息訴息訪承諾的，人民法院應當將救助金予以追回。但在實踐中，對救助申請人救助后，救助機關難以全面及時的掌握救助申請人的后續情況的變化，救助申請人騙取救助金后，難以追回；對于涉訴信訪救助申請人領取救助金后，違背息訴息訪承諾的，往往更難以追回已領取的救助金。這就要求在司法救助審查上一定要嚴格把關、核查，將有限的救助資金用于救助符合條件的人。

三、我國司法救助制度的完善對策

（一）建立專門的司法救助法，完善法律體系

當今世界，大多數司法救助制度比較完善的國家，除了在國家憲法或者憲法性文件中作出有規定的原則性規定外，還制定了專門的司法救助法。只有國家立法，才能確立司法救助制度在整個法律體系中的地位。司法救助是一種國家責任，所有國家機關、社會團體、公益組織等都應當受其約束，而通過國家立法，明確各方的權利與義務，才能確保司法救助具有可靠的法律保障。完善司法救助體系是我國司法制度改革的重要組成部分。司法救助制度是與民事訴訟、刑事訴訟、執行等制度相銜接的，只有完善司法救助立法，才能與民事訴訟法、刑事訴訟法等其他法律體系相協調，確立其在司法體系中的應有位置。因此，結合國外的成功經驗以及我國的當前國情，建立適合我國的專門部門法十分必要。

（二）擴大司法救助的范圍，實現公平正義

目前我國的司法救助制度對象是“經濟確有困難得當事人”，然而法律卻沒有對經濟確有困難作出具體的標準，各地的標準也不盡相同，在實際操作中隨意性較大。司法救助的對象主要是社會弱勢群體，比如老年人，殘疾人等等，可結合實際情況，對雖不屬于“經濟確有困難”但在訴訟過程中出現經濟困難的當事人給予一定的司法救助；目前我國救助對象只有自然人，并未將企業法人、社會團體納入救助的范圍。這將導致個體工商戶、小企業無法得到司法救助。不能體現司法的公平正義。因此，可將法人、社會團體也納入司救助的對象。

（三）加大司法救助金投入，提高利用效率

創建和諧的社會主義社會需要法治，而法治的核心是公平正義。當前我國貧富差距加大，社會上的弱勢群體增多，造成所獲得的法律保護的機會不同，從而導致實際享有權利上的差異，難以有效的協調各方利益。只有充分利用好有限的救助資金，才能最大限度的緩解社會矛盾。“巧婦難為無米之炊”，經費保障是執行司法救助工作正常開展的最根本條件之一。[4]因此，國家應當進一步加大救助資金的投入。首先，要不斷拓寬救助資金的來源和渠道，將司法救助資金納入國家財政預算和當地財政預算，加大政府籌措救助資金力度。其次，要積極開展多種形式的司法救助宣傳，尋求社會各界的捐贈、資助，進一步拓寬司法救助資金來源。再次，嚴格落實司法救助基金追償和循環使用制度，提高司法救助專項基金利用率，執行款到位后，應扣除已發放司法救助的金額，轉入司法救助基金賬戶。對于通過提供虛假材料等手段騙取救助金的，應當追回救助金；涉訴信訪救助申請人領取救助金后，違背息訴息訪承諾的，應當將救助金予以追回；構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。

（四）建立救助信息共享平臺，提高救助效率

加強司法救助、法律援助和社會救助的銜接，形成全方位、多元化、網絡化、一體化的救助體系。建立與社會保障機構、其他相關救助機構的救助信息共享平臺，建立統一救助人員數據庫，實現信息共享。辦案人員通過平臺準確全面掌握當事人是否屬于低保戶、是否是殘疾人等相關信息，進一步縮短對救助申請人的生活別困難情況進行準確核實的時間，提高辦案效率。共享平臺的建立既可以避免出現重復救助，也可以為實現聯動救助提供基礎平臺，便于全面及時準確掌握救助人員被救助情況、案件執行款的執行等情況。建立平臺，還便于依職權主動對符合救助條件的人進行司法救助。

（五）增設司法救助監督部門，完善監督機制

可依托現有紀檢監察部門，增設相應的司法救助監察職能部門，進一步規范司法救助工作的職能分工，明確立案、審判和執行等環節的工作人員在司法救助工作中的職責，各司其職，分工負責；負責處理當事人對司法救助不被批準及數額不滿的異議或復議程序等問題，實行上級人民法院及人民檢察院監督；定期對司法救助情況進行監督檢查，對符合司法救助條件而未給予，或者不符合條件而給予救助的，都要及時糾正，并給予相關責任人相應的紀律處分。