完善與發(fā)展重大突發(fā)事件情景構(gòu)建技術(shù)方法的核心問題*

王永明

(中共中央黨校(國家行政學(xué)院),北京 100089)

0 引言

2019年1月21日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維著力防范重大風(fēng)險專題研討班開班式上，就防范化解政治、意識形態(tài)、經(jīng)濟(jì)、科技、社會、外部環(huán)境、黨的建設(shè)等領(lǐng)域重大風(fēng)險作出深刻分析、提出明確要求。講話提出，要完善風(fēng)險防控機(jī)制，建立健全風(fēng)險研判機(jī)制、決策風(fēng)險評估機(jī)制、風(fēng)險防控協(xié)同機(jī)制、風(fēng)險防控責(zé)任機(jī)制，主動加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，堅持一級抓一級、層層抓落實[1]。而針對重大風(fēng)險事件開展“情景構(gòu)建”是完善上述系列風(fēng)險管理機(jī)制的重要途徑與方法之一，加快完善和發(fā)展重大突發(fā)事件情景構(gòu)建技術(shù)方法具有重要時代價值。雖然我國近年來的情景構(gòu)建工作處于高產(chǎn)階段，但理論歸納和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)相對滯后，現(xiàn)在亟需就情景構(gòu)建的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和核心理念問題深入探討。本文就該技術(shù)方法的歷史沿革與現(xiàn)狀、核心理念問題及完善建議進(jìn)行闡述。

1 情景構(gòu)建理論方法國內(nèi)外現(xiàn)狀

情景構(gòu)建這種方法在“二戰(zhàn)”后的西方國家開始興起，率先應(yīng)用于軍事領(lǐng)域，隨后延伸至企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展領(lǐng)域，并進(jìn)一步應(yīng)用到了國家公共安全領(lǐng)域。近些年，我國公共安全的專家學(xué)者開始關(guān)注到這種方法，并且將其創(chuàng)新地應(yīng)用于地方、行業(yè)和企業(yè)的應(yīng)急準(zhǔn)備戰(zhàn)略規(guī)劃中，取得了大量研究成果[2-6]。此外，我國相關(guān)學(xué)者在情景構(gòu)建實踐中逐步完善和發(fā)展了適合我國國情的情景構(gòu)建技術(shù)框架。

1.1 情景構(gòu)建理論方法歷史沿革

殼牌公司在1972年開發(fā)了1個“能源危機(jī)”的情景，分析一旦西方國家失去對石油供給的控制，將會發(fā)生什么，以及如何應(yīng)對。而在1973年，當(dāng)石油輸出國組織(OPEC)宣布石油禁運(yùn)政策時，殼牌由于具有良好的準(zhǔn)備，成為唯一1家能夠抵擋這次危機(jī)的石油公司。1986年石油價格崩潰前夕，殼牌情景開發(fā)團(tuán)隊又一次預(yù)先指出這種可能性，提前囤積資金并在價格崩落之后購買了大量優(yōu)質(zhì)油田，為殼牌鎖定了20余年的價格優(yōu)勢[7]。在2次石油危機(jī)中，殼牌均能轉(zhuǎn)危為機(jī)，情景構(gòu)建這種風(fēng)險管理戰(zhàn)略功不可沒。

2001年“9·11事件”和2005年卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害之后，美國國土安全委員會開展了“國家規(guī)劃情景”開發(fā)工作，大量相關(guān)部委和國家實驗室參與其中，最終成果是公共安全領(lǐng)域的15個“假想敵”[8]。這些“假想敵”(即情景)包含核生化襲擊、網(wǎng)絡(luò)襲擊、西海岸地震、東海岸颶風(fēng)等事件，情景內(nèi)容是上述戰(zhàn)略風(fēng)險事件在美國發(fā)生的“基本演化規(guī)律”和“最壞可能結(jié)局”，上述情景已經(jīng)成為指導(dǎo)各領(lǐng)域工作的重要戰(zhàn)略工具。從2008年開始，英國內(nèi)閣辦公室牽頭，開展英國“國家安全風(fēng)險清單”工作，基本上每2年1次，動態(tài)分析未來5年威脅其國家安全的最壞可信情景(Reasonable Worst Case)，并且將結(jié)果向社會公眾開放[9]。此外，德國、日本等國家也都依據(jù)這種思路開展了國家安全風(fēng)險研究和戰(zhàn)略準(zhǔn)備。

1.2 情景構(gòu)建在我國的應(yīng)用與發(fā)展

2012年北京“7·21”特大暴雨災(zāi)害之后，北京市委市政府痛定思痛，尋求提升北京市應(yīng)急能力的新途徑新方法，最終在中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院劉鐵民研究員建議下啟動了“北京市巨災(zāi)情景構(gòu)建”工作。2012年下半年，在北京市應(yīng)急委、北京市科委的聯(lián)合支持下，“地鐵重大突發(fā)事件情景構(gòu)建原型案例研究”課題啟動，課題取得的理論與實踐成果得到了北京市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度認(rèn)可。2013年12月，在原型案例研究成果支撐下，北京市應(yīng)急委牽頭繼續(xù)圍繞破壞性地震、特大洪澇災(zāi)害、暴雪導(dǎo)致交通中斷、水源嚴(yán)重污染、大面積停電、天然氣門站停氣、大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)信息安全、不明原因傳染病疫情、大規(guī)模群體性事件、民航空難等10個巨災(zāi)事件開展情景構(gòu)建研究，取得了大量行業(yè)性的風(fēng)險分析成果。匯總的情景構(gòu)建成果進(jìn)一步支撐了《北京市“十三五”時期應(yīng)急體系發(fā)展規(guī)劃》的提出，有效引導(dǎo)和推進(jìn)了北京市應(yīng)急準(zhǔn)備能力的提升。

2013年5月，由國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心牽頭，中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院做技術(shù)支撐，指導(dǎo)中石油、中石化、中海油、天津市安監(jiān)局開展“石化行業(yè)重大突發(fā)事件情景構(gòu)建”工作，針對化工園區(qū)火災(zāi)爆炸、長輸油氣管線泄漏、海上鉆井平臺井噴等6項情景開展情景構(gòu)建，分析行業(yè)和企業(yè)的應(yīng)急能力差距。此項工作之后，中海油、中石化與中石油在企業(yè)內(nèi)部大力推廣這種方法思路，成為引領(lǐng)石化企業(yè)開展應(yīng)急準(zhǔn)備能力建設(shè)的重要支撐方法。

2015年“8·12天津濱海新區(qū)爆炸事故”之后，黨中央國務(wù)院要求國家行政學(xué)院針對分管安全生產(chǎn)工作的省部級領(lǐng)導(dǎo)干部召開重特大生產(chǎn)安全事故預(yù)防、處置和輿情應(yīng)對研討班，在研討班上，首次將情景構(gòu)建成果—“化工園區(qū)生產(chǎn)安全事故情景構(gòu)建”成果完整地應(yīng)用于國家行政學(xué)院演練課程，支撐了高級領(lǐng)導(dǎo)干部的“真演真練”，取得很好的培訓(xùn)效果，受到學(xué)員一致好評，且得到國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的肯定[10]。此后，“北京地鐵重大突發(fā)事件”、“北京破壞性地震”等情景構(gòu)建研究成果，陸續(xù)在國家行政學(xué)院省部級領(lǐng)導(dǎo)干部研討班的演練課程中應(yīng)用，發(fā)揮了不可替代的作用。

2 我國情景構(gòu)建理論中的關(guān)鍵技術(shù)問題

2012年至今，大量實踐參與者對情景構(gòu)建這種方法進(jìn)行了完善和補(bǔ)充，提出了情景構(gòu)建的基本技術(shù)框架—“情景分析-任務(wù)梳理-能力評估”[6]，如圖1所示。這種技術(shù)框架指導(dǎo)下的思路可以闡釋為：在基于風(fēng)險評估確定情景主題的背景下，首先，開展情景分析(情景開發(fā))，用“實例化”與“故事化”的手法表現(xiàn)突發(fā)事件在當(dāng)前能力條件下的“基本演化規(guī)律”與“可能最壞結(jié)局”；其次，開展任務(wù)梳理，分析該突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展過程中，應(yīng)對主體在既有體制機(jī)制下的任務(wù)清單(含任務(wù)名稱、任務(wù)歸屬部門、支撐協(xié)作機(jī)制)；最后，開展能力評估，針對上述任務(wù)清單中的逐項任務(wù)，分析其目標(biāo)能力與既有能力，且分析能力差距背景下的應(yīng)對策略。

在北京市巨災(zāi)情景構(gòu)建和石化行業(yè)重大突發(fā)事件情景構(gòu)建中，均應(yīng)用圖1所示的技術(shù)框架為總體工作思路，取得了較好的成果。但是在實踐過程中，筆者逐步意識到，這個基本框架下，仍然有以下4個核心概念和問題有待深入探討研究和完善。

2.1 綜合風(fēng)險評估和專家觀點的情景主題篩選

不論情景構(gòu)建的主體是政府、行業(yè)主管部門或者企業(yè)，一旦要開展這項工作，如何篩選情景主題(針對哪些風(fēng)險開展情景構(gòu)建？)將是一個重要問題。從我國曾經(jīng)開展的情景構(gòu)建案例來看，情景主題往往是專家研討、或者專家與主管部門共同商討獲取，但是仍然是以定性分析和專家觀點為主。最理想的方法是基于一套科學(xué)可信的指標(biāo)體系來展示身邊公共安全風(fēng)險的此消彼長，但是實現(xiàn)起來有2個方面的困難：一方面由于諸多原因我國公共安全方面的歷史數(shù)據(jù)并不完整；另一方面公共安全風(fēng)險主管部門較為分散，不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，不具備可比性，例如英國《風(fēng)險事務(wù)清單》中對最壞可信情景進(jìn)行分析時，針對自然災(zāi)害和傳染病的發(fā)生概率是依據(jù)歷史數(shù)據(jù)和數(shù)理模型進(jìn)行計算預(yù)測(表征為未來5年發(fā)生概率1/2、1/20、1/200、1/2000)，而針對恐怖襲擊等社會安全事件的發(fā)生概率則主要是依靠專家的主觀推斷獲得(表征為未來5年發(fā)生概率很高、高、較高、一般、低)，所以《風(fēng)險事務(wù)清單》中有2個風(fēng)險矩陣，一個表征自然災(zāi)害和傳染病；另一個表征恐怖襲擊，2者各自獨立進(jìn)行分析)。因此，當(dāng)前階段篩選情景主題的務(wù)實方式是：按照風(fēng)險類別，例如自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件4大門類分別設(shè)置專家團(tuán)隊，在盡可能全面的歷史災(zāi)害數(shù)據(jù)支持下，通過德爾菲法或者頭腦風(fēng)暴法逐步明確主題。

2.2 基于專業(yè)知識和真實案例支撐的“故事化”表達(dá)

在情景主題確定后，針對每個情景進(jìn)行開發(fā)，開發(fā)的目標(biāo)可以概述為：針對具體的風(fēng)險，基于專業(yè)知識和真實案例的“故事化”表達(dá)。這是由“情景”的受眾所決定的，情景受眾不會是單一專業(yè)的科研人員，而是跨層級、跨部門的人員，甚至可能是公眾。

美國在其開發(fā)的《國家規(guī)劃情景》中，針對13種恐怖襲擊情景，均給出了UA(通用敵人)的襲擊執(zhí)行流程，即敵人會通過什么手段對既有體制進(jìn)行襲擊，這些“故事化”描述的背后是大量真實的案例片段以及大量情報所支持。因此，情景開發(fā)的過程絕不是腦洞大開的故事編撰，也不會是堆積大量專業(yè)術(shù)語和數(shù)據(jù)的科研報告，而是從大量歷史案例中提取“規(guī)律”、提取處置成敗“要點”，然后在某個真實的場景上通過某條線索串聯(lián)起來。國內(nèi)課題組在開展化工園區(qū)情景構(gòu)建工作時，曾組織專家團(tuán)隊對國內(nèi)典型的化工事故災(zāi)難進(jìn)行了回訪與反思，通過對南京“7·28事故”、蘭州“1·7事故”、天津“5·24事故”的調(diào)研走訪，發(fā)現(xiàn)大多危化品泄漏起火爆炸一般都存在10 min左右的“機(jī)會窗”(即危化品泄漏到起火爆炸之間的時間間隔)，而這個“機(jī)會窗”往往稍瞬即逝。類似這種對應(yīng)急處置借鑒價值很高的“規(guī)律”就要在情景中給予展現(xiàn)。另外，在國內(nèi)某破壞性地震情景構(gòu)建中，應(yīng)用“震后10 h，通信與供電恢復(fù)一半；震后100 h，排污系統(tǒng)恢復(fù)一半；震后1 000 h，供水、交通、燃?xì)饣謴?fù)一半；震后10 000 h，災(zāi)區(qū)社會初步擺脫地震帶來的負(fù)面情緒和效應(yīng)”對災(zāi)后恢復(fù)能力給予了很簡潔的表達(dá)。

因此，情景開發(fā)這個環(huán)節(jié)需要大量專業(yè)人員參與其中，大量歷史案例被剖析、對比和統(tǒng)計，最終通過“故事化”的方式，生動、簡潔地表現(xiàn)風(fēng)險規(guī)律。

2.3 基于通用應(yīng)急任務(wù)清單支撐的任務(wù)梳理

情景開發(fā)完畢后，進(jìn)一步梳理和分析應(yīng)急任務(wù)是項很重要的工作，這項工作將情景構(gòu)建與我們的應(yīng)急準(zhǔn)備實務(wù)工作(預(yù)案、演練、規(guī)劃……)緊密地連接到一起。在情景構(gòu)建實踐中逐步發(fā)現(xiàn)這項工作現(xiàn)在亟需一個跨層級、跨部門、跨災(zāi)種的標(biāo)準(zhǔn)化工具—通用應(yīng)急任務(wù)清單進(jìn)行指導(dǎo)。

美國國土安全部曾經(jīng)在2007年發(fā)布了其《應(yīng)急通用任務(wù)清單》(以下簡稱UTL)，其中對1 600多項獨立的應(yīng)急任務(wù)進(jìn)行了定義和規(guī)范，用于對突發(fā)事件防范、準(zhǔn)備、應(yīng)對和恢復(fù)。UTL作為應(yīng)急管理領(lǐng)域跨層級、跨機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化語言和工具，極大推進(jìn)了應(yīng)急準(zhǔn)備的標(biāo)準(zhǔn)化和應(yīng)急響應(yīng)的高效化。

在以往情景構(gòu)建實踐過程中發(fā)現(xiàn)，我國不同地區(qū)、不同部門對同1項應(yīng)急任務(wù)的命名、定義和邊界限定有時是不同的，一旦出現(xiàn)大的災(zāi)害需要協(xié)同作戰(zhàn)時，這將成為協(xié)作障礙。當(dāng)前階段，通用應(yīng)急任務(wù)清單的開發(fā)不僅可以推進(jìn)情景構(gòu)建的標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化，還可以給行業(yè)主管部門、區(qū)域應(yīng)急管理部門帶來海量的可統(tǒng)計、可對比、可集成的規(guī)范化數(shù)據(jù)，對平戰(zhàn)結(jié)合背景下的應(yīng)急任務(wù)分配、應(yīng)急能力評估、數(shù)字化預(yù)案開發(fā)，甚至現(xiàn)階段所有的應(yīng)急管理信息化工作都是基礎(chǔ)性的支撐。

2.4 基于任務(wù)驅(qū)動的風(fēng)險溝通機(jī)制

針對任務(wù)清單中的逐項任務(wù)進(jìn)行深層次分析，可以驅(qū)動跨層級、跨部門的多主體風(fēng)險溝通，進(jìn)一步改善應(yīng)急準(zhǔn)備實務(wù)工作，這對我國應(yīng)急管理實踐具有重要意義。我國目前應(yīng)急管理中普遍存在一類問題—“平時風(fēng)險溝通缺位、戰(zhàn)時危機(jī)溝通失靈”，即現(xiàn)在各領(lǐng)域普遍缺失有效的風(fēng)險溝通體制機(jī)制，雖然存在各種議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、區(qū)域應(yīng)急處置聯(lián)合體、定期召開風(fēng)險形勢交流會等形式，但是僅僅依靠行政手段依然無法實現(xiàn)深層次溝通。情景構(gòu)建中，針對任務(wù)清單中逐項任務(wù)進(jìn)行分析的過程，實質(zhì)就是穿針引線、將相關(guān)執(zhí)行方“串連”起來“就事論事”的過程，在“情景”大背景下，具體任務(wù)的目標(biāo)和邊界更加清晰，這種交流也會更加務(wù)實，例如：誰是任務(wù)的牽頭方？誰是協(xié)同方？協(xié)同機(jī)制是什么？支撐資源在哪里？可能困難是什么?……探討上述問題的過程實際上就實現(xiàn)了風(fēng)險溝通。圍繞核心任務(wù)，可以組織召開多部門的桌面推演，風(fēng)險溝通的成果進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)案之間的銜接，提升預(yù)案的可操作性。

3 進(jìn)一步完善和推進(jìn)情景構(gòu)建工作的建議

在我國應(yīng)急管理部成立的重要契機(jī)，重大突發(fā)事件情景構(gòu)建將為其提供一種跨領(lǐng)域、跨層級的公共安全風(fēng)險管理技術(shù)方法，因此建議從以下3個層面完善和推進(jìn)重大突發(fā)事件情景構(gòu)建工作。

首先，建議盡快圍繞上文所述的4個核心理念建立高規(guī)格的情景構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系，包含一系列的國家標(biāo)準(zhǔn)，例如：公共安全情景構(gòu)建技術(shù)規(guī)范，事故災(zāi)難、自然災(zāi)害、社會安全事件、公共衛(wèi)生事件4大類突發(fā)事件情景構(gòu)建技術(shù)導(dǎo)則；甚至包括一系列重要領(lǐng)域的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，例如：危化、電力、交通等領(lǐng)域的情景構(gòu)建行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

其次，在完善的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范引領(lǐng)下，自上而下推進(jìn)情景構(gòu)建工作。一方面，地方政府自上而下地圍繞區(qū)域風(fēng)險開展情景構(gòu)建；另一方面，行業(yè)主管部門或行業(yè)協(xié)會要針對本領(lǐng)域的業(yè)務(wù)風(fēng)險開展情景構(gòu)建。在上述工作的順利推動下，具體的企業(yè)就可以依據(jù)屬地“情景”和行業(yè)“情景”(實質(zhì)背后是屬地風(fēng)險和行業(yè)風(fēng)險)來精準(zhǔn)分析自身的風(fēng)險，進(jìn)而疊加自身具體業(yè)務(wù)特點，構(gòu)建自己的“情景”，引領(lǐng)企業(yè)開展扎實的應(yīng)急準(zhǔn)備工作。

最后，待全社會多方均標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化開展情景構(gòu)建的條件下，可以自下而上地提供大量風(fēng)險分析數(shù)據(jù)和能力評估數(shù)據(jù)，為不同層級政府和主管部門的風(fēng)險普查、能力評估、預(yù)案管理、信息化建設(shè)提供自下而上的大數(shù)據(jù)資源。

4 結(jié)論

1)我國政府高度重視各重要領(lǐng)域的風(fēng)險防控，而情景構(gòu)建是當(dāng)前階段公共安全領(lǐng)域跨層級、跨部門開展風(fēng)險管理的重要技術(shù)方法之一。

2)總結(jié)分析現(xiàn)階段我國情景構(gòu)建理論與實踐工作認(rèn)為，相關(guān)理論歸納和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)相對滯后，進(jìn)而深入剖析了“綜合風(fēng)險評估和專家觀點的情景主題篩選”“基于專業(yè)知識和真實案例支撐的‘故事化’表達(dá)”“基于通用應(yīng)急任務(wù)清單支撐的任務(wù)梳理”和“基于任務(wù)驅(qū)動的風(fēng)險溝通機(jī)制”等4個核心理念。

3)提出了情景構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)框架，以及標(biāo)準(zhǔn)化情景構(gòu)建自上而下的推廣技術(shù)路線和自下而上的數(shù)據(jù)反饋應(yīng)用思路。