德國生活垃圾分類管理工作的研究與借鑒

李小燕

（廈門市市容環境衛生管理處，福建 廈門 361000）

垃圾分類是落實習近平生態文明思想，著力解決突出環境問題，推動形成綠色發展和生活方式的重要途徑。20世紀70年代，德國開始推動垃圾分類，至今已近半個世紀，垃圾管理工作處于較高水平，垃圾分類方法與我國也比較接近。學習研究德國垃圾分類成功經驗與不足啟示，有助于我國垃圾分類重點城市對標國際先進水平，為全國做好表率。

1 德國城市生活垃圾分類處理總體情況

1.1 德國推行垃圾分類的歷史

1965年，德國各市成立垃圾處理中心；1972年，出臺第一部垃圾管理法規，對垃圾填埋進行了規范；1980年，出臺相關法律，對垃圾源頭減量進行規范，包括少產生垃圾和對已產生垃圾進行分類回收利用，要求垃圾分類知識進入小學課本，推動從下一代抓起，推動垃圾分類工作；1991年，出臺包裝法，明確各類商品包裝應先交繳包裝垃圾處理費，強化“誰產生垃圾誰負責處理”的理念[1]。據了解，每年分攤到每個德國國民身上的包裝垃圾處理費約80 元人民幣；2001年，出臺相關法規，規定從2015年開始不允許對未經任何處理的垃圾進行填埋處理。

1.2 德國推行垃圾分類的現狀

20世紀70年代起，德國開始推動垃圾分類，至今已近半個世紀，垃圾管理工作處于較高水平。主要表現在：一是以“垃圾經濟”理論（誰產生垃圾誰交費處理）為牽引，管理理念先進；二是政策法規體系健全，執法嚴厲；三是宣導工作扎實，市民環保意識、自律意識、法規意識較強；四是垃圾收集、運輸、處理體系完善，基本做到分類收集、分類轉運、分類回收利用和處理；五是垃圾減量化產生、資源化利用、無害化處理已步入法治軌道。

德國對各類垃圾都實行了嚴格的管理。例如，店面、住宅裝修前必須向市政部門申請建筑垃圾的產生量和垃圾桶設置位置，市政部門對其垃圾處理費進行計算，并向社會公示，公示一周無市民投訴，裝修者向市政部門交繳垃圾處理費，市政部門按申請為裝修者設置垃圾桶，施工單位嚴格按要求投入。

1.3 德國城市生活垃圾分類處理的主要理念

一是垃圾分類是一件做起來十分困難的事情，需要搞好總體規劃設計，通過長時間甚至一代人的努力才能有所成效；二是要培養“誰產生垃圾多誰就多付費處理垃圾”的意識，運用經濟杠桿抑制垃圾產量，激發市場活力；三是垃圾是當地政府的公共資源，只有市政部門或市政部門許可的企業才擁有處理權，其他企業或個人私自處理垃圾屬違法行為；四是政府是解決垃圾問題的可靠保障，不要指望通過市場來解決垃圾問題，追求利益最大化的商業行為無法可持續地解決垃圾問題；五是配置什么樣的垃圾桶、配置在哪里、配置多少、每個桶容量多大因需而定；六是垃圾再生利用的原則是先進行材料利用（拆解分揀分離），再進行能源利用（焚燒等）[2]。

1.4 德國垃圾管理工作的具體做法

1.4.1 分類

家庭產生的垃圾一般分為四分類。第一類為紙張。德國人認為廢棄紙張產生量大，再利用價值高，將其單獨作為一類。第二類為生物質垃圾（即廚余垃圾）。德國人認為，此類垃圾與其他廢棄物混合，會加大其他廢棄物處理難度，必須單獨作為一類。第三類為包裝垃圾，主要包括牛奶盒、酒類包裝盒、快遞包裝等。德國人認為，此類廢棄物有較高的回收價值，但需要多次分離分揀才能達到回收利用的目的。第四類為其他垃圾，主要指前三類以外的生活垃圾。另外，他們還在有條件的區域，設置有毒有害物質、衣物、玻璃、廢鋼鐵等專門回收容器，實施進一步細分。

1.4.2 投放

垃圾桶由各市市政部門統一設置。各垃圾產生單位根據本單位垃圾產生量，向當地市政部門申請垃圾桶（包括垃圾桶的容量和設置位置），居民小區由業主委員會征集居民垃圾投放需求并向市政部門申請。各業主在家庭（或單位）將產生的垃圾按分類要求存放并對應投入申請到的垃圾桶內。由于垃圾產生量不同，垃圾桶的大小各不相同，設置位置也不要求統一，但對各類垃圾桶的顏色有著嚴格區分。

1.4.3 收運

德國的垃圾收運由市政部門或企業（法蘭克福由雷蒙迪公司負責）逐區域逐點位分類收集并轉運到各類垃圾處理場所。生物質垃圾一般一周收運1 ～2次，另三類垃圾在垃圾桶達到八成滿以上時組織一次收運，一般每周收運2 ～3 次。

1.4.4 處理

德國垃圾基本實現分類收集分類處理。其中，紙張直接送入造紙廠化漿造紙；生物質垃圾由各市集中處理廠用于厭養產沼發電；包裝垃圾送入分揀廠進一步分離分揀回收利用；其他垃圾進入焚燒廠焚燒。德國法蘭克福市日需焚燒垃圾約300 t，日焚燒生活垃圾能力達500 t，富余的焚燒能力主要用于處理其他地區的生活垃圾。對于有毒有害物質，根據實際需要在各區域設收集桶收集，由專業部門處理。需要說明的是，德國的此類垃圾目前均未在本國處理，均運往東歐等其他國家和地區進行處理。大件垃圾由其產生者預約處理公司，由處理公司運送至大垃圾處理廠處理：可翻新拍賣的翻新拍賣，不能翻新拍賣的拆解處理（可再利用的利用，不可利用的焚燒或加水等物質浸泡與生物質垃圾一起產沼發電）。

1.4.5 征收處理費

德國社會基本按照“誰產生垃圾誰負責處理”的要求，遵循“收支平衡”原則，以垃圾處理總支出反算垃圾處理費征收標準。垃圾處理交繳標準以法律條款明確，垃圾產生者按月交繳，對于不繳垃圾處理費者，收運公司將不予收運其垃圾。

1.4.6 注重宣傳引導

德國的垃圾管理宣導工作由市政、教育等政府部門和環保協會等社會民間組織共同實施，主要內容包括垃圾對環境的影響、如何做到垃圾源頭減量、分類減量、資源化利用、無害化處理以及有關法律規定等。同我國一樣，重視從“娃娃抓起”，發揮“小手牽大手”作用。市長會親自組織宣傳活動，那時銀行家、資本大亨也會出來作秀。宣傳力度沒有臺灣那么大，但其效果在實際生活中得到較好體現。

1.4.7 強調法治

在執行歐盟相關垃圾管理法規的基礎上，聯邦政府、州政府、市政府都有自己的相關法規，對包括生活垃圾、工業垃圾、建筑垃圾、綠化垃圾在內的各類垃圾的產生、收集、投放、轉運、處理、監管都做出了詳盡明確。最主要的是，德國執法十分嚴格。各市警察參與市政管理執法，還建立了城市警察隊伍（相當于我國的城市管理執法隊伍），專門負責城市執法工作，大到擺攤占道，小到不按規定丟棄垃圾，他們都能將其“繩之以法”。由于嚴格的執法震懾，德國市民有著較強的自律意識。

1.4.8 管理體制

德國大部分地區的垃圾管理工作由政府及其國有企業負責，只有法蘭克福采用了PPP 模式，即：由市政和雷蒙迪公司分別占股51%和49%，成立了FES 公司。由FES 公司全權負責法蘭克福市的垃圾收運及主要處理工作。市政部門主要擔負組織制定相關法律、實施行業監管、協調城市警察、地方警察執法等職責。

2 德國城市生活垃圾分類管理存在不足

德國通過近半個世紀的努力所取得的垃圾分類工作成效并不穩固，市民不按要求進行垃圾分類、偷倒垃圾現象時有發生，加上德國“煙民”眾多，隨地丟棄煙頭對市政道路清潔衛生造成很大影響，德國的市政路面并不像人們想象的那么潔凈。正如法蘭克福市市政辦公室主任皮特先生所說，“德國的城市變得越來越不干凈了，我對法蘭克福市垃圾分類的可持續性表示悲觀”。

3 德國城市生活垃圾管理對我國的啟示

3.1 我國城市生活垃圾分類進展

自2016年12月習近平總書記在中央財經領導小組第十四次次會議上要求“普遍推行垃圾分類制度”以來，全國垃圾分類工作由點到面、逐步啟動，成效初顯。截至2018年底，46 個重點城市先行先試，推進垃圾分類取得積極進展。一是體制機制不斷健全，已有22 個城市由市委書記或市長擔任垃圾分類工作領導小組組長。各城市都開展了垃圾分類示范片區建設。二是收運處理配套設施不斷完善。上海、廈門、深圳等城市已初步建成生活垃圾分類收集、運輸、處理體系。三是宣傳力度不斷加大，46 個重點城市已開展垃圾分類主題宣傳和實踐活動4.3 萬次，入戶宣傳1 200 多萬次，志愿者參與人數超過70 萬。四是垃圾分類進校園活動普遍展開。有27 個城市實現了垃圾分類教育在轄區內學校的全覆蓋，33 個城市編印垃圾分類教材或知識讀本。

3.2 德國垃圾分類對我國垃圾分類開展的啟示

3.2.1 垃圾分類工作需要長久鞏固

生活垃圾分類工作任務艱巨，不可能一蹴而就，也不會一勞永逸，需要長期堅持、不斷投入，久久為功地抓下去。從德國等先行國家的經驗教訓得出，雖然我國垃圾分類工作有了一個良好的開端，但其具有較強的反復性，市民的自覺分類習慣養成是一個漸進過程，需要長期宣傳教育和依法推動。

3.2.2 垃圾分類工作，關鍵在于突出重點、突破重點

垃圾分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理四個環節缺一不可，環環相扣。其中，分類投放環節的責任在居民，分類收集、分類運輸、分類處理環節的責任在政府。投放環節要獎懲共促，激發群眾參與熱情的同時，采取定人定崗定責方式，糾正違反垃圾分類行為，針對民營企業、非星級酒店、農貿市場、無物業小區等盲點區域，采取轄區屬地管理牽頭兜底、部門行業管理聯動協同的機制；收集環節要精細管理，要層層落實垃圾分類責任；逐步完善運輸環節，改變“混裝混運”現象，發動群眾舉報監督，對垃圾混裝混運拒不整改的單位和個人依法處罰，并予以媒體曝光。積極引入社會團體監督，充分發揮廣大文明督導員作用，開展專項垃圾分類督導。建立與垃圾分類相銜接的運輸網絡，提高有害垃圾運輸能力，推廣密閉、高效的垃圾運輸系統。要重點督促垃圾處理設施不足的城市加快補上短板。

3.2.3 進一步開展廚余垃圾終端處置技術研究

對各地的廚余垃圾處理設施運行現狀進行總結評估，開展廚余垃圾終端技術的研究，制定相關的技術標準和規范，并在國家層面出臺廚余垃圾集中處置的配套政策，保障廚余垃圾資源化產品的循環利用。

3.2.4 進一步探索建立經濟杠桿調節制度

國內目前的生活垃圾收費標準普遍較低，應當形成與垃圾分類相適應的垃圾收費制度，提高居民垃圾收費標準，以激發和鼓勵個人和單位少產垃圾或自覺參與垃圾分類。建立包裝押金制度，實現生產者責任延伸制度，實現生產者責任延伸，減少一次性產品流入市場或過度包裝，節約生產資源，強化生產者和消費者的環境責任。

4 結語

綜上所述，德國垃圾管理模式全球領先，其分類處理及管理模式值得我國借鑒和思考，為我國發展垃圾分類事業、推動節能環保提供了理論參考。