排污許可證制度管理政策與支撐技術(shù)探討

謝 莉，黎 冰，楊 巍，孫滿蘭

（1.廣州市生態(tài)環(huán)境局南沙區(qū)分局；2.廣州市南沙區(qū)環(huán)境監(jiān)測站，廣州 511458）

排污許可證制度是全世界認(rèn)可度較高的一項環(huán)境管理制度標(biāo)準(zhǔn)，已成為西方發(fā)達(dá)國家的排污者自證守法、維護自身合法權(quán)益的重要工具，也是環(huán)保部門進行環(huán)境管理的法律依據(jù)和重要手段。我國也于“十三五”期間全面啟動排污許可證制度，它目前已在火電、石化、鋼鐵、電鍍、紡織等行業(yè)領(lǐng)域中得到了應(yīng)用[1-3]。然而，在實施過程中，排污許可證在核發(fā)及后期執(zhí)行過程中還存在一定的問題，如何深化和落實排污許可證制度改革，發(fā)揮排污許可證制度應(yīng)有之效，是一個重要的研究課題。本文通過介紹排污許可改革制度背景及基本內(nèi)容，對我國排污許可證制度實施的狀況進行分析，針對排污許可證制度實施過程中存在的問題，提出管理政策與支撐技術(shù)方面相應(yīng)完善的建議。

1 排污許可證制度的背景

排污許可證制度在我國始于20世紀(jì)80年代中后期，由試點逐步擴大至全國范圍，在很大程度上規(guī)范了排污單位的環(huán)境管理行為，從而在污染防治、改善生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮了重要作用[4]。然而隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，現(xiàn)有的排污許可證制度浮現(xiàn)出一些問題，其中最關(guān)鍵的問題在于排污許可證制度的實施缺乏頂層方案設(shè)計，沒有形成一套健全且完整的制度框架結(jié)構(gòu)體系，在制定法律依據(jù)方面缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)[5]。在推行排污許可證的過程中，證后監(jiān)管技術(shù)支撐不完善、相應(yīng)的指導(dǎo)文件缺乏以及適用《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》尚存不合理之處，應(yīng)予以優(yōu)化。因此，各地區(qū)在排污許可證制度的具體實施過程中存在一定的滯后性，監(jiān)管缺位，嚴(yán)重阻礙了排污許可證制度成為地方對污染源管理的有效抓手。另外，我國生態(tài)環(huán)境形勢日益嚴(yán)峻，《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》等一系列法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)修訂文件均強化了排污許可證制度在環(huán)境管理中的地位，排污許可證制度改革應(yīng)運而生[6]。2016年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發(fā)〔2016〕81號），標(biāo)志著我國排污許可制度改革進入實施階段。隨著《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》、《排污許可管理辦法（試行）》等的相繼發(fā)布，國家在推進排污許可制度改革實施已經(jīng)取得了顯著進展，排污單位開始實現(xiàn)按證排污、自證守法，環(huán)境管理部門以排污許可證制度為依據(jù)進行監(jiān)督管理并依法懲處違法排污行為，以排污許可證為抓手的環(huán)境管理體系逐漸建立，從2017年到2020年，計劃完成所有行業(yè)的固定污染源的排污許可證核發(fā)工作，逐步實現(xiàn)排污許可證對固定污染源的全覆蓋。

2 排污許可證制度的基本內(nèi)容

排污許可證是指污染物排放企業(yè)單位根據(jù)自身需求向環(huán)境保護行政主管部門提出申請，由環(huán)境保護行政主管部門經(jīng)審查合格后發(fā)放的允許企業(yè)單位排放一定限值污染物的憑據(jù)。有關(guān)排污許可證的申請、審核、頒發(fā)、中止、吊銷、監(jiān)督管理以及處罰等各項規(guī)定共同組成了排污許可證制度。該項制度旨在強化職能部門對污染源的監(jiān)督管理，最大限度減少并控制污染物的排放量，規(guī)范排污許可行為，相關(guān)條款內(nèi)容參考現(xiàn)有眾多法規(guī)綜合制定而成，包括《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國行政許可法》等。

排污許可證包含了從原輔材料、生產(chǎn)設(shè)施和工藝、污染治理和污染排放各控制環(huán)節(jié)，是對污染物從產(chǎn)生到排放的全過程進行控制的綜合性管理制度。水污染物排放、氣體污染物排放、能源消耗、噪聲、廢物產(chǎn)生與利用、化學(xué)品使用等環(huán)節(jié)的環(huán)境影響都在許可證當(dāng)中有所體現(xiàn)，并明確企業(yè)證后自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告、信息公開等監(jiān)管要求[7-8]。持有排污許可證的企業(yè)單位必須嚴(yán)格遵循許可證中所核定污染物類型、排放方式以及總量控制指標(biāo)進行排污；而未取得排污許可證的企業(yè)則不得排放污染物。政府也將排污許可證管理作為污染源管理的核心環(huán)節(jié)，依據(jù)排污許可證建立企業(yè)排污行為“一證式”管理模式，對企業(yè)進行審查和監(jiān)督管理。

3 管理與支撐技術(shù)存在的問題及建議

3.1 行政立法支撐缺乏，需要加快行政立法，強化頂層設(shè)計

現(xiàn)行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》等環(huán)保領(lǐng)域相關(guān)的法律都對排污許可證作了明確的規(guī)定，但這些法律中的規(guī)定都過于原則性[9]。當(dāng)前，《排污許可證管理辦法（試行）》是排污許可證申請與核發(fā)的主要依據(jù)，但總體來說，排污許可證制度在立法層面仍存在缺位，尤其缺乏對無證排污、不按證排污等違法行為的制裁措施，不便于排污單位守法和生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法，急需加快行政立法，強化頂層設(shè)計。國家應(yīng)盡快出臺《排污許可證管理條例》，確立以排污許可證為核心的環(huán)境管理制度的法律地位，對排污許可管理進行統(tǒng)一和規(guī)范。在此基礎(chǔ)之上，同時還應(yīng)進一步細(xì)化有關(guān)排污許可證的要求和制度，對排污許可的申請、核發(fā)、實施、監(jiān)管的全過程的相關(guān)規(guī)定進行完善，從國家層面統(tǒng)一排污許可證管理的有關(guān)規(guī)定，指導(dǎo)規(guī)范各地排污許可證的發(fā)放和管理工作，推動地方根據(jù)排污許可證的制度設(shè)計，結(jié)合地方實際制定相應(yīng)的實施細(xì)則，從而實現(xiàn)排污許可證制度的全覆蓋。

3.2 證后監(jiān)管技術(shù)支撐不完善，應(yīng)健全技術(shù)支撐體系，加大宣傳培訓(xùn)

排污許可證制度包括申請、核發(fā)、實施、監(jiān)管的全過程，各階段都需要相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范作為支撐，目前僅逐步出臺了部分行業(yè)的申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，而企業(yè)實施排污許可的操作規(guī)程以及監(jiān)管執(zhí)法的統(tǒng)一手冊并未有規(guī)范文件，對于無證排污或者不按證排污的情況還缺乏具體詳細(xì)的管理要求，不便于落實證后管理要求[10-11]。后續(xù)監(jiān)管的完善也是排污許可是否可以成功的關(guān)鍵，因此，急需建立按證排污、依證監(jiān)管執(zhí)法的科學(xué)技術(shù)框架體系，對證后監(jiān)管執(zhí)法出臺具體的指導(dǎo)文件、統(tǒng)一的操作規(guī)范手冊等，從而推動固定污染源環(huán)境管理科學(xué)化、精細(xì)化、信息化，使排污許可證制度更加制度化、程序化以及規(guī)范化。同時，要進一步加強隊伍建設(shè)，強化技術(shù)指導(dǎo)，加大宣傳培訓(xùn)力度。嚴(yán)格依證監(jiān)管是排污許可證制度順利實施的必要保障，但排污許可制度是一項復(fù)雜的綜合管理系統(tǒng)工程，無論是對于基層環(huán)保監(jiān)管部門還是排污單位，排污許可證相關(guān)的政策法律、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以及信息平臺操作等都是一項新的研究課題，急需通過加強基礎(chǔ)環(huán)保隊伍和排污單位的技術(shù)培訓(xùn)，明確證后監(jiān)管落實的具體要求、做法以及系統(tǒng)規(guī)范操作流程，從而提高政府和企業(yè)從業(yè)人員認(rèn)知水平和業(yè)務(wù)水平。

3.3 適用《分類名錄》存在一定的不適應(yīng)，建議定期評估修訂，提高分類管理科學(xué)性

在排污許可證制度推行初期，《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》尚存在一些不適應(yīng)、不合理的問題，比如，行業(yè)類別和管理要求類別的劃分依據(jù)不明確，某些相似行業(yè)企業(yè)的管理類別和要求不一致，現(xiàn)行的《分類管理名錄》尚未覆蓋全部行業(yè)的固定污染源，個別行業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)工序存在產(chǎn)污行為卻未納入核發(fā)范疇等問題，因此建議根據(jù)我國各地排污許可證推行的實際情況和存在的問題，評估排污許可證的《分類管理名錄》實施效果，結(jié)合實際情況，對標(biāo)《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》，盡快進行修訂，出臺排污許可證的新版《固定污染源排污許可分類管理名錄》，從而有效提高排污許可證分類管理的科學(xué)性，實現(xiàn)排污許可證管理全覆蓋。同時，建議不斷優(yōu)化排污許可證的技術(shù)支撐體系，針對實際推行過程中存在的問題，形成一套排污許可建議反饋機制以及排污許可技術(shù)優(yōu)化的規(guī)范性制度，暢通排污許可證的執(zhí)行情況和問題的信息反饋途徑，及時解決排污許可證實施過程中存在的問題，從而推動排污許可證制度的有序落實。

4 結(jié)語

在全國范圍內(nèi)實施控制污染物排放許可證制度，是近年來生態(tài)文明建設(shè)、改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度的一項非常重要舉措，是落實排污者環(huán)保主體責(zé)任的重要抓手[12-13]。但是，推進排污許可證制度和其他相關(guān)制度的實施并不是能一蹴而就的，而是一項長期的工作，因此在開展生態(tài)文明建設(shè)、全面治理保護環(huán)境的新時代，排污許可制度應(yīng)與當(dāng)代中國特色相結(jié)合，立足當(dāng)前，面向長遠(yuǎn)，在探索中不斷深化、推廣與改進。通過加強管理政策頂層設(shè)計，推行科學(xué)有效全面的技術(shù)支撐體系，落實企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任，規(guī)范有序申請與核發(fā)排污許可證，加強排污許可證監(jiān)督管理，最終讓排污許可證真正成為固定污染源管理的核心，真正實現(xiàn)系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化、信息化的“一證式”管理。