從控規演變看城市設計結合控規的問題與對策

朱占華 李 歡

（華藍設計 （集團） 有限公司，廣西 南寧 530001）

1 現階段控制性詳細規劃中城市設計存在的問題

1.1 控規對城市空間品質的控制能力不強

控規對城市空間的控制和影響，主要從兩個層面上來體現，一是通過容積率、建筑密度等量化指標；二是通過公共空間環境、綠地景觀等品質因素?，F階段存在的突出問題是在“量”的層面上，控規中過多的依賴于指標賦值方法，忽視了城市的整體協調性發展，特別是對于城市空間品質的控制缺乏足夠的重視；在“質”的層面上，控規中缺乏明確的硬性指標，在城市設計與建設中，空間品質、空間特色、空間環境等因素未受到足夠的重視。雖然這些設計內容也包含在控規內容框架體系內，但是控制能力弱化也就失去了實際應用和參考價值。

1.2 控規編制程序缺乏層次性和嚴謹性

控規在幾十年的發展過程中，先后經歷了多次更替和演變，逐漸形成了體系化的編制程序。在現行的控規中，“城市設計”和“指標賦值”是決定城市規劃最終結果的兩個重要因素。其中，指標的選取和賦值過程屬于隱形工作，而城市表觀設計屬于顯性工作。在指標賦值過程中，目前的控規編制辦法沒有考慮到不同城市的特點和差異，缺乏普適性。很多規劃師只能憑借以往的設計經驗完成指標賦值工作，各項指標的參考價值有待商榷。除此之外，城市設計與控規編制屬于相互影響的關系，而設計師側重于“指標賦值”而輕視“城市設計”，也會導致控規編制的規范性和嚴謹性受到影響。

1.3 控規審批對城市設計內容不夠重視

無論是在控規編制環節還是后期的城市設計審查，其側重點都是傾向于規定性指標，而對于城市設計的具體內容則放在了次要位置。在這一背景下，造成了設計師一味迎合控規硬性指標，而造成城市設計品質降低的問題。當然，也有部分設計師嘗試跳出現行控規指標的束縛，更多的關注城市設計的內容。但是在最終的審查階段，卻因為設計內容不符合控制指標，而導致城市設計方案被否定。在這種審批模式下，設計師只好在城市設計與控規指標之間優先考慮滿足控規指標要求。除了會導致城市設計與控規脫節外，還會因為控規指標的束縛，造成城市設計“千城一面”的問題，難以突顯出城市特色。

1.4 控規編制未做到因地制宜

不同城市在歷史文化、經濟基礎、地理位置等方面，都會存在較大的差異，而控規編制最終要為城市發展而服務，因此控規編制和城市規劃都要堅持做到因地制宜、因城制宜。但是在實際的控規編制中，為了簡化編制流程和降低編制難度，往往選擇性地忽略城市之間的差異，多個城市共用一套控規的情況并不少見，其帶來的負面影響也是顯而易見的。例如，在一些資源型城市中，要通過控規協調好城市工業區建設和環境保護、經濟可持續發展之間的關系。如果其他一些非資源型城市，如旅游型城市也借鑒采用了這一控規控制方案，就會導致城市設計出現“水土不服”的情況。

2 控規演變下的城市設計發展

2.1 作為城市設計的重要工具

國內控規是從20世紀80年代開始發展起來的，受到改革開放的影響，我國東部沿海地區為了適應經濟發展需要，城市建設也開始蓬勃發展起來，控規作為城市設計的一種重要工具，也逐漸在國內得到了推廣應用。在城市早期建設中，由于可利用土地較多，加上當時對城市各項功能的要求較低，因此控規中的城市設計主要集中在如何協調城市功能區劃等基礎層面上。但是這一階段，控規也有其明顯的局限性，例如控制指標相對單一、缺乏靈活性，隨著城市規模和體量的不斷增加以及城市內部各項功能區劃的逐漸完善，控規中城市設計的弊端也逐漸暴露出來。

2.2 推動城市設計成熟發展

在十幾年的實踐應用中，控規的框架和配套制度也逐漸完善起來，例如早在1991年，建設部就印發了《城市規劃編制辦法》，成為我國第一部對城市規劃編制做出規范性說明的指導文件。在20世紀90年代末和21世紀初，以市中心為原點，不斷擴大輻射半徑，開展城市建設成為一種主流的城市發展模式。在這一發展過程中，由于城市規模急劇膨脹，大量項目不斷上馬，對控規指標的競爭也變得十分激烈?？匾幊蔀槠胶獬鞘幸巹澆块T與建筑部門利益關系的有效工具，在城市土地、空間資源合理利用以及房地產行業發展中也扮演了重要角色。

2.3 作為城市設計的效果展示

經過在新區舊城的一系列實踐，控規的編制發展逐漸步入成熟，基本的控規編制體系已經形成。越來越成熟的控規卻導致用地控制指標體系開始出現經驗化與模式化的現象，城市設計對指標體系的支撐逐漸淡出控規。同時，隨著控規開始步入法制化的改革期，控規向政策化、圖則化的轉變也使得城市設計的研究作用日趨尷尬。在這個時期，大部分控規編制中的城市設計都是以示意性方案對綜合指標體系下的空間形態進行示意展示。為了使示意方案看起來更具表現力，多數城市設計方案效果圖都對形體設計采用夸張化的手法，尤其在建筑高度上，一些方案效果圖通過夸大建筑高度使其表現出更恢宏的圖像效果。

2.4 作為城市設計的附屬成果

隨著城市可利用土地資源的逐漸飽和，人們開始更加關注城市設計在優化空間資源利用和改善城市人居環境等方面的作用。此外，城市同質化問題也開始讓設計師反思以往城市設計中，過度依賴控規指標產生的負面影響，追求一種特色化、個性化的城市設計，也逐漸成為設計師的共同理念。至此，控規從開始階段，作為城市設計中不可或缺的重要輔助工具，逐漸演變為城市設計的一種附屬成果。結合各個城市的實際情況，制定更加細化的控規指標，才能更好地發揮控規在當代城市設計中的利用價值，這也是未來一段時間促進城市設計與控規結合的有效手段。

3 城市設計結合控規的出路

3.1 控規對城市環境容量的控制

在城市設計中，需要考慮城市環境容量的上限，可以結合控規的量化指標進行計算，為城市設計提供必要的參考具體分為兩個方面。

3.1.1 容積率的控制

結合城市整體空間格局，借用城市原有的植被和綠化，在設計中盡量減少對植被的破壞，進行低容積率開發，通過改善城區內部生態環境，實現了人工環境與自然環境的有機協調和平滑過渡。

3.1.2 綠地率

一些開發區雖然可利用土地較多，但是由于工業園區大量分布， 因此生態承載能力并不高。 在開發區建設過程中，也要通過控規對綠地率進行控制，保證城市設計與規劃中，總體綠地率滿足最低要求。

3.2 控規對城市實體空間的控制

理論上來說，隨著城市開發時間增加，可利用的城市空間會相應地降低，這也是現階段國內大多數城市都出現空間擁擠、土地資源競爭激烈現象的根本原因之一。在城市設計中，結合控規對實體空間進行管理和控制，在優化城市功能分區和緩解空間利用壓力等方面發揮了一定作用。例如，在地塊控制指標中，新增加一項“建筑空間密度”，并將其屬性設定為“規定性指標”。在進行城市設計時，將城市空間密度與建筑密度進行比較，要求空間密度要超出建筑密度的5%～10%。

3.3 控規對城市公共空間的控制

在城市設計中，需要預留必要的公共空間，并且在設計中要體現出人性化的理念，為市民日常出行、娛樂活動的開展提供充足場所。例如，公共空間中綠地的布置是一項重要內容，在設計中要形成點、線、面相結合的綠地系統。以各個功能區 （如居住區、行政區、商業區等） 為基礎，做好點狀綠化；以各個主干道路為基礎，做好道路沿線綠化，構筑城市綠化走廊；以各個公園、濕地等為基礎，做好區域綠化。這些綠地系統除了能夠優化城市公共空間外，還具有消除噪音和粉塵、改善城市熱島效應等生態效益。

3.4 進一步提高控規的法律地位

結合上文對控規演變規律的分析可以發現，控規經歷了從“不可或缺”到“淪為雞肋”的地位變化。而之所以出現這種反差變化，除了與城市自身發展有關外，也與控規指標過于單一、控規執行不夠嚴格有關系。因此，不能否定控規在城市設計中的作用，而是要尋找根源問題，通過完善配套法規制度，優化控規編制流程、細化控規內容，提高其實用性。只有控規內容與城市發展保持同步，才能在當前的城市設計中更好地發揮作用。因此，要通過完善法律體系、提高法律地位的形式，借助于法制平臺，再現控規的利用價值。

4 結語

控規在我國城市設計與建設中發揮了重要作用，雖然因為各種原因導致控規與城市設計逐漸脫節，一些控規指標也逐漸不再使用，但是仍然要肯定和重視控規的價值。在我國城市設計逐漸走向成熟的背景下，對控規的發展與完善也要加強重視。通過繼續細化控規指標、提高控制能力，保障控規法律地位，才能在城市設計中提供必要的參考作用，這也是當前城市發展中，實現城市設計與控規結合的有效途徑。