新排污許可制度與現有環境管理制度銜接的探討

管 蓓，周徐海，董騄睿，陳 森

（1.南京市環境保護科學研究院，南京 210013；2.南京市環境保護局，南京 210037）

實施排污許可管理是國際通行、行之有效的一項環境管理制度，從20世紀80年代后期開始，我國在地方試點實施污染物排放許可制，截至2016年，總計向約24 萬家企業發放了排污許可證，對固定污染源的管理起到了一定的作用，但該項制度總體發展較慢，已不能適應當下對環境保護和生態文明建設的新要求，也未能充分發揮其作為環境管理基礎性制度的有效性。

完善污染物排放許可制是黨中央、國務院明確提出的改革要求。2016年11月，國務院辦公廳印發的《控制污染物排放許可制實施方案》指出，將排污許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度，要求各項環境管理制度精簡合理、有機銜接。本文結合最新的環境管理要求，主要探討新排污許可制與環評、企業自主驗收、排污權交易、環境統計和環境保護稅等現有環境管理制度的銜接關系。

1 排污許可制主要改革及完善內容

1.1 原排污許可制存在的問題

在原有排污許可制改革之前，環境影響評價制度處于環境管理比較核心的地位，還有多項環境管理制度并行、交叉、重復，未能有效銜接，污染源“數出多門”“多頭管理”，造成行政資源浪費，企業負擔加重。許可證發證范圍和種類不全，證照空乏，重證輕管，許可內容單一，只對納入總量控制的主要污染物進行許可，未能涵蓋環境質量超標的污染因子，難以直接與提高環境質量掛鉤。企業污染治理責任落實不到位，企業缺乏履行環境保護責任的主動性，環境監管薄弱，處罰力度不夠。此外，各地均為試點，缺乏統一規定，不同地區發證對象、許可要求、有效期等不同，難以實現統一公平。

1.2 主要改革及完善內容

本次對排污許可制的改革，從法律、制度、管理辦法、技術規范、日常監管及平臺建設等各個方面均進行了調整和完善，主要涵蓋以下幾個方面。首先，把“國家依照法律規定實行排污許可管理制度”正式寫入2014年新修訂的《環境保護法》，并明確了排污許可制作為固定污染源環境管理核心制度的地位。其次，完善了制度建設，強化了企業的主體責任，從許可證的核發、證后監管、各項環境管理制度的銜接等方面均予以完善。另外，對企業從許可證申請到執行報告、自行監測、管理臺賬及信息公開等方面提出了詳細的要求。第三，出臺了一系列的技術導則，為規范許可量的核算和發證后的規范化管理提供了技術支持。第四，建立了全國統一的排污許可證信息管理平臺，逐步實現信息共享和各平臺的對接。

2 與現有環境管理制度的銜接

2.1 與環評的銜接

環評制度是新、改、擴建項目的準入門檻，排污許可制度則更加注重對項目進行事中事后的監管，兩者相輔相成，是對建設項目全生命周期環境管理的有效手段，但是由于各種原因，環評與排污許可制度存在銜接不暢的問題，不利于后期環境監管，更無法實現對建設項目全方位、全過程的動態管理。依據兩項制度的工作重點，應著重做好以下幾個方面的銜接。

2.1.1 管理對象的銜接

環境影響評價制度是根據建設項目的特征及對周邊環境可能造成的影響，實施分類管理；排污許可證制度是根據建設項目主要污染物產生量、排放量及對環境的危害程度，實施重點管理和簡化管理。建立《建設項目環境影響評價分類管理名錄》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》兩者的有機銜接，對于編制環評報告書的項目，原則上實行重點管理；對于編制環評報告表的項目，原則上實行簡化管理。

2.1.2 技術體系的銜接

環評報告進行編制和審核時，應結合排污許可核發技術規范中的要求，對產排污環節、污染物種類、排放量等情況進行校核。在許可量核發時，除根據國家或地方污染物排放標準、環境質量標準和總量控制要求等管理規定，參照污染源源強核算技術指南、環境影響評價要素導則等技術文件，嚴格核定許可證要求的相關信息和內容。也有研究人員提出建議，應重構現有環評技術導則體系，統一環評與排污許可的技術體系[1]。

2.1.3 管理機制的銜接

首先，在編制改、擴建項目環評報告時，可將排污許可證執行情況作為回顧性評價的主要依據，結合執行報告、自行監測報告及企業臺賬等，對前期環評中相關要求的落實情況進行再次審核[2]。其次，分批建設的項目可依據環評及審批文件中列明的污染物排放內容，在控制總量的前提下，可分期申領排污許可證，同時列明分期實施后的排口數量、位置及每個排口的污染物種類、允許濃度及排放量等。最后，當建設項目工藝流程、污染治理設施、產品產量等發生變動時，應主動及時變更排污許可證，確保實際建設項目與環評和排污許可登記內容一致。若變動為重大變動時，需重新報批環評，同時在變更排污許可證時需錄入新的環評批復文號。

2.1.4 信息平臺的銜接

國家統一建設的建設項目環評審批信息申報系統，與全國排污許可證管理信息平臺進行對接，可實現企業基本信息、排口情況、污染物排放情況、污染物允許排放量等數據的共享，確保相關信息的真實性、準確性、完整性。

2.2 與自主驗收的銜接

“三同時”制度要求建設項目需要將配套環保設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產，根據原環境保護部2017年11月發布的《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》，建設項目需要配套建設廢水、廢氣污染防治設施的，由建設單位作為項目竣工環境保護驗收的責任主體，組織對配套建設的環境保護設施進行驗收，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》修改完成前，應依法由環境部門對建設項目噪聲或者固體廢物污染防治設施進行驗收。可見，自主驗收要求建設單位作為責任主體確保環保設施的同期投運，當下自主驗收的范圍主要為納入排污許可證管理的廢水和廢氣。只要納入環評和“三同時”管理建設的項目，投入生產后，就一定會有排污行為，這要求排污單位應當按照國家環境保護相關法律法規以及排污許可證申請與核發技術規范要求，在發生實際排污行為之前申領排污許可證，不得無證排污或不按證排污。同時，對于建設項目無證排污或不按證排污的，建設單位在自主驗收時，不得出具該項目驗收合格的意見，驗收報告中與污染物排放相關的主要內容應當納入該項目驗收完成當年排污許可證執行年報。排污許可證執行報告、臺賬記錄以及自行監測執行情況等應作為開展建設項目環境影響后評價的重要依據[3]。

2.3 與排污權交易的銜接

排污權是政府允許建設單位向環境排放污染物的種類和數量，是排污單位對環境容量資源的使用權，排污許可證是排污權的確認憑證[4]。由于排污權尚處于試點階段，各地管理辦法并不一致，以南京市為例，建議做好以下銜接工作。

2.3.1 污染物核定量的銜接

南京市對于新、改、擴建項目，排污權核定量主要依據環評文件，由排污單位自行申請購買，環境部門對購買量進行審核。對于現有企業和項目，針對不同行業初始排污權的核定，南京市制定了相關的技術規范和辦法。由于現已出臺排污許可證申請與核發的行業技術規范，建議對排污權的核定方法與許可證的核定方法進行統一，排污權的量以許可證的形式進行載明。

2.3.2 有效期限的銜接

目前，從南京市排污權交易情況來看，新、改、擴建的工業企業建設前需購得排污權指標，有效期為5年，排污許可證首次發放的有效期為3年，延續換發的有效期為5年，建議在完善地方排污權管理辦法實施細則時，盡量與排污許可證有效期限一致起來，減少行政部門及企業的負擔，提高效率。

2.3.3 指標監管的銜接

排污權交易指標具有市場稀缺性，存在較大的升值空間，關系到企業的經濟利益[5]。有的企業在申請排污權時，可能出現故意將申請量調大的現象，也有的企業為了短期利益，可能故意將主要污染物排污量調小，甚至改為“零排放”[6]。因此，在進行排污權指標的購買和出讓時，應以同類企業排污許可中執行報告和企業臺賬作為重要依據。

2.4 與環境統計的銜接

環境統計數據由各級環保部門審核、匯總、報送，數據具有及時性、真實性及完整性，客觀上反映了當年度環保工作情況，為下一年規劃與管理提供科學依據。但是，有的地區會出現環境統計與其他環境數據不一致的現象，甚至差異很大，導致無法摸清環境污染底數，不能有效發揮環境統計的作用。新的排污許可的開展，為環境統計提供了基礎數據，在填報審核當年度的環統數據時，可結合本年度的執行報告，采用自行監測及在線數據等進行復核，提高了環統數據的精準度。

2.5 與環境保護稅的銜接

根據環境保護稅法，環保稅應收項目主要為水污染物、氣污染物、固體污染物及噪聲，而當下納入許可證管理的主要為排放廢水和廢氣的企業。根據相關文件要求，納稅人持有排污許可證的，其污染物排放口按照排污許可證載明的污染物排放口確定；納稅人申報的污染物排放數據與環境部門交送的數據不一致的，按照環境部門交送的數據計稅。因此，環境部門和稅務部門需達成數據共享，由于新排污許可制要求企業進行自行監測并按期提交執行報告，可將許可證管理形成的廢水、廢氣實際排放數據作為該部分環境保護稅征收的主要依據。此外，納稅人排放水、氣污染物濃度低于國家和地方標準，可以減免部分稅收，這樣可以激勵企業加強環保設施的建設，減少污染物排放，也有助于企業更好地執行自行監測的要求。

3 結論

排污許可制度要成為整個環境管理制度的核心，就必須與現有的各項環境管理制度做好充分銜接，這樣才能真正達到“一證式”管理的效果。解決“數出多門”，首先要做好核算方法的統一，將多套數據整合為許可排放量和實際排放量兩套數據，為各項環境管理制度提供數據來源；在管理機制上，尤其要注重與環評的對接，并與其他環境管理制度緊密結合，不斷加強事中和事后監管，通過規范在線監測、自行監測、執行報告、臺賬管理和信息公開等各項管理手段，使排污許可制的效用能得到充分和有效的發揮。