我國農業農村污染治理與監管體系主要問題及對策建議

賈小梅，董旭輝＊，于 奇，王亞男

（1.生態環境部環境發展中心，北京 100029；2.生態環境部環境工程評估中心，北京 100012）

2018 年4 月，習近平總書記在中央財經委員會第一次會議上指出，要打幾場包括農業農村污染治理攻堅戰在內的標志性重大戰役，并確保3 年時間明顯見效。2018 年11月經國務院同意，生態環境部、農業農村部聯合印發《農業農村污染治理攻堅戰行動計劃的通知》，加快解決農業農村突出環境問題，推進美麗鄉村建設，增強廣大農民的獲得感、幸福感和安全感。但我國農村環保工作起步晚、基礎差、保障不足，亟需系統總結、補齊短板，為農業農村污染治理攻堅戰順利實施夯實基礎。

1 我國農業農村污染治理現狀

1.1 農村人居環境治理初見成效

2008—2017 年，中央財政累計安排農村環保專項資金（農村環境綜合整治資金）435 億元，支持各地開展農村環境綜合整治。截至2017 年底，全國已有13.8 萬個村莊完成環境綜合整治，近2 億農村人口直接受益[1]。各地已建成生活污水處理設施30 多萬套，生活垃圾收集、轉運、處理設施900 多萬個（輛）。而同時，全國尚有近80%村莊的生活污水沒有得到治理，近50%的村莊沒有實施改廁；以簡單收集為標準，仍有26.1%的村莊生活垃圾沒有得到治理[2]；已經完成整治的村莊的環保設施長效運行維護仍然困難重重。

1.2 農業面源污染治理尚處起步階段

按照《水污染防治行動計劃》的要求，已開展的農業面源治理工作仍十分有限。一是在畜禽養殖污染防治方面，不斷推進畜禽養殖禁養區劃定和養殖廢棄物資源化利用工作。截至2017 年底，各地已完成畜禽養殖禁養區劃定工作，全國畜禽養殖廢棄物綜合利用率達到64%。二是開展農藥使用量零增長行動。截至2016 年底，糧食、蔬菜、果樹、茶葉等主要作物綠色防控技術應用面積超過5 億畝，綠色防控覆蓋率達到25.2%[3]。三是有條件的地區探索科學合理施用化肥。截至2016 年底，測土配方施肥項目基本覆蓋到全國所有縣級農業行政區，技術推廣面積達16 億畝。根據歷年環境統計年報，農業源總氮、總磷的排放基本保持穩定，未出現大幅增長現象。但由于我國農業源污染物排放總量基數大，降低農業面源污染物總量的任務仍然艱巨。

1.3 農村環境保護宣傳教育開始得到關注

各部門陸續出臺多份文件要求加強農村環保宣傳教育，利用新媒體宣傳環保理念、吸引社會公眾積極參與環境保護的態勢初步形成。原環境保護部自2011 年起，啟動農村環?？破瘴㈦娪芭臄z工作，以農民群眾喜聞樂見的喜劇電影形式為依托，宣傳國家環保政策和環境保護知識。2017年，我國拍攝了首部以農村環保為題材的電影《綠水青山我的家》。

2 農業農村污染監管面臨的主要問題

改革開放以來，從生態環境質量狀況和生態環境保護的戰略安排與實踐措施看，總體上我國生態環境保護進程滯后于經濟發展進程，農村環境保護又滯后于整個生態環境保護工作進程，成為制約環節。就農業農村污染監管體系而言，尚未解決政策標準、職責分工、監管機制、治理模式和技術幫扶等關鍵問題。

2.1 政策標準體系尚需完善

近20 年來，我國農業農村污染監管在法律法規、政策、標準規范、規劃、宣傳教育等方面不斷出臺新制度、新文件，但仍不能滿足管理需求，尚需不斷完善。

在法律法規方面，一是關于農村環境保護的各項要求分散于多項法律法規中，缺少系統設計，尚無一部專門的農村環境保護法律統籌規范農村環保工作的責任分工和協調實施。二是關于農村環境保護的法律責任界定不清晰，甚至相關法律的規定不完全一致，執行力差?，F行法規一方面強調了地方政府對農村環境保護的責任，另一方面弱化了農業生產經營者的污染直接責任和治理的法律責任，對其通常只提出原則要求而缺少罰則（僅在《環境保護稅法》中通過對規模養殖征稅真正落實了污染者責任），不利于農業農村污染治理責任落實。

在政策和規劃方面，一是國家層面的政策規劃多，而基層政府出臺的相關實施辦法和方案不足。針對農村環保政策和規劃，各省級及以下政府通常為直接轉發國家文件，較少制訂有本地域特點的相應政策和規劃，缺少對國家政策和規劃的細化和解讀，極大影響了政策和規劃的落地和實施效果。二是政策規劃理論指導多，實踐指導不足。國家出臺的政策多以目標要求和指導原則為主，只提出了“做什么”和“做到什么程度”，沒給出“如何做”的方法，缺少對各地具體開展工作的指導，使得各項要求在操作層面的分解嚴重不足。

在環境標準方面，一是農村環境標準少，進一步加劇了農村環保政策在操作層面指導不足的矛盾。截至2017 年底，國家現行環保標準共1833 項，其中涉及農村環境保護的標準僅20 余項，占比不足現行標準的1.6%。二是標準制訂存在大量空白區。在水環境標準方面，缺乏農村生活污水排放標準等；在大氣污染防治方面，沒有農藥噴灑、沼氣設施氣體排放控制標準等；在土壤污染防治方面，缺乏農藥化肥污染控制標準；在固體廢物管理方面，缺乏適用于農村地區的生活垃圾處理處置標準、農膜殘留回收利用標準等。三是部分標準標齡過長。如現行的《漁業水質標準》（GB11601—89）已實施29 年，不能適應當前的農業生產需要和環境管理要求，在控制項目、標準設定、監測方法上都需要及時更新。四是標準適用范圍存在“一刀切”現象。

2.2 農業農村污染治理責任仍未充分落實

我國農村環保的治理模式屬于政府主導型，基層政府是開展農村環保工作的主要力量，但各級政府部門關于農村環保工作協調推動不足，各部門職能和相關人員責任未得到有效落實。

一是各部門尚未形成順暢的協同工作機制。農業農村環境治理的政策分散在原環境保護部、住建部、原農業部等多個部門，職責不清，相互之間配合也不順暢。改革后的國務院各部門新的分工還需要時間逐級推進，目前尚未形成順暢的部門合作機制。

二是基層政府農村環保意識缺失。由于各種原因，部分地區農村“重經濟發展、輕環境保護”的發展觀尚未扭轉，沒有將農村環保納入重點工作范疇，嚴重阻礙農村環保工作開展。很多地方過度依賴中央政府投資，地方財政對農村環保工作支持甚少。

三是基層環保力量薄弱。農業農村環境管理主要由鄉鎮一級環保部門具體承擔，但鄉鎮環保辦尚不具備監測和監察執法的能力。同時，地方環保部門在履行監管職責時，追責環節頻現責任部門輕松脫責、環保部門反而成為政府追責對象的情況，嚴重影響農村環境監管人員履職積極性。

2.3 適應農村社會經濟特點的環境監管機制亟待建立

生態環境部負有開展生態環保工作頂層設計和統一監管的職責，當行業主管部門和各級政府真正開始履行農村環境治理職責后，監管將成為生態環境部門的主要工作。我國現行環境監管體系主要是在應對工業污染和城市生活型污染過程中建立起來的，監督指導農業農村污染治理存在以下不適應：

一是工業源分布集中而農業農村污染源較為分散，針對工業源的臺賬式管理難以完全復制到農業農村污染監管工作中。環評、排污許可證等工業污染源監管制度，都是以污染源清單為管理基礎，優點是管理的精確度高、針對性強，缺點是需耗用大量人力物力，臺賬建立過程復雜且艱難。農業農村污染源量大面廣，如果直接復制臺賬式的工業源監管方法，將面臨海量的人力投入和漫長的工作周期，恐難適應當前農業農村污染源急迫的管理需求。

二是農業農村污染源受地域及自然條件等因素影響較大，針對工業源的標準化治理模式及統一的監管要求不適用于農業農村污染源。農業農村污染源受地域等自然因素影響較大，不同畜禽糞便中的污染物種類及廢水中有機物濃度不同，加之受降雨量影響，不同地區廢水排放特征也不盡相同，使得針對面源的治理很難提出標準化的措施，進而難以開展標準化的監管，以點源為基礎發展起來的污染源取樣分析等監督性監測技術體系也難以確定。

三是我國農民群體的特殊性增加了農業農村污染監管的難度，不能簡單套用同種類畜禽糞便中的污染物，需要充分考慮這些特征對監管機制進行設計和完善。由于我國農村人口多，人均耕地少，同時，農民居住分散，使得農村環境監管對象量大、分散的特征顯著，導致農村環境監管單位成本高，環境效益低。此外，農民通過農業生產獲取的經濟收入低——2017 年我國農村居民人均可支配收入僅為13 432 元[4]，這就使得農民缺乏承擔環境違法罰款的能力。農民的上述特征導致農村環境監管對象虛化，難以按照現行的工業污染防治的監管方式開展監管。

目前，針對農業生產過程中農藥、化肥、農膜等農業投入品的環境監管尚未開展，農村生活污水垃圾的環境監管尚未形成常態，規?；笄蒺B殖污染防治“平移”工業企業監管方式進行統一監管，分散化畜禽養殖污染防治工作主要依靠公眾環保投訴進行“一對一”管理，對農業生產廢棄物中的秸稈禁燒的環境監管，主要依靠行政手段，通過人海戰術進行監管。生態環境部需盡早謀劃、及時布局，盡快建立一套適應農村特點的可量化、可考核的監管機制。

2.4 便捷有效的農業農村污染治理模式嚴重欠缺

污染治理模式是包含管理思路、治理技術等關鍵要素的結構化、可操作的實施方法，是指導解決污染問題的具體方案和路線圖。在農業農村污染治理工作中，由于資金有限、技術人員短缺，不能簡單照搬城市生活污染治理模式和工業污染治理模式，需要探索投入低、運維簡單、便捷有效的治理模式。目前我國農業農村污染治理工作多處于試點探索階段，尚未形成成熟的可推廣的治理模式。

例如，即便是目前推廣采用的“村收集、鎮轉運、縣處理”的農村生活垃圾收集處置模式，也存在諸多問題。一是農村生活垃圾“進城”加劇城鎮生活垃圾處理處置設施供需矛盾，極易引發社會風險[5]。按現行模式，分散在廣大農村地區的生活垃圾被集中轉運至城鎮進行無害化處理，對城鎮生活垃圾末端處理設施造成巨大壓力，各地不得不新建大量垃圾焚燒和填埋處理設施。近年多地發生的因反對生活垃圾填埋場和焚燒廠建設的群體性事件，對社會穩定造成影響。僅2018 年以來，全國就有17 起由垃圾焚燒電廠引發的群體性事件或重大輿情風險。二是現行模式運行成本高，難以持續良性運轉。大量農村垃圾進城集中處理，運營成本高，經濟欠發達的縣區財政難以承受。由于經費無保障，保潔人員工作積極性不高，清運效果差；有些已建成的垃圾填埋場和焚燒廠不能正常運轉，設施空置造成了極大的浪費。三是部分地區采取非規范化填埋和焚燒處理垃圾，環境隱患凸顯。一些地區將收集后的生活垃圾在村頭、廢棄礦坑等簡單填埋，缺乏防滲措施，容易造成地下水和土壤污染。而一些地區采用小型垃圾碳化熱解設施就地焚燒可燃垃圾，這些設施尚未納入環境監管范圍，選址也沒有進行論證，廢氣經簡易除塵后排放，燃燒過程中產生的二噁英等有毒有害氣體污染缺乏防控。這些不規范的就地填埋或焚燒措施，只是將生活垃圾由分散面源變成集中點源，沒有從根本上解決農村生活垃圾污染問題。

2.5 農村環境保護技術幫扶和宣傳教育任重道遠

農民作為農村環境污染主體和治理受益主體有參與環境治理、合理分攤治理成本的義務。幫助農民建立起承擔農村環保工作的意識和能力，是開展農村環境保護技術幫扶和宣傳教育工作的主要職責。隨著農村環保宣傳教育深度和廣度逐步加大，全民參與農村環保的態勢正逐步建立，但農村環境保護宣傳教育還普遍存在以下幾點問題：

一是農民環保權利義務觀念淡薄，宣傳教育在短時間難以奏效[6]。受傳統小農經濟思想影響，若無直接經濟利益激勵，農民對履行農村環境治理主體的義務難有自知。此外由于長期信息不對稱和專業知識的缺乏，農民對表達環保訴求、監督舉報農村環境污染行為的權利認知程度不足，存在置身事外的心理[7]。

二是環境保護宣傳培訓向農村層面延伸不夠。大部分鄉鎮缺乏專業的環保機構和人才隊伍，直接面向基層農民的環保宣傳培訓未全面普及。

三是農村環保宣傳教育體系尚不健全。農村環保宣傳教育在機構設置、人才培訓和監督考核等方面組織形式和開展方式尚未明確。

四是針對農民開展環保工作的技術幫扶嚴重不足。目前已開展的農村環保教育多以提升理念為主，缺少操作層面的具體指導和技術幫扶。農民不具備在農業生產中實現綠色發展、農藥化肥提質增效、減少排放等方面的操作技能，對在村居生活中如何開展生活垃圾的就地資源化、生活污水的有效利用也缺少專業指導。

3 加強農業農村污染監管的對策建議

3.1 建立全面協調的農村生態環境管理政策體系

一是完善農村生態環境管理法律法規。全面梳理現行法律法規中涉及農村生態環境管理的相關內容，在系統評估的基礎上，調整存在沖突的條款，確保農村生態環境管理法律體系的內部一致性。同時，研究建立農村生態環境保護相關的專項法，增強系統性和針對性。

二是健全農村生態環境管理規范。對于普適性較強的農村生活污水處理、農村生活垃圾資源化利用等技術設備和裝備，發布技術規范和專業化裝備標準，細化技術參數范圍、設施質量要求、處理效果等指標，提高農村基礎設施建設質量。制定農業面源污染防控技術指南、農田退水污染防治技術指南、農業面源污染監測預警技術規范等，指導農業面源污染防治和監管。

三是完善農村生態環境管理標準。統籌考慮標準體系建立方法和農村生態環境管理特點，從規劃、質量、監測、防治和管理各個方面，建立層次清晰的環境標準體系。鼓勵各地開展有針對性的農業面源管理研究，以區域環境質量達標為底線，一地一策，不搞一刀切，不搞統一模式，力求實效，解決問題。

3.2 夯實各級政府和部門的農村環保責任

構建覆蓋政府、企業、農民的全民農村環境保護責任體系。

一是各級人民政府對所轄行政區域內的農村環境質量負責，承擔指導教育農民在農業生產和生活過程中保護農業農村資源環境的主體責任，為企業和農民承擔污染治理責任提供更加全面和有效的保障政策；國家、省、市三級政府要強化對農村生態環保政策指導、技術服務、特別是資金支持職能，加快農村公共基礎設施服務建設進程；縣、鄉、村三級政府和基層組織承擔農村生態環保的組織實施責任。

二是按照“管發展必須管環保、管生產必須管環?！钡囊螅袠I主管部門要在履行對本行業的管理職責時，承擔本行業污染治理的指導責任。農業農村部、自然資源部等行業主管部門應負責指導各地開展農業污染治理、農村人居環境整治、生態紅線保護等工作，包括編制規劃、組織實施等。

三是逐步在法律層面明確農民在農業生產中的環保責任，在提高農民保護農業農村資源環境意識的同時，加強其法律責任感，倒逼其自覺采用高效、低毒、綠色的農業生產方式，推動農業資源綜合利用。

四是建立科學合理的績效考核體系，加強對農村生態環境管理成效的檢查評估，并根據評估考核結果，建立獎懲機制，客觀合理地引導各級政府的資金投入方向和力度。

3.3 構建適應農村特點的環境監管體系

在監管要求上，要分類管理。以農村人居環境治理為優先領域，各地根據實際情況逐步開展農業污染治理工作。規?；笄蒺B殖與規?；N植業比照工業污染管理，由業主自行承擔污染治理責任，結合國家農業補貼政策，同時跟進生態補償政策，對養殖業主和種植業主進行適當補貼，保護本土農業。農民小規模種植業、養殖業污染治理由地方政府指導農民開展。允許不同地區采用不同標準。對于經濟發展水平一般的中西部地區和條件較差的貧困落后地區，優先解決農民群眾最關心最直接的突出環境問題，對各類污染物宜用則用，宜治則治，宜排則排。對于經濟發展和居民環保意識較高的東部地區、城市近郊區等，要提升農村綠色發展水平，推出“創新版”“加強版”的改革措施和要求。

在監管模式上，要因地制宜。對于農村生活污染源，以環境質量監管為主要量化考核辦法，弱化對污染治理設施的監管，減輕監管工作量和工作難度。對化肥農藥等量大面廣的農業面源，以源頭控制加抽樣調查作為監管方式。同時建立村民自治環境管理組織，依托村民自治組織，加強自治章程、村規民約、居民公約的宣傳教育，將環境保護內化為農民群眾的道德情感，外化為保護村莊環境的自覺行動，充分調動農民群眾參與農村生態環境管理的自覺性。

在監管方法上，借助基層網格化管理等現有能力，共享監控數據等基礎資料，協同開展農村生態環境管理。加強與公安、交通等涉農部門的溝通協作，建立農村可視化監管系統資源共享機制，實現通過衛星遙感、攝像探頭、無人機拍攝等多種新技術新手段，開展農村環境監管。結合第二次全國農業污染源普查和各部委已開展的調查統計工作，建立農業農村生態環境管理信息平臺，統一管理養殖業、種植業生產和污染治理情況，以及農村生活垃圾污水治理設施建設、飲用水水源地保護設施建設等基本情況，指導基層環境監管工作。

3.4 探索便捷有效的農村環境治理模式

鼓勵行業主管部門、各級政府積極探索更加便捷有效的農村環境治理模式。一是需要總結提煉各地的先進經驗，定期組織農村環境治理實用技術跟蹤評估，發布各地農業農村污染防治實用技術及典型案例，并在此基礎上總結經驗模式。二是用法規、規范和標準將先進經驗模式固定下來，組織專家團隊編寫操作手冊，形成規范化文件，既強化政策導向，又科學指導經驗推廣。三是政府要為先進的治理模式制訂保障機制，對好的治理模式一方面加大資金支持，另一方面調動市場因素，加快經驗推廣。

3.5 完善農村環境教育和幫扶體系

一是細化農村環境教育工作機制，保障農村環境教育落到實處。充分依托農業基層技術服務隊伍，提供農業污染治理技術咨詢和指導，開展技術幫扶，引導農民保護自然環境，科學施用農藥、化肥等農業投入品，合理處置畜禽糞污等農業廢棄物。二是建立基層農村環保干部輪訓制度，快速培養一批農村環境保護宣傳員。三是構建多渠道、多形式的農村環境教育體系。在農村建設一批農村環境保護宣傳教育基地，使農民能夠親身體驗環境保護的成果。借助網絡、微信等新媒體廣泛宣傳農村環境保護的工作成效，形成全社會共同關注農村環境保護的氛圍。