為全球公共管理改革貢獻中國方案
——評《“最多跑一次”改革：浙江經驗，中國方案》

□朱春奎 黃安勝

在世界各國經濟社會發展的進程中,政府的作用很重要也很微妙。正如世界銀行1997年世界發展報告《變革世界中的政府》開篇所指出的:“在世界各地,政府正成為人們注目的中心。全球經濟具有深遠意義的發展使我們再次思考關于政府的一些基本問題：它的作用應該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做最好地做這些事情。”自20世紀70年代末80年代初以來，國內外公共管理的實踐發生了深刻的變化，出現了聲勢浩大的公共部門改革或政府改革浪潮。這場改革不僅改變了公共部門管理的實踐模式，也改變了公共部門管理的理論形態與知識體系。總體而言，公共管理理論與實踐經歷了公共行政范式、新公共管理范式，如今已經進入了后新公共管理時期。傳統公共行政范式、新公共管理范式，都是基于政府中心的公共管理模式。后新公共管理時期，如何突破傳統公共行政范式和新公共管理范式的理論與實踐困境，如何改變過去以政府為中心的傳統路徑將民眾置于公共管理與公共服務的核心位置？如何轉變政府中心主義的治理邏輯，實現公共服務供給與民眾需求盡可能地相匹配，降低公共管理實踐、公共服務供給等的體制機制成本，提高公共服務供給的有效性？這構成了當前全球公共管理改革的核心議題①。浙江大學郁建興教授等的新著《“最多跑一次”改革：浙江經驗，中國方案》將當前中國改革的經驗與問題置于全球公共管理改革的視角下進行討論，通過考察始于浙江、燎原中國的“最多跑一次”改革，致力于求解包括中國在內的全球公共管理理論與實踐的重大問題，及政府中心主義的治理邏輯，并基于“最多跑一次”改革的經驗，嘗試提出突破政府中心主義的中國方案，即“以民眾為中心”的公共管理。

改革開放以來，中國推進國家治理體系現代化的進程是一個從政府包攬一切公共事務治理，逐步通過政府向市場和社會放權，重新建構政府主導下的政府、市場、社會合作治理結構的過程②。在中央推進簡政放權、放管結合、優化服務“放管服”改革大背景下，作為中國經濟最具活力、民營經濟最為發達的地區之一，浙江開創性地提出并組織實施了“最多跑一次”改革，成為引領風氣之先、具有標桿意義的地方政府自身改革實踐③。所謂“最多跑一次”，是指群眾和企業到政府辦理一件事情，在申請材料齊全、符合法定受理條件時，從受理申請到形成辦理結果全過程只需上門一次甚至無需上門即可辦結。2016年底浙江省率先提出和實施“最多跑一次”改革。這是一項旨在為企業和居民提供“便民、高效、廉潔、規范”的政務服務的重要政府創新。這項改革提出后不久就在全省范圍內得到大面積實施，同時吸引其他一些省市前來學習參觀并得到大范圍擴散④。源于浙江、燎原于全國的“最多跑一次”改革，堅持“以人民為中心”的發展思想，有效改變了政府中心的治理邏輯，為求解包括中國在內的當前全球公共管理理論與實踐的重大共性問題，引領全球公共管理改革與理論創新提供了一個很好的契機。

該書是為全球公共管理改革提供中國方案的一次卓有成效的努力。全書遵循嚴密的邏輯思路，大處著眼、小處著手，首先分析“最多跑一次”改革可能具有的全球價值，然后對“最多跑一次”改革的來龍去脈進行詳細地剖析，最后基于“最多跑一次”改革實踐凝練出對全球公共管理或許具有普遍意義的經驗。遵從以上邏輯，全書共分為六章。第一章在梳理了國內外學術界理解中國40年改革開放的制度、權力、后發優勢、資源稟賦與文化等五大研究視角的基礎上，明確指出政府是理解中國改革開放40年的關鍵變量。在系統分析當代中國政府改革的成就與問題的基礎上，明確指出中國政府改革面臨的核心問題，即政府中心主義，很大程度上也是當前全球公共管理理論與實踐的共性問題；直言源于浙江、燎原于中國的“最多跑一次”改革，有效改變了政府中心的治理邏輯，為求解包括中國在內的當前全球公共管理理論與實踐的重大共性問題，提供了可能的新思路、新方法和新經驗。

“最多跑一次”是指群眾和企業到政府辦事“一次辦結”甚至“零上門”。這是政府治理的全新目標，蘊含的是觀念革新，推動的是倒逼轉型。浙江省為什么要發起和實施“最多跑一次”改革？這項改革為什么能夠在短時間內得以迅速實施呢？這項改革的主要內容是什么？都有哪些特點？這項改革取得了哪些成效？這是第二章的主要關注點，該章在系統回顧浙江省從強縣擴權到“最多跑一次”改革的主要歷程，比較不同時期政府改革的理念、路徑與工具的基礎上，指出浙江省“最多跑一次”改革超越了政府中心的傳統范式，確立了“以人民為中心”的政府改革新理念。基于這一新理念，浙江省建立了識別、回應人民需求的工作機制，探索了結果導向的整體性政府改革路徑，并借助互聯網+政務服務推進整體性政府建設，在建設更加透明、負責、高效、友好、規范、有序的政府方面取得了顯著成效。

“最多跑一次”改革作為浙江省全面深化改革的“牛鼻子”，是解決群眾和企業到政府辦事的“痛點”“難點”，撬動各方面各領域改革的關鍵一招⑤。這場改革源自對高質量經濟發展與社會有效治理的追求，那么，它實現了作為“突破口”與“牛鼻子”的作用了嗎？這是第三章的主要關注點。該章從經濟發展、社會治理與政府內部治理結構等方面進一步考察了對經濟社會各領域的撬動效應，指出“最多跑一次”改革在經濟體制、社會體制以及權力運行體制等領域中，都不同程度地顯現出撬動效應，它以改革促發展、始終讓絕大多數人受益、以激發全社會活力為動力源泉、強調統籌協調推進的基本原則，不斷深入系統地帶動經濟社會體制的全面變革。作者認為，撬動效應產生的內在邏輯是：改革的共同體意識為撬動效應打開了價值通道，各項改革內容的關聯性、整體性和相通性為撬動效應打開了制度通道；改革既體現了上級政府的意志、又回應了區域經濟社會發展需求，還體現了地方決策者的偏好，這為撬動效應打開了合法性通道；互聯網與大數據的普遍應用為撬動效應打開了技術通道。

浙江“最多跑一次”改革產生了重要影響，已有很多省市開展了類似的改革。2018年1月，中央全面深化改革領導小組審議了《浙江省“最多跑一次”改革調研報告》并予以肯定。2018年3月，“最多跑一次”被正式寫入政府工作報告。兩會期間，浙江省委書記車俊在回答記者提問時表示，經第三方評估，浙江“最多跑一次”改革實現率達到87.9%，群眾滿意率達到94.7%。浙江“最多跑一次”改革目前看來是成功的。群眾到政府部門辦事，絕大多數事項可以做到“最多跑一次”；用了一年多的時間，這項創新就從浙江跑向了全國各地，得到了復制和推廣，成為當前最熱門的政府改革舉措⑥。這場改革為什么能夠在較短時間內取得顯著成效，并且向全國擴散，其中的軌跡、機理何在？這是第四章的主要關注點。該章基于政策創新擴散理論，運用文本對比、內容分析等技術與數據驅動的技術手段，考察最多跑一次改革從提出到2018年6月的擴散情況，重點圍繞政策目標、政策工具、政策文本三個維度，從橫向、縱向兩方面考察“最多跑一次”政策創新擴散的趨勢、路徑、特征以及趨同和趨異現象。作者指出這場改革從浙江省首創到全國29個省、直轄市、自治區采納實施，在擴散過程中政策理念、領導體制、運行流程、技術基礎、工作機制等方面存在許多相似之處，形成了基于政策學習產生的政策趨同現象。與此同時，一些政策擴散跟隨方在政治、經濟、社會、文化等因素作用下，形成了結合不同地方情況的多種政策形式，從而在一定程度上實現了政策再生產。

“最多跑一次”，要求群眾到政府辦“一件事”，只進“一扇門”、最多“跑一次”。“一件事”、“一扇門”、“跑一次”背后牽連著辦事事項、辦事材料、審批環節流程、信用和監管等的減少、優化和強化，意味著政府各部門體制機制、制度規范、權力權利等的變革再造整合協同，這對條塊結構的行政體制提出了挑戰，政府改革的“傳統方法”顯然難以應對⑦。這一協調難題并非中國獨有，它是各國政府面臨的共同挑戰。“最多跑一次”改革是如何有效應對碎片化行政體制的協調難題的，這是第五章的主要關注點。該章基于“最多跑一次”改革在多地的擴散實踐，指出持續推進“最多跑一次”改革，需要黨委發揮“總覽全局、協調各方”的領導作用、著力強化縱向激勵機制、優化橫向協調機制、運用民眾參與機制，從而為技術賦能提供管理保障。

積極有為的政府是改革開放40年中國取得重大發展的重要解釋變量，它是否正在發生轉型？包括浙江在內的中國政府的轉型，能否向全球公共管理改革提供可能方案，甚至，中國從一個全球公共管理改革的學習者、受益者，跳躍為參與者、貢獻者？如果答案是肯定的，那么這一中國方案的主要內容是什么？為了回答這些問題，第六章首先基于“以人民為中心”的發展思想，建構“以民眾為中心”的公共管理的新路徑，相較于以政府為中心的公共管理，“以民眾為中心”的公共管理的特征主要表現在四個方面：一是在主體間關系維度，“以民眾為中心”的公共管理其主體間關系表現為平等、協作；二是在評價標準維度，“以民眾為中心”的公共管理側重于關注使用者體驗的有效性；三是在操作流程維度，“以民眾為中心”的公共管理強調公共服務組織與民眾的全過程互動；四是在公共價值維度，“以民眾為中心”的公共管理強調公共價值需要在公共服務的使用中獲得。然后基于全書對“最多跑一次”改革的描述，論證“最多跑一次”改革是一場“以民眾為中心”的公共管理創新，指出“最多跑一次”改革以公共服務組織與民眾的平等關系作為認知基礎，突出公共服務組織與民眾的相互協作；以公共服務使用者的體驗作為評價改革成效的標準，以提高基于使用者體驗的有效性為預期目標；以民眾參與作為必要條件，創新多種方法讓民眾參與公共服務全過程；強調在公共服務使用過程中創造價值。最后基于“最多跑一次”改革的改革實踐，提煉出實現“以民眾為中心”的公共管理的六個條件與機制：一是基于法理權威最大限度地達成共識，二是基于“互聯網+”和大數據的全過程民眾參與，三是基于法治原則的主體責任，四是新技術與傳統機制融合的內部協調，五是內化潛在沖突的主體間協調，六是多種渠道的實時監督。這場以浙江經驗為藍本的改革，將為全球公共管理理論與實踐貢獻可能的中國方案：“以民眾為中心”的公共管理。

縱觀全書可知，該書立足當下、展望未來，既總結改革開放以來全球和中國公共管理理論與實踐范式的變遷過程，又分析當前的現狀、面臨的前沿問題和今后的發展趨勢；該書也立足中國、放眼世界，既挖掘中國“最多跑一次”改革實踐的本土創新意義和理論價值，又把中國改革的實踐放在全球公共管理改革的視角下，考察其可能具有的全球普遍價值。該書的理論貢獻主要有三個方面：

第一，深刻把握了當前全球公共管理實踐存在的共性問題及其根源，為全球公共管理理論新范式的建立與完善做出了有益探索。該書概括了全球公共管理實踐面臨的兩大突出問題：一是隨著公共事務治理復雜性的提高，傳統的公共行政范式遵從的專業分工導致政府部門之間的協調成本顯著上升；二是新公共管理范式主張的企業化運作導致公共服務組織過度強調效率，而忽略公共服務的有效性。如何解決這些問題，是包括中國在內的全球公共管理實踐提出的現實需求，這一現實需求迫切要求理論界給予回答。對此，該書言簡意賅地指出，這些問題的癥結在于政府中心主義的治理邏輯，從而從理論上指明了解決這些問題的關鍵所在。該書從“最多跑一次”改革的具體實踐中，總結凝練出從“以政府為中心”的公共管理向“以民眾為中心”的公共管理轉型的六個實現條件及其具體機制，彌補了學界對后新公共管理時期如何超越政府中心主義研究的嚴重缺乏，為全球公共管理理論新范式的建立與完善貢獻了中國智慧。

該書把中國公共管理改革的新實踐放在全球公共管理理論與實踐的視角進行考察，最大限度地排除中國特殊國情因素的影響，聚焦于公共管理層面，總結、凝練、提升“最多跑一次”改革的實踐經驗，提出公共管理轉型的實現條件及機制，為長期以來困擾全球公共管理理論與實踐中存在的“以政府為中心”的難題，提供了可能的中國解決方案。

第二，為中國情境下公共政策創新與擴散及政策文獻量化研究提供了一個很好的范例。中國改革開放的歷程在某種程度上就是地方政府不斷推進政策創新以及成功的政策創新不斷在全國推廣的過程。研究我國的政策創新過程,分析影響政策創新和政策擴散的各種因素,摸索我國地方政府政策創新及其擴散過程的運行機制與制約因素,探討我國政策變遷的內在動因和內在規律,是當代公共政策研究的重要內容,也是進一步深化改革的實踐對學界提出的現實要求⑧。目前關于公共政策創新與擴散及政策文獻的量化研究相對薄弱，關于中國政府公共政策擴散模式和機制的分析亟待加強。該書為中國情境下公共政策創新與擴散及政策文獻量化研究提供了一個很好的范例。

“最多跑一次”改革于2016年底發端于浙江，兩年來已經經歷了地方政策創新、不斷迅速向各省擴散，躍升為國家“頂層設計”等階段；改革涉及領域和內容也日漸向全域拓展。因此，“最多跑一次”改革成為研究當前中國公共政策創新與擴散的優質案例。政策文獻量化研究作為新的研究方法與范式，具有其獨到的描述性分析空間，可以為政策變遷、政策擴散、府際關系、政策差異等研究主題提供新的分析框架；能夠為政策研究者提供實證數據與客觀描述，使得政策研究建立在翔實的數據基礎上⑨。該書應用文本比對、內容分析等方法，判斷出了“最多跑一次”政策創新的擴散趨勢，劃分了政策創新擴散的歷程，找出了政策創新擴散的主要路徑，分析了政策創新擴散的基本特征。該書基于對政策文本的計量及代表性省份政策的主題共現分析，揭示“最多跑一次”政策創新擴散中形成政策學習和趨同的機制；通過與主題相近政策的政策目標和政策工具的對比分析，歸納“最多跑一次”政策創新擴散的趨異現象，進而從政策聚焦點、經濟社會資源稟賦、政策網絡等維度，分析導致相關政策異質化的影響機理。這一系列關于政策創新擴散模式、路徑及機制等方面的思考和理論探索，有助于豐富和深化中國公共政策創新擴散與政策文獻量化研究。

第三，為推進公共管理話語體系的本土化與國際化提供了一個優質樣本。雖然公共行政作為一門學科進入中國從時間上講并不晚，但公共管理的教學和研究在中國的真正起步是在上個世紀80年代后期，尤其是在進入21世紀之后。可以說，四十年的改革開放過程也是中國公共管理理論與實踐不斷學習進步的過程。在這一過程中，中國的進步是巨大的。進入21世紀后，公共管理這門學科在中國獲得了飛速的發展，但同時也有不少問題困擾著我們，其中的一個問題便是公共管理的話語如何本土化的問題⑩。在系統引進西方公共管理學科近四十年后，中國公共行政學科的教學和研究，如何更好更具體地為中國的改革和發展實踐做實實在在的貢獻？如何從簡單學習西方，傳遞西方理論和思想，轉移到關注本土、研究本土、解決本土問題，并創立自主、內生和獨特的思想、理論和話語體系？這一命題，關系到中國知識分子自信心，關系到中國的管理實踐，自然也關系到中國的未來發展?。誠如清末帝師陳寶琛所言“文明新舊兩相依，心理東西本相同”，中華文明與世界文明，是有相通之處的。如果中國學者能夠基于中國的本土案例，構建一種理論上能自洽、實踐上亦可行、且具全球普遍意義的新范式，將可能會對全球公共管理理論范式變革做出重大突破。

最近40多年，席卷世界各國的政府改革和我國全面深入的改革開放，促使人們不斷地思考“政府到底應該做什么”和“政府到底應該怎么做”。應該說，十九大報告提出的“以人民為中心”的發展思想，為解決當今中國乃至全球公共管理理論與實踐的共性問題提供了啟示。基于“以人民為中心”的發展思想，該書構建了既體現本土化、又具國際視野的新概念——“以民眾為中心”的公共管理，即“在資源有限的前提下，公共服務以民眾需求作為設計、供給的核心標準，通過民眾與公共服務組織的共同生產，最大限度地實現公共服務供給與民眾真實需求相匹配”，而“以民眾為中心”的公共管理或許正是全球各國實現超越政府中心主義的新路徑。該書深入分析了“以民眾為中心”的公共管理的基本特征，進而分析“最多跑一次”改革與這些特征的一致性，并從“最多跑一次”改革提煉出“以民眾為中心”的公共管理的六個實現條件與具體機制。這一系列思考和分析既體現了思想來源與概念使用等方面的本土化特征，也具有國際化視野。

總之，該書是后新公共管理時期中國學者基于全球公共管理理論與實踐的共性需求，深入剖析本土案例而撰寫的一部重要著作，是一次求解全球公共管理理論與實踐前沿問題的大膽探索。

注釋：

①郁建興等著：《“最多跑一次改革”：浙江經驗與中國方案》，中國人民大學出版社2019年版。

②何顯明、張鳴：《重塑政府改革的邏輯:以“最多跑一次”改革為中心的討論》，《治理研究》2018年第1期。

③陳麗君、童雪明：《整體性治理視閾中的“最多跑一次”改革:成效、挑戰及對策》，《治理研究》2018年第3期。

④何增科：《地方政府創新的微觀機理分析——浙江省“最多跑一次”改革案例研究》，《理論與改革》2018年第5期。

⑤⑦李文峰：《浙江“最多跑一次”的創新實效——基于“第三方評估”的報告》，《浙江學刊》2018年第5期。

⑥趙光勇、辛斯童、羅梁波：《“放管服”改革：政府承諾與技術倒逼——浙江“最多跑一次”改革的考察》，《甘肅行政學院學報》2018年第3期。

⑧朱亞鵬：《政策創新與政策擴散研究述評》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2010年第4期。

⑨黃萃、任弢、張劍：《政策文獻量化研究:公共政策研究的新方向》，《公共管理學報》2015年第2期。

⑩竺乾威：《公共管理話語體系的本土化建構:比較的觀點》，《學海》2018年第1期。

?藍志勇：《中國公共行政學本土化研究的再思考——兼評兩篇文章》，《公共管理學報》2017年第3期；婁成武、董鵬：《中國公共行政學本土化研究：現狀與路徑》，《公共管理學報》2017年第3期。