發揮基層制度激勵與約束功能的思考

◎周 霽 等

為政之要，唯在得人。黨的干部是黨和國家事業的中堅力量，努力造就一支忠誠干凈擔當的高素質干部隊伍，是我們黨團結帶領人民實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢，確保黨執政根基永固的重要保障。本文結合基層實際，圍繞新時代如何更好發揮制度的激勵與約束功能，進一步激發黨員干部的積極性和執行力，做了如下思考。

一、制度激勵與約束功能的重要作用

發揮制度建設對干部隊伍的激勵與約束作用，是建設高素質專業化干部隊伍的一項重大舉措，對充分調動和激發干部隊伍的積極性、主動性、創造性，增強廣大干部的政治擔當、歷史擔當、責任擔當等都具有十分重要的意義。

（一）發揮制度激勵與約束功能，是深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的政治責任

小智治事，中智治人，大智治制。黨的十八大以來，習近平總書記把思想建黨和制度治黨緊密結合，就建設高素質干部隊伍作出了一系列重要論述，提出了新時代黨的組織路線、新時代“好干部”標準以及不唯票、不唯分、不唯GDP、不唯年齡的“四不唯”干部選拔要求，推動出臺了140 多項黨內法規制度，要求切實把紀律和規矩挺在前面，推動管黨治黨由“寬松軟”走向“嚴緊硬”，實現了黨風政風的根本好轉。

黨的十九大后，黨中央又密集出臺了新的《中華人民共和國公務員法》，以及《中國共產黨農村基層組織工作條例》《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》《關于解決形式主義突出問題減輕基層負擔的通知》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《公務員職務與職級并行規定》等一系列制度文件。這些都充分體現黨中央對廣大干部特別是基層干部的嚴管厚愛。貫徹落實好習近平總書記關于干部隊伍建設的重要指示精神和黨中央決策部署，從制度上推動干部培育、選拔、管理和使用工作創新，是各級黨委必須切實擔負起的重大政治責任。

（二）發揮制度激勵與約束功能，是推動全面從嚴治黨向縱深發展的內在要求

堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，是黨管干部的一貫方針。嚴管與厚愛是有機統一體，嚴管是深層次的關愛干部，目的是為了增強干部干事創業的精氣神，更好促進事業發展。黨的十八大以來，黨中央直面黨內存在的突出問題，以頑強的意志正風肅紀、激濁揚清、懲治腐敗，推動黨的建設發生了歷史性變革。當前要全面從嚴治黨推動反腐敗斗爭，需要更加注重對干部的關心和激勵，做到從嚴管理推進一步，干部激勵就跟進一步，使嚴管約束與厚愛激勵相得益彰、互促共進。

（三）發揮制度激勵與約束功能，是提升基層治理能力和治理體系現代化的重要內容

欲筑室者，先治其基。黨的基層組織是確保黨的路線、方針、政策和決策部署貫徹落實的基礎，必須有千千萬萬優秀的基層骨干結合實際情況創造性地落實好各項工作。進入新時代，推進社會治理體系和治理能力現代化，重心和難點在基層，基層肩負的任務繁重。這需要進一步聚焦基層治理的短板，探索創新激勵和約束制度，不斷強化基層黨組織的政治功能、服務功能，提升干部做群眾工作的本領，真正把基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。

（四）發揮制度激勵與約束功能，是從源頭上為黨匯聚戰略人才資源的緊迫任務

育才造士，為國之本。基層干部是黨和國家干部隊伍的基礎，也是不可或缺的特殊人才資源，需要各級黨委深刻把握干部成長成才規律，在制度上深入考量、通盤研究，運用更加精準的舉措，“固土培肥、精心澆灌、修枝剪葉、驅蟲防病”，讓基層干部在事業發展中鍛煉成長，從源頭上為黨和人民事業培養造就一批能夠擔當重任的干部人才。

二、基層制度激勵與約束功能作用尚未得到充分發揮

黨的十八大以來，黨中央一以貫之重視基層、關心基層、支持基層，推進全面從嚴治黨不斷向基層延伸，激勵廣大基層干部在三大攻堅戰、鄉村振興、掃黑除惡、基層黨建等重點工作中大施所能、大展才華、大顯身手，基層政治生態顯著好轉。但一些地方和少數基層干部也還存在不擔當、不作為、形式主義、官僚主義的傾向，制度激勵與約束作用還未得到充分發揮。

（一）人才資源相對匱乏

近年來，各級通過招錄公務員、選調優秀高校畢業生、實施年輕干部成長工程、實施“頭雁工程”和“雛雁工程”等方式，解決基層人才匱乏問題，取得了一定成效，但基層尤其是偏遠艱苦地區人才匱乏問題還未從根本上得到破解。

1.選用結合還不夠好

基層反映統一招錄的公務員學歷、文化和可塑性較高，但做群眾工作的能力比較薄弱；有的不安心扎根基層，這山望著那山高。

2.新老接續還不夠好

基層農村干部隊伍年齡結構偏高，尤其是深度貧困村更是如此。2018 年村“兩委”換屆前，中部某市建檔立卡貧困村書記在通過結構優化使平均年齡下降10 歲后，仍達51.2 歲。村級后繼乏人逐漸凸顯，年輕后備新生力量少，吸收新鮮血液較難，村級組織帶領脫貧攻堅、推動發展的能力有限。去年村“兩委”換屆中，中部某省以市州為單位，選派選聘村書記比例高達20%。

3.能力匹配還不夠好

近年來，從中央到地方都在狠抓干部素質能力提升培訓工程，但基層干部的素質能力與群眾期盼還有一定差距，普遍存在“老同志經驗豐富理論功底不高，年輕同志文化水平高經驗不足”的問題。

（二）發展空間相對偏小

黨中央深化公務員分類管理制度改革、建立公務員職務與職級并行制度、完善事業單位領導人員管理制度體系，從制度上消除了基層公務員向上的“堵”點，但基層干部特別是村干部的職業發展空間仍然偏小。

一是渠道偏窄。受職數、身份、編制限制，村干部職業晉升的天花板偏低。有些地方嘗試從優秀村干部中招錄鄉鎮公務員，但沒有形成常態，有的間隔幾年才開展一次，招考中對村干部的年齡、學歷都有很高門檻，依靠遴選晉升的村干部鳳毛麟角。近3 年來，中部某市公開招錄公務員2024 名，其中從村干部中招錄131 名、占比僅6.5%。

二是交流偏少。干部從上到下交流的相對較多，由下往上交流的相對較少，橫向交流“中梗阻”。

（三）待遇保障相對偏低

黨中央接連出臺政策，健全不同地區、不同崗位差別化激勵辦法，各省也結合實際抓好落實。比如湖北等省比照副鄉鎮長的工資標準落實村主職干部工作報酬，但保障的力度還需逐步加大。

一是一些干部吃苦也吃虧。村干部沒有加班費、工傷費、交通補貼，醫療、養老保險政策不統一，村主職與副職待遇相差較大。

二是一些地方艱苦也清苦。有的干部長期兩地分居，常年拋家舍業，“5+2”“白+黑”“連軸轉”幾乎成了固定模式。近3 年，某地級市從基層公務員、事業單位辭職的有397 人，人才流失比較嚴重。

（四）權責匹配不夠對等

黨中央圍繞激勵干部擔當作為、為基層減負等采取了一系列積極有效措施，但“權力無限小”與“責任無限大”的矛盾仍在基層不同程度存在。

一是存在權力上行、責任下移的傾向。有的地方習慣當“二傳手”，甚至“甩手”，讓基層領“責任狀”，自己獲“免責單”，“壓力層層傳導”異化為“壓力層層加碼”。這種傾向在一定程度上加重了基層負擔，削弱了鄉鎮一級的調控能力和服務功能。

二是存在問責泛化、工作弱化的傾向。個別地方問責不夠精準、較為泛化。這樣容易挫傷基層的積極性，可能導致基層在干事創業中，特別是處置重大問題時顧慮重重、縮手縮腳，出現不敢擔當、不愿擔當的傾向。

（五）考核管理仍需優化

黨中央提出“四不唯”的干部選拔要求，注重改進政績考核體系建設，專門規范督查檢查考核工作，為基層減負已取得較好效果，但考核管理的方式還需不斷優化提升。

一是重約束、輕激勵。部分地方在落實黨中央關于干部隊伍建設的決策部署中，研究得不深不細不透，辦法不夠精準。一些地方“踩剎車”的多，“加油門”的少；給基層下命令的多，教方法的少。

二是重督導、輕指導。個別地方督導次數、頻率高，但實效較差，缺乏與基層同志面對面溝通交流，研究問題、解決問題，幫助出點子想辦法偏少。

三是重痕跡、輕實績。有的地方習慣掛牌子，“上墻”不“上心”，“留跡”不“留心”。

三、更好地發揮基層制度激勵與約束功能作用的對策思考

越是擔子重如山，越要愛護挑擔人。當前在推動高質量發展的大背景下，更好發揮制度激勵與約束功能，要堅持深入落實新時代黨的組織路線，聚焦素質培養、知事識人、選拔任用、從嚴管理、正向激勵“五個體系”建設，從三個方面綜合施策、持續發力。

（一）豐富頂層設計

1．強化一個導向

用人以公，方得賢才。用好一個人能激勵一大片，對干部最大的激勵是正確用人導向。堅持新時期好干部標準，堅持德才兼備、以德為先，堅持“四不唯”干部選拔要求，堅持把紀律和規矩挺在前面，嚴把選人用人政治關、品行關、能力關、作風關、廉潔關，以“公在公心、公在事業、公在風氣”的境界選人用人，大膽使用“腳上沾泥”的、“真材實料”的、“久經沙場”的干部，真正讓吃苦的吃香、優秀的優先、有為的有位、能干的能上。

2．突出一項原則

堅持嚴格管理干部和熱情關心干部相結合的原則，一方面，要讓干部深刻認識到從嚴管理是對干部真正負責，是更深層次的激勵，讓干部深刻領悟到黨組織的良苦用心，習慣于在嚴格管理中工作生活，讓干部感受到組織的管理力度和溫度以及為干部撐腰鼓勁、關愛寬容的擔當，增強底氣；另一方面，突出正向激勵主基調，通過有效的政治、工作、精神、經濟、目標等激勵，激發基層干部的使命感、榮譽感、責任感，營造風清氣正、干事創業的政治生態。

3．完善一套細則

黨中央已經出臺了《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，建議加快完善配套措施和實施細則，釋放最大政策效應。

4．營造一種氛圍

通過發揮制度的激勵與約束功能，進一步提升基層黨組織的組織力，充分發揮好基層黨組織的政治功能、服務功能，真正讓黨員干部生活在群眾中、群眾生活在集體中、基層陣地筑牢在百姓心中。

（二）落實激勵措施

1．落實政治激勵措施

思想上重視引領。教育引導基層干部始終堅定信仰，樹牢“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”，保持政治定力，強化政治擔當，提升政治能力，不忘共產黨人政治本色。要多聯系黨的輝煌歷程，特別是黨的十八大以來的歷史性變革、歷史性成就，闡釋中國道路的必然性、規律性、優越性，增強基層黨員干部的理論深度、實踐力度。權責上加大賦能。一分權力擔負著一份責任，政治激勵在實踐中必然體現為政治信任，體現為權責統一。只有注重權與責的相統一，才能讓干部更好履責。在黨的法律法規的框架內，按照權責對等原則，探索推進“擴大縣鄉黨委書記用人權”試點，給予基層必要的用人自主權。賦能的同時，也要進一步加大監督、問責、追責的力度，把權力關進制度的籠子里。用好職務與職級并行政策，對條件艱苦地區、攻堅任務繁重、實績相對突出的縣鄉黨委書記，可適當給予高配一級的待遇。細化明確屬地責任，加快厘清權責底數，推動流程再造，進一步明確縣、鄉、村履職邊界，嚴格控制“一票否決”事項。優化目標激勵，以合理適當的目標有效激勵干部擔當作為、干事創業、爭創一流。

2．落實工作激勵措施

暢通選拔通道。選拔任用干部面向基層、面向一線，把基層工作經歷作為選拔招錄的“硬杠杠”，有針對性地選拔優秀鄉鎮黨委書記擔任市直部門領導班子成員，加大從優秀村、社區黨組織書記中選拔鄉鎮領導干部、定向考錄鄉鎮公務員和招聘事業編制人員的力度。省、市機關除急需緊缺專業和個別特殊職位外，全部招錄具有一定年限基層工作經歷干部。探索把黨性強、作風硬、經驗豐、有能力、有精力、有辦法、有擔當，熟悉農村工作、鄉民鄰里間口碑好、自己有愿望發揮“余熱”參加農村建設的老同志通過“返聘制”充實到村任職。

健全交流機制。完善掛職鍛煉、配備助理、調任等形式的干部交流新機制，打通公務員、事業編等干部隊伍流通渠道。降低基層公務員考錄門檻，經公務員主管部門批準后，民族地區、艱苦邊遠地區和貧困縣可結合實際適當放寬學歷條件、專業限制、年齡條件等，必要時可單獨招考或不設開考比例。

強化能力培訓。更好加快基層干部知識更新、能力提升、實踐鍛煉，探索推行“黨性錘煉+專業強化”“線上拓展+線下集中”“經歷補缺+實踐提能”等模式，不斷提升干部專業能力、專業素養、專業精神。鼓勵年輕干部到基層一線“墩苗”，注重“精準滴灌”、建立“成長檔案”，接受遞進式培養和完整周期歷練，從骨干力量上加強基層、充實基層。

加大資源傾斜。堅持以“事”為中心，采取動態增減、橫向調劑、政府購買服務、養事不養人等措施，騰出部分編制調劑到重要領域、重要區域、關鍵部門，推動干部職數、財力等資源向基層一線傾斜。

3．落實精神激勵措施

落實好黨內功勛榮譽表彰制度，結合地方實際探索設置發展貢獻獎，做實平時獎勵、專項表彰獎勵工作。落實日常談心談話制度，及時為干部釋疑解惑、加油鼓勁。堅持有錯必糾、有過必改，用好“四種形態”，對苗頭性、傾向性問題早發現早糾正，對非主觀因素受到處分、但政治可靠且能干事的干部，做好心理疏導關愛，讓他們放下包袱、輕裝上陣。制定紀檢監察機關處理檢舉控告工作規則，嚴肅查處誣告陷害行為，使擔當作為者心勁十足工作、心清氣爽生活。

4．落實生活激勵措施

落實基層干部年休假、年度體檢等制度，豐富文體生活，保障合法權益。推進鄉鎮特別是貧困偏遠地區鄉鎮食堂、澡堂、廁所、文體室、辦公場所等提檔升級，統籌解決好基層住宿、就餐、出行、文化等問題。關心基層干部家屬就業、子女入學等問題，穩固“前院”、加固“后院”，解除干部后顧之憂。

5．落實經濟激勵措施

完善更加傾斜基層的干部薪酬體系，建立鄉鎮黨政主要負責人津貼。對基層干部特別是艱苦偏遠地區和奮戰在脫貧攻堅第一線的干部，給予更多理解和支持，在政策、待遇等方面給予傾斜。完善村干部“總量+變量”結構報酬制，確保村主職工資待遇不低于當地人均收入水平，全面落實村“兩委”的醫療、養老、工傷保險待遇。

（三）優化約束機制

1．進一步優化考核辦法

全面清理和規范各類考核檢查、明察暗訪，建立務實管用、簡便易行的科學化考核評價體系，注重采取比學趕超、評先考核、現場拉練、滿意度調查等方式，重點考核關鍵人、關鍵事、關鍵項目，引導干部騰出更多精力和時間干事創業。

2．進一步強化精準問責

把“三個區分開來”的要求具體化，出臺容錯糾錯細則，對可從輕、減輕、免責的各種情形予以細化。建立預問責制度，有關部門在問責前，除了突破法律紅線、紀律底線問題之外，明確一定時間的改正期，改正效果好可不予問責。正確對待被問責的干部，對影響期滿、表現好的干部，符合有關條件的，該使用的要使用，能重用的就重用。

3．進一步深化考核結果運用

將學習培訓、履職盡責、榮譽獎勵、基層一線經歷、任主要負責人經歷等情況，與年終獎勵、評先表模、職級并行、干部任用等直接掛鉤，探索實施重大專項獎勵、及時獎勵、績效獎金差異化分配、優先晉升職級、重大典型表彰宣傳等有效措施，真正讓干多干少有區別、干好干壞不一樣。重點探索干部考核“召回”制。目前貴州、湖北、云南等地均已探索實施了干部召回制度，取得了較好成效。組織部門和紀檢部門重點關注干部落實工作的“時、度、效”，針對不投入、不勝任、不適合、不履職、不擔當、不作為的堅決召回，通過集中學習教育、組織座談、專家心理疏導等措施，讓干部“回爐淬火、鍛鐵成鋼”。召回期間除工資外暫停職級待遇，考核合格的繼續使用，不合格的給予轉崗、降職、免職等組織處理，使能上能下成為常態。建議國家統一明確召回的情形、程序、約束措施、后續安排，推動干部召回制納入系統化、制度化軌道，在試點基礎上，總結經驗，全面推行。