做好兜底保障工作 兜住脫貧攻堅底線
——社會救助兜底保障論壇綜述

□ 茵 蓓

在全國第6個扶貧日到來之際，2019年扶貧日系列論壇——社會救助兜底保障論壇在北京召開。論壇以“做好兜底保障工作 兜住脫貧攻堅底線”為主題，總結社會救助兜底保障的經驗和規律，分析面臨的形勢，探尋推進兜底保障工作的思路和對策。

論壇指出，近年來各地各部門認真學習領會習近平總書記關于扶貧工作的重要論述，深入貫徹落實中央脫貧攻堅重大決策部署，將1863萬建檔立卡貧困人口納入農村低保或特困人員救助供養范圍，實現應保盡保。2017年起全國所有縣（市、區）的農村低保標準全部達到或超過國家扶貧標準，納入特困人員保障的建檔立卡貧困人口的生活保障標準不低于當地低保標準的1.3倍。基本實現了納入兜底保障范圍的建檔立卡貧困人口吃穿“兩不愁”。同時，統籌城鄉社會救助體系，完善臨時救助制度，加強殘疾人幫扶和農村“三留守”人員關愛保護，引導社會組織、慈善力量和社工參與，助力解決“三保障”問題，為服務打贏脫貧攻堅戰大局作出了重要貢獻。

論壇指出，兜底保障工作取得重大成就、發揮了應有作用。習近平總書記對兜底保障作出系列重要指示批示，要求聚焦脫貧攻堅、聚焦特殊群體、聚焦群眾關切，推進低保線與扶貧線“兩線合一”，為兜底保障提供了根本遵循、注入了強大動力。黨中央始終將兜底保障作為脫貧攻堅的重要組成部分，納入脫貧攻堅的總體部署，作出一系列重大決策；地方各級黨委和政府精心安排、周密部署，為兜底保障提供了堅強組織保證。民政部門將兜底保障作為重大政治任務，會同扶貧等相關部門出臺系列政策措施，著力加強農村低保與扶貧開發在政策、對象、標準、管理等方面的有效銜接，制度化實現了建檔立卡貧困人口應保盡保、應扶盡扶。民政部門和相關部門、社會各界、專家學者高效協同，形成兜底保障的強大合力。基層民政部門撲下身子推動落實，逐例解決群眾困難，將黨和政府的溫暖送到貧困群眾手中。民政部部署開展農村低保專項治理，嚴肅查處農村低保中的腐敗和作風問題，有力推動兜底保障精準到位。

論壇倡議，在接下來的一年多時間內，要切實將兜底保障政策精準落實到位，確保應保對象“一個不漏”。要進一步總結兜底保障工作經驗，探尋兜底保障工作內在規律，更好指導下一步工作。要聚焦如何實現深度貧困地區兜底保障到位，重病、重殘等特殊貧困群體有效脫貧，如何鞏固脫貧成果、防止已脫貧人口返貧，如何消除工作死角和盲區、確保“一個不漏”等當前最為急迫的問題，提出破解思路和解決方法。要銜接鄉村振興戰略，就2020年后的兜底保障體系框架、重大政策、重大理論問題展開深入探討，為構建新時代中國特色社會救助體系、形成綜合保障性扶貧格局、建立健全兜底保障長效機制提供理論基礎和實踐支撐。

民政部社會救助司司長、低收入家庭認定指導中心主任劉喜堂主持論壇并作總結發言。國務院扶貧辦考核評估司司長王軍出席論壇。本次論壇由民政部主辦，民政部社會救助司和中國社會保障學會社會救助分會承辦，民政部相關司局和直屬單位負責同志、全國22個脫貧攻堅任務重的省份民政廳（局）社會救助工作負責同志以及部分省、市、縣從事脫貧攻堅兜底保障工作的負責同志參加論壇。

經驗分享：基層脫貧攻堅的生動實踐

論壇上，廣西壯族自治區民政廳廳長朱學慶、安徽省民政廳副廳長汪韌、湖南省民政廳副廳長陳慈英、云南省民政廳副廳長王建新、甘肅省臨夏州政府副州長馬有信、山西省運城市平陸縣縣委常委副縣長李懷并、四川省汶川縣委常委統戰部長傅劍、貴州省黔西縣副縣長劉丹丹分別從社會救助兜底保障，農村留守老年人、留守兒童和困境兒童關愛，殘疾人幫扶保障，慈善社工力量參與等角度，介紹了當地兜底保障工作經驗。

廣西壯族自治區：織密兜牢農村留守兒童和困境兒童關愛服務網。作為全國脫貧攻堅的主戰場之一，廣西壯族自治區堅持政府主導、部門協作、社會參與，共同構建農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系。通過完善體制機制，強化關愛服務保障能力，堅持綜合施策，加大幫扶救助力度，創新服務模式，提升關愛服務專業化水平，發揮政策引領作用，積極支持社會力量參與關愛服務，培育“專家團隊+專業社工+兒童督導員+兒童主任+志愿者骨干”的關愛服務人才隊伍。全區14個設區市全部掛牌成立未成年人保護中心，400多名“代理媽媽”成功幫扶1200多名農村留守兒童，推行“明天計劃”“合力監護、相伴成長”等關愛行動成效顯著。

安徽：編密織牢殘疾人民生保障網，助力貧困殘疾人脫貧奔小康。安徽省民政系統切實增強做好貧困殘疾人脫貧攻堅工作的思想自覺，通過嚴格標準兜實底、精準施策兜牢底、強化保障兜嚴底，兜緊三條“底線”，以及“抓試點促亮點、抓聯動促合力、抓協作促提升、抓典型促引領”四項貧困殘疾人脫貧攻堅行動，創新人才培養和引進制度、建立省級康復輔助器具產業專家庫，加快精神障礙社區康復服務發展，持續推進“殘疾人工作站”村（居）全覆蓋等措施，著力提升困難殘疾人保障和服務水平，形成了貧困殘疾人脫貧攻堅工作的強大合力，積極推動貧困殘疾人保障幫扶政策落到實處，著力實現貧困殘疾人脫貧攻堅工作取得顯著成效。

湖南：聚焦脫貧攻堅，做實兜底保障。湖南省在梳理出“城鄉發展不協調、對象認定不夠精準、救助水平不高、鄉鎮主體責任發揮不夠、部門聯動不足、基層經辦能力薄弱”六大“堵點盲點”的基礎上，聚焦堵點盲點，架好政策“天線”、聚焦民政職能，托起責任“底線”、聚焦專項治理，堅守紀律“紅線”，深入開展城鄉低保專項治理，提出兜底政策理清楚、兜底對象分清楚、認定程序規范清楚、兜底補助算清楚的“四清楚”要求，以及黨政領導要明白、民政干部要明白、社會公眾要明白、服務對象要明白的“四明白”措施。大力推進村級民生協理員制度，全面實施湖南社工“禾計劃”——鄉鎮（街道）社會工作站項目，在社會救助兜底保障等民政重點領域持續提供了有溫度有厚度的專業化服務。

云南：創新慈善社工力量參與脫貧攻堅的云南實踐。云南省立足本土實際，因地制宜、創新實踐，以突出政治引領、突出機制建設、突出隊伍建設、突出功能作用發揮、突出聚合資源的“五個突出”為抓手，培養了一支“帶不走”的農村社會工作人才隊伍，帶動村民開辦養殖合作社，打造立體農業。推進社會工作服務機構“牽手計劃”，科學謀劃慈善社工力量服務“后脫貧攻堅時代”、服務鄉村振興戰略，著眼群眾需求，探索社會工作+志愿服務牽引、慈善力量幫扶助推的慈善社工力量參與脫貧攻堅的云南實踐。

甘肅臨夏：兜實社會救助保障底線，全力助推脫貧攻堅大局。作為甘肅脫貧任務最重、攻堅難度最大的臨夏州，堅持把脫貧攻堅兜底保障工作擺在突出位置，持續推進清零篩查、抽查檢查、即知即改等多種措施推動精準認定。通過“村民知情大會”“兩戶見面會”“三說三抓”等有效做法，深入基層現場宣講政策，切實增強村級組織在兜底保障落實中的監督作用，夯實了兜底保障政策有效落實的基礎。緊緊抓住廈門市對口幫扶的大好機遇，積極對接協作幫扶項目，促使東西部扶貧協作取得明顯成效。

山西平陸：編密織牢農村留守老年人關愛服務網。平陸縣堅持把農村留守老年人關愛服務與打贏打好脫貧攻堅戰相結合，積極探索出以建立“老年灶”為平臺的農村社區養老新模式。在“建設”上下功夫，搭起服務平臺；在“投資”上下功夫，建立多元機制；在“專業”上下功夫，培養專業隊伍；在“優化”上下功夫，健全管理體系；在“娛樂”上下功夫，豐富精神生活；在“普惠”上下功夫，力求全面覆蓋。有效破解了當前經濟欠發達地區農村養老需求和社會服務供給之間的矛盾，走出了一條“政府扶持、村級主辦、社會支持、群眾參與、家庭分擔”的農村貧困老人脫貧新路子。

四川汶川：社會救助兜底讓汶川老百姓生活得更有尊嚴。汶川縣結合自身基礎薄弱、災害頻發的實際，通過多路徑的措施手段織密民政救助網絡、多層次的救助方式筑牢民生救助體系、多渠道的參與方式架好社會救助平臺。堅持城鄉低保“應保盡保”、特困供養“應養盡養”、臨時救助“應助盡助”、醫療救助“應救盡救”、受災人員“應幫盡幫”，把社會救助兜底作為最到位的人文關懷、最直接有效的脫貧手段，全力推進民生保障工作，讓汶川老百姓生活得更有尊嚴。

貴州黔西：織密織牢社會救助兜底網，助力脫貧攻堅決勝全面小康。作為貴州省65個貧困縣之一，地處烏蒙山連片貧困地區的黔西縣，在健全社會救助對象精準認定機制的基礎上，以每天接訪、每周走訪、每旬夜訪回訪，每月會商研判的“三訪一研判”工作機制遍訪困難群眾。建立了民政部門和扶貧部門“三共同三銜接”機制，即入戶核查、民主評議、鄉鎮審核“三共同”，對象認定、管理服務、數據信息“三銜接”。加強和創新易地扶貧搬遷安置區社會治理，推動貧困移民穩得住。創新村居日報告、鄉鎮周審核、縣周審批的臨時救助機制，確保困難群眾“救助有門、受助及時”。

專家視點：為建立健全兜底保障長效機制建言獻策

論壇上，南京大學教授林閩鋼，南開大學教授關信平，中國農業大學教授左停，華北電力大學教授姚建平，四川大學教授張浩淼等專家學者，圍繞兜底保障工作理論和前沿問題進行了深入研討。

林閩鋼教授以南京大學社會保障研究中心團隊在甘肅臨夏所開展的專項調研為例，就“深度貧困地區的社會救助兜底”問題作出了生動解讀。林教授提出，通過對深度貧困地區的調查，深度貧困地區兜底保障面臨著包括返貧人口多、貧困邊緣人口數量多等新挑戰和新問題，為了鞏固深度貧困地區救助兜底成果，需要消減貧困人口存量，預防返貧人口增量和預防產生新貧困人口的“三重壓力”，并化解貧困戶和非貧困戶的發展矛盾，主要思路是以問題為導向，整合救助資源，強化兜底效果，政策重點在于持續施策和優化政策，以逐步提高社會救助標準和補差水平、促進制度有效銜接，通過形成社會救助兜底大格局來提升社會救助效果。

關信平教授分析了小康社會條件下我國社會救助兜底的目標、范圍、規模以及貧困治理的基本任務等問題，認為全面建成小康社會條件下貧困治理目標應該從消除生存型貧困過渡到緩解生活型貧困和發展型貧困，社會救助兜底的主要內容應該包括基本生活救助、教育兜底、醫療和健康兜底、就業兜底、住房兜底、長期照護兜底、自然災害兜底和急難事件兜底。為此，需要根據生活型貧困和發展型貧困情況而適度擴大社會救助規模并建立更具包容性的社會救助制度。

左停教授基于民政部政策研究中心及國務院扶貧辦信息中心的相關課題數據分析，深刻闡釋了脫貧攻堅中社會救助兜底扶貧的成績、創新與挑戰。提出在脫貧攻堅中社會救助發揮了重要的兜底保障作用，建檔立卡貧困人口有較高的獲得感，特困人員供養與殘疾人“兩項補貼”、困難老人生活和護理補貼等對解決特殊困難群體的問題發揮了重要作用。建議基于發展視角和相對性原則，繼續加大社會救助支持標準；考慮致貧風險和個體脆弱特征，綜合發揮各項民生保障作用；落實臨時救助，做好致貧的主動發現和預防等。

姚建平教授基于江蘇和貴州兩省實踐，分析了社會救助政策中的銜接問題，提出在社會救助項目內部，臨時救助需要與其他救助項目進行銜接，可以采取臨時救助前置方式，要加強社會救助和農村扶貧銜接，以及社會救助與社會福利、社會保險的銜接。此外，低保和專項救助需要有效銜接，以打破福利捆綁、破解“懸崖效應”。

張浩淼教授以成都郫都區為案例，剖析了社工介入社會救助兜底保障的經驗啟示，提出成都郫都區在推進社會救助兜底保障工作中的社工介入建立了權責分明的體制內外救助工作機制，實現了體制內外救助力量高校聯動并推動了社會工作專業發展，建議政府從理念上要充分認識社工介入的必要性和重要性，社會組織的社工介入方式要創新整合模式和注重對社工介入的考核與評估。

劉喜堂司長在總結中提出，在接下來的一年多時間內，要切實將兜底保障政策精準落實到位，確保應保對象“一個不漏”。要進一步總結兜底保障工作經驗，探尋兜底保障工作內在規律，更好指導下步工作。要聚焦如何實現深度貧困地區兜底保障到位，重病、重殘等特殊貧困群體有效脫貧，如何鞏固脫貧成果、防止已脫貧人口返貧，如何消除工作死角和盲區、確保“一個不漏”等當前最為急迫的問題，提出破解思路和解決方法。要銜接鄉村振興戰略，就2020年后的兜底保障體系框架、重大政策、重大理論問題展開深入探討，為構建新時代中國特色社會救助體系、形成綜合保障性扶貧格局、建立健全兜底保障長效機制提供理論基礎和實踐支撐。