政府購買社會組織服務(wù)供需適配研究南京“社洽會”的實踐與思考

□ 倪咸林

伴隨著創(chuàng)新社會治理的逐步推進(jìn)，政府購買社會組織服務(wù)在中央和地方層面全面展開，有效緩解了人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。盡管績效顯著，但從各地實踐來看，也發(fā)現(xiàn)一些問題、存在一些隱患。南京社區(qū)暨社會公益服務(wù)項目洽談會（簡稱“社洽會”）的實踐做法，為完善政府購買服務(wù)供需適配機制輸送了地方經(jīng)驗，促進(jìn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、政府購買社會組織服務(wù)供需脫節(jié)及其帶來的問題

盡管政府購買社會組織服務(wù)在地方和國家層面已有多年實踐經(jīng)驗，但對于“買什么”及其確定原則仍未達(dá)成共識。從現(xiàn)有國家和地方政策文件看，政府購買社會組織服務(wù)更多是站在購買方角度，用概括、列舉、排除等辦法確定購買事項，缺乏對需求的有效識別與精準(zhǔn)挖掘，結(jié)果是供需出現(xiàn)脫節(jié)，并由此帶來一系列問題。

（一）影響公共政策的權(quán)威性。一是購買失當(dāng)，將本應(yīng)該由自己提供的基本公共服務(wù)外包給社會組織，滋生“扔包袱”做“甩手掌柜”等懶政、怠政現(xiàn)象和“不作為、亂作為”的陋習(xí)。二是購買過當(dāng)，購買了與公共服務(wù)毫不相干的事項，結(jié)果不但導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”影響剛需類公共服務(wù)的購買，同時還將降低財政資金的使用績效，從而形成對納稅人權(quán)利的漠視。

（二）降低需求滿足精準(zhǔn)性。一是當(dāng)前購買社會組織服務(wù)大都從出資方即政府角度考慮購買事項，缺乏對民眾服務(wù)需求的挖掘與整合，結(jié)果是“老百姓真正需要的服務(wù)沒有被購買，而購買的服務(wù)又不是老百姓需要的”這種尷尬局面。二是很多基層購買主體還沒有在理念上將社會組織置于平等合作的地位對待，而是將“伙伴”當(dāng)成“伙計”。結(jié)果是多數(shù)社會組織在承接政府購買服務(wù)項目時傾向于按照購買方意圖行事，甚至要花費很多時間和精力用于配合購買方的工作和活動，執(zhí)行項目時對需求方提出的要求只能采取選擇性忽視策略。

（三）提高制度運行風(fēng)險性。一是由于購買服務(wù)范圍不明晰，各級政府在做購買服務(wù)決策時自由裁量權(quán)過大，有時出現(xiàn)“隨意購買”“指定購買”等違規(guī)行為，影響了購買服務(wù)市場的正常發(fā)育。二是購買范圍模糊也容易導(dǎo)致地方政府借購買服務(wù)之名行變相融資之實等違法行為，如2017年河南省駐馬店市利用政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)舉債8億多元，造成不可挽回的后果。

二、“社洽會”：政府購買社會組織服務(wù)供需適配精準(zhǔn)化探索

2013年起，南京市借鑒經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“廣交會”“金洽會”等招商引資方式，以市政府名義首次舉辦“社洽會”，旨在解決政府購買社會組織服務(wù)供需適配的結(jié)構(gòu)性矛盾。截至2018年，“社洽會”累計資助扶持2000多家社區(qū)社會組織，投入財政資金2億元，帶動社會資金6000多萬元，全面服務(wù)南京一千家城鄉(xiāng)社區(qū)，取得良好的經(jīng)濟(jì)和社會效果。南京“社洽會”主要做法和特色如下。

（一）推進(jìn)供給結(jié)構(gòu)改革。一是明晰購買服務(wù)范圍。南京市政府于2014年出臺推進(jìn)政府購買服務(wù)工作實施意見，初步確定了購買服務(wù)范圍界定的原則。同年，南京市民政局制定購買服務(wù)實施辦法，用列舉加概括方式規(guī)定了購買服務(wù)范圍。2015年開始，進(jìn)一步用正負(fù)面清單形式規(guī)范購買范圍并逐年進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，對于年度重點扶持類項目還要進(jìn)行可行性論證，提高服務(wù)供給的科學(xué)性和有效性。二是理順購買主體間關(guān)系。市財政公布6大類280項政府購買服務(wù)目錄；市民政局成立購買服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)推進(jìn)民政領(lǐng)域購買服務(wù)事宜；政法、文旅、養(yǎng)老等部門也按照市政府購買服務(wù)的意見，逐步推進(jìn)服務(wù)供給。同時，在市政府實施意見指導(dǎo)下，各區(qū)出臺實施辦法，各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）出臺操作辦法，從而在市—區(qū)—街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）—城鄉(xiāng)社區(qū)之間形成了購買服務(wù)縱向組織與分工體系。三是賦予基層政府和社區(qū)結(jié)合本地實際進(jìn)行自主購買的決定權(quán)。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）回歸服務(wù)本位并制定《街道便民服務(wù)中心公共服務(wù)通用目錄》，社區(qū)可以以購買主體身份參與“社洽會”，將基層群眾訴求直接轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實需求進(jìn)行洽談。通過社區(qū)服務(wù)項目購買實踐探索，社區(qū)內(nèi)政府自辦的事推進(jìn)上移，政府托辦的事推進(jìn)外包，社會想辦的事協(xié)商眾籌，社區(qū)自治的事“自產(chǎn)自銷”，進(jìn)而也明確了各方主體的權(quán)責(zé)定位與行為界限。

（二）系統(tǒng)挖掘分散需求。一是以社區(qū)為基礎(chǔ)，對大量的服務(wù)需求搜集與篩選。一方面，社區(qū)通過對日常工作中接收到的群眾需求信息進(jìn)行整理與篩選，將其中適合通過政府購買社會組織服務(wù)方式提供的，在每年“社洽會”之前進(jìn)行設(shè)計與上報；另一方面，社區(qū)通過技術(shù)手段便捷高效挖掘群眾需求，如南京市棲霞區(qū)通過“掌上云社區(qū)”能夠?qū)崟r獲取群眾訴求，大大提高了工作效率和政府回應(yīng)性。二是以社區(qū)社會組織為依托，挖掘服務(wù)需求并進(jìn)行項目化設(shè)計。目前全市共有社區(qū)社會組織近2萬個，平均每個社區(qū)10個以上。利用社區(qū)社會組織扎根社區(qū)、貼近群眾的優(yōu)勢，對群眾需求進(jìn)行系統(tǒng)收集整理，并通過社會組織項目運作的專業(yè)優(yōu)勢，將服務(wù)需求轉(zhuǎn)化為服務(wù)項目，方便政府購買。三是以項目大賽為補充，全面挖掘社會需求。如南京市民政局舉辦公益創(chuàng)業(yè)培育開發(fā)服務(wù)大賽，引導(dǎo)社會多元主體在社會服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，培育本土公益服務(wù)種子項目，完善公共服務(wù)供給內(nèi)容和結(jié)構(gòu)。

（三）打造多元合作平臺。一是打造層級化供需對接平臺。著力打造市區(qū)街社四級平臺。以南京公益創(chuàng)投協(xié)會為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌市級及以下政府購買社會組織服務(wù)協(xié)調(diào)與整合工作；各區(qū)分別成立相應(yīng)次級平臺，集社會組織培育評估、信息咨詢、項目采購、社會創(chuàng)業(yè)等多位一體；街道（園區(qū)）社會組織服務(wù)中心整體外包，提供需求調(diào)研、項目監(jiān)測、在地協(xié)調(diào)等服務(wù)，幫助社區(qū)與社會組織實現(xiàn)對接；社區(qū)社會組織服務(wù)中心（或社區(qū)樞紐型社會組織）負(fù)責(zé)對具體信息進(jìn)行收集、整理與反饋，并對社區(qū)層面的服務(wù)項目進(jìn)行監(jiān)督。二是構(gòu)建多元化政社合作平臺，形成獨具特色的“府校媒企社”合作結(jié)構(gòu)。與南京14所設(shè)置社會工作專業(yè)的高校簽訂合作協(xié)議，共同建設(shè)高校成果轉(zhuǎn)化基地，設(shè)立面向大學(xué)生的社會工作創(chuàng)意夢工廠，開發(fā)、設(shè)計、參與社區(qū)項目，實現(xiàn)人力、才智、項目有效對接；引入?yún)R豐中國社區(qū)建設(shè)計劃，景明佳園社區(qū)等5個社區(qū)各獲匯豐30萬投資用于服務(wù)居民參與社區(qū)建設(shè)；與6家主流媒體簽訂合作協(xié)議，與揚子晚報社共同發(fā)起成立社工協(xié)會，舉辦尋找最美社工活動；與鼓樓醫(yī)院、點將臺社會福利院、青龍山精神病院等專業(yè)化機構(gòu)合作在社區(qū)延伸，開展養(yǎng)老、康復(fù)、義診等專業(yè)服務(wù)。多元主體從不同角度對群眾需求進(jìn)行識別、轉(zhuǎn)化與整合，推動政府購買社會組織服務(wù)更加精準(zhǔn)。

（四）理順供需對接機制。一是政府部門間合作機制。在市級黨委政府層面實現(xiàn)橫向合作，2015年市委組織部牽頭投入2.5億元、2016年投入3.7億元設(shè)立社區(qū)為民服務(wù)專項資金；與衛(wèi)生、政法、信訪、婦聯(lián)、團(tuán)委、科委等多部門聯(lián)動，制定相關(guān)社會工作服務(wù)的專項政策。在縱向?qū)用妫ㄟ^市區(qū)資金配比、載體建設(shè)規(guī)劃、納入督查機制，有效帶動區(qū)級及基層政府購買服務(wù)發(fā)展，形成一體推進(jìn)效應(yīng)。二是“三社聯(lián)動”機制。在購買服務(wù)的供給與需求之間，社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才發(fā)揮各自優(yōu)勢構(gòu)建聯(lián)動機制，在動態(tài)中將群眾需要、社會組織生產(chǎn)與社區(qū)服務(wù)提供進(jìn)行有效銜接。自2012年開始，通過政府搭臺、社區(qū)載體、項目牽引、供需互動、社會參與、服務(wù)競標(biāo)、第三方評估等系列舉措，南京市深入推進(jìn)“三社聯(lián)動”機制，大大提高了政府購買社會組織服務(wù)供需適配的精準(zhǔn)化。三是基層協(xié)商民主機制。近年來，南京相繼涌現(xiàn)浦口區(qū)聯(lián)合社區(qū)項目協(xié)商、秦淮區(qū)弓箭坊社區(qū)議事規(guī)則、江寧區(qū)牌坊社區(qū)環(huán)保公約協(xié)商等一批典型，在協(xié)商中促進(jìn)了購買服務(wù)的供需對接。同時，社區(qū)論壇、廣場夜話、民主聽證會、社區(qū)自治協(xié)會等一大批新興基層協(xié)商民主形式在全市蓬勃發(fā)展，進(jìn)一步在機制上確保政府購買社會組織服務(wù)供需適配的精準(zhǔn)化。

（五）完善制度保障細(xì)節(jié)。一是獲得財政資金支持的社會服務(wù)項目，必須征求項目實施地社區(qū)、街道意見，確保居民群眾需求得到有效對接。雨花臺區(qū)翠竹園社區(qū)78家社會組織根據(jù)居民興趣需求，提供涉及文體、幼教、養(yǎng)老等方面服務(wù)，居民參與踴躍。二是對所有中標(biāo)項目，引入第三方開展中期與結(jié)項績效評估，其中社區(qū)居委會評價以及服務(wù)對象滿意度占60%以上，對評估沒通過的，停撥60%尾款，并將社會組織、社工人才開展服務(wù)的績效評估納入社會組織信用記錄。三是在組織、資金、場地等方面進(jìn)行全方位保障。在市級及各區(qū)和街道層面全面成立組織機構(gòu)（如南京市公益創(chuàng)投協(xié)會）；對社區(qū)用房，政府規(guī)定為民服務(wù)面積大于80%，其中50%以上面積用于社區(qū)社會組織服務(wù)；在資金方面，民政、財政聯(lián)手，市區(qū)兩級1：1配套推進(jìn)公益創(chuàng)投。

三、完善政府購買社會組織服務(wù)供需適配機制的建議

南京“社洽會”的實踐探索，有效解決了政府購買社會組織服務(wù)供需結(jié)構(gòu)性矛盾，促進(jìn)了該制度的可持續(xù)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，完善政府購買社會組織服務(wù)供需適配機制的建議如下。

（一）加快推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。第一，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。凡是可通過購買公共服務(wù)，轉(zhuǎn)移給社會組織承擔(dān)的事務(wù)，政府逐漸退出直接提供領(lǐng)域，重點抓好合同管理、監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量與效率。例如公共文化、社區(qū)養(yǎng)老等。且隨著政府購買公共服務(wù)的擴(kuò)展，同步精簡政府機構(gòu)和人員，降低公共管理成本，提高政府治理能力。第二，加快事業(yè)單位改革。在政府購買公共服務(wù)市場成熟的條件下，可加快事業(yè)單位改革步伐，將相當(dāng)部分事業(yè)單位改制為企業(yè)性質(zhì)的社會組織，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、照章納稅，承接政府購買公共服務(wù)事項。第三，進(jìn)一步完善負(fù)面清單制度。為避免購買服務(wù)范圍泛化問題，財政部于2018年發(fā)布新的《政府購買服務(wù)管理辦法》，明確負(fù)面清單，對政府購買服務(wù)內(nèi)容作了全面、明確的禁止性規(guī)定，嚴(yán)禁以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)舉債融資。

（二）精準(zhǔn)識別公共服務(wù)需求。一是及時梳理并調(diào)整社會亟須的公共服務(wù)需求，建立健全需求挖掘機制。建議聚焦“自下而上”的需求挖掘，以網(wǎng)格化管理服務(wù)體系為依托，充分運用“三社聯(lián)動”、基層協(xié)商民主等機制，梳理匯總碎片化的服務(wù)需求，經(jīng)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）整理后定期報上級部門。二是進(jìn)一步規(guī)范完善需求篩選機制。各級政府經(jīng)過初步匯總建立需求目錄庫，組織政府相關(guān)部門、社會組織代表、民眾代表和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍Ψ?wù)需求進(jìn)行評估、篩選，作為年度購買服務(wù)項目依據(jù)。三是完善需求運用反饋機制。將經(jīng)過上述評估篩選的需求目錄反饋給相關(guān)職能部門和基層街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)，為其開展服務(wù)購買提供依據(jù)。

（三）完善政府購買社會組織服務(wù)供需適配的平臺機制。一是在政府不同層級成立以民政、財政、社保、發(fā)展改革等為成員單位的購買服務(wù)協(xié)調(diào)（領(lǐng)導(dǎo)）小組，以便對購買服務(wù)事項進(jìn)行篩選和規(guī)劃，并且建議以此小組為平臺，在省級層面出臺購買服務(wù)的指導(dǎo)目錄，在省以下層面出臺政府購買服務(wù)的操作性目錄和負(fù)面清單。二是進(jìn)一步完善政府購買社會組織服務(wù)供需適配機制，讓利益相關(guān)的多元主體能夠相互對話、互動并達(dá)成合作，將供給和需求進(jìn)行有效對接。三是創(chuàng)新政府購買社會組織服務(wù)的政策工具，提高供需適配的精準(zhǔn)性和有效性。

作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的一環(huán)，政府購買社會組織服務(wù)必將在未來發(fā)揮更大作用。從根本上思考“買什么”“為誰買”及如何對接匹配，將是該制度進(jìn)一步發(fā)展必須解決的核心問題。南京的實踐為制度發(fā)展提供了經(jīng)驗，當(dāng)然也需要結(jié)合其他地區(qū)的有效做法，對政府購買社會組織服務(wù)供需適配進(jìn)行逐步完善。