基層社會治理現代化研究論綱

戴大新，章越松

(1.中共紹興市委全面深化改革領導小組辦公室，浙江 紹興 312000) (2.紹興文理學院，浙江 紹興 312000)

基層社會，即農村和城鎮社區，是各種社會群體的聚集區、各種社會矛盾的交織處、各種社會組織的落腳點和各種社會資源的承載體，是基層社會治理的基石。如何順應新型城鎮化、城鄉一體化及城鄉融合發展的背景和趨勢，以更長遠的眼光和更務實的舉措推進基層社會治理，從而實現基層善治，是需要深入研究的重大現實課題，也是貫徹落實紀念毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經驗”55周年暨習近平總書記指示堅持發展“楓橋經驗”15周年大會精神，堅持發展新時代“楓橋經驗”，加快推進基層社會治理現代化，構建共建共治共享社會治理新格局的必然要求。

一、當前基層社會治理面臨的挑戰、問題及發展趨勢

黨的十九大宣示，中國特色社會主義進入新時代，這是我國發展新的歷史方位。經濟發展進入新常態，對整個社會都帶來深刻影響，互聯網時代人們的生產、生活方式都發生新變化，人們的思想觀念、思維方式和訴求方面都有新的情況，社會不同年齡人群的代際斷層日趨明顯，年輕人思想活躍，有著各自獨特的生活方式，黨和政府對他們的影響和引領的任務顯得更為迫切。同時，在市場化、城鎮化、民主化、信息化推進進程中，城市與鄉村社會的政治生態、社會結構、治理體系、組織運行方式等也發生巨大變化，鄉村轄區內的經濟規模不斷擴張，與改革開放初期已經不可同日而語，舊有的基于“單位制”、大集體、區域封閉化的管理體制越來越不適應新形勢、新要求，再用簡單方式來思考問題、開展工作，已難以達到應有的效果。

(一)基層社會治理面臨的挑戰

1.治理理念相對落后的挑戰。治理現代化是社會科學的前沿內容，公眾從理解、接受到主動參與還有較長的認識過程。有的對城鄉基層社會治理工作的重要性認識不足，認為只要抓好經濟工作、把群眾收入搞上去就行，社會管理服務自然就會跟上去。有的認為城鄉基層社會治理難度大、涉及面廣，每個人的利益訴求不可能全部滿足，對社會矛盾處理不積極，聽之任之。也有的認可城鄉基層社會治理工作的重要性，但對其的理解還停留在傳統治理概念中，簡單地將治理等同于管理，過分強調絕對的控制，實行統一化管理，忽視基層群體的差異性和利益訴求的多樣性，對城鄉基層社會治理從單一的行政管控轉向民主式協同治理的認識不夠清晰到位。同時，過分強調基層治理人治的傳統思想，即過分依賴于人們的個人能力和智謀，不重視將其變成城鄉基層社會的普遍精神、方法、規則、程序、制度，[1]使城鄉治理的多元主體作用得不到有效發揮，影響治理的有效性。

2.多元治理主體職責不清的挑戰。由多元主體形成的城鄉基層社會治理結構，需要有一個逐步發展規范的過程。當前，各主體間的職責界限不清、權責不一致等問題比較突出。鄉鎮(街道)政府雖作為基層治理的主導，但其往往將更多的精力花在了經濟社會發展方面，甚至通過行政命令直接將上級的目標任務分解到村(社區)級組織，進而使村(社區)級組織扮演著既完成國家和政府任務的代理人，又管理本村(社區)事務的當家人的雙重角色，政務繁多勢必導致基層自治功能的抑制和削弱，名義上的自治組織和實際上的行政化，會使村(社區)級自治組織陷入得不到村(社區)民眾信任與支持的尷尬境地。“兩新”組織、社會團體、民間協會等社會組織作為基層治理新興主體，是實現公共服務社會化的有效補充，但因缺乏社會認同而缺少參與方式和渠道，協同作用不明顯；普通群眾組織化水平低，參與公共事務有限，導致主體責任意識淡化，參與治理效果不佳。

3.基層組織治理能力偏弱的挑戰。村(社區)、“兩新”組織都是基層治理的核心主體，其引領作用、服務作用的強弱直接影響治理的效果，更會影響黨在基層的執政地位。而基層組織的能力決定了治理作用的大小。從目前情況看，基層組織在城鄉基層社會治理中的推動能力與現代化的要求尚有距離。以村(社區)干部為主體的基層治理隊伍，整體素質不能適應基層治理現代化的要求。對一些新問題、新矛盾，存在老辦法不管用、新辦法不會用的情況，做群眾工作能力較弱；少數干部宗旨觀念不強，聯系群眾不緊密，服務群眾不主動；有的法治觀念淡薄，作風不民主，辦事不公道，工作方式簡單。以村(社區)黨組織為核心的基層組織，由于社會結構發生巨大變化，從而導致組織結構基礎和活動方式空間與已經轉型的社會結構之間產生較大差異，[2]社會的支持度大不如前，產生了黨組織“邊緣化”的傾向，在新形勢下有效進行基層治理的凝聚力和向心力明顯不足。

4.資源配置影響治理基礎的挑戰。治理需要多方面的資源要素做保障，人力、財力、物力缺一不可。長期以來，受城鄉二元格局的制約，基層社會特別是農村社會資源要素的配置一直比較落后，上層治理和基層治理的力量配比相對失衡。隨著城市化的快速推進，人員流動不斷加速，農村“空心化”現象愈加突出，農村精英不斷流失，最直接表現在農村黨員結構日益老化、村級換屆優秀人才難覓、班子后備力量青黃不接。城市社區也同樣面臨管理范圍大、管理事務多但人手少的問題。比如，位于紹興市上虞區城市核心區塊的高豐社區，8名社區工作人員服務14個居民小區和7個拆遷安置小區近6000戶居民，服務力量配置極不對稱，嚴重影響基層社會治理效果，與現代化的要求相差甚遠。同時，公共服務設施建設投入機制城鄉有差別，城鎮由公共財政解決，而農村一般靠村集體自己解決，相對薄弱的村級集體經濟無力承擔，公共服務跟不上，極易產生社會問題，加重基層社會治理的難度。據中共浙江省委組織部統計，截至2015年底，全省還有115個村無活動場所，有2302個村活動場所面積小于100平方米，這說明基層服務設施還十分薄弱，制約了公共服務促進基層治理的作用。

5.價值觀多元化沖擊治理秩序的挑戰。科技日新月異，情況瞬息萬變，隨著改革開放進程的加快，各種各樣的新思想、新觀念激蕩交匯，拜金主義、享樂主義、個人主義等一些形形色色消極思想逐步侵蝕著基層黨員干部和群眾的肌體，一些黨員干部理想信念動搖，宗旨觀念淡薄，一些陳舊落后的思想行為也開始抬頭，封建迷信泛起，家族宗族勢力強勁，加上穩定壓力增大，特別對農村基層黨組織構成威脅，給農村社會穩定帶來較為嚴重的負面影響。從調查來看，認為當前經濟社會發展過程中，存在對鄉村治理產生重大影響的幾個因素，其中，認為觀念嬗變的占65%，認為經濟政治體制改革的占67%，認為秩序重構的占43%，認為社會開放的占39%，認為城鄉統籌的占41%。在價值多元化的背景下，基層干部開展工作難度加大，領導管理藝術要求更高，需要充分考慮一家一戶的想法和個人的切身利益問題，特別是組織活動過程中，需要有更健全有效的制度加以保障，而不能再以“行政命令”“個人魅力”來開展工作。

6.城鄉一體化加速推進面臨的挑戰。城市化進程、城鄉融合加速推進，一方面，城鄉一體化帶來的最大問題是社會人員的單極流動，大量的青壯勞力“洗腳上田”，進城務工經商，農村“386199(即指婦女、兒童、老人)”現象十分突出；另一方面，城鄉一體化也推動了農業產業化發展，但給基層治理帶來深刻的影響。一是優秀青年離鄉不返鄉，使村級治理人力資源匱乏，村級組織班子后繼乏人問題突出，調查顯示，有33%的人認為，“黨員干部隊伍青黃不接”是當前基層治理面臨的一大挑戰。二是流動黨員的大量涌現。黨員大量外出，一些黨員長期與黨組織失去聯系，一方面黨組織活動難開展，對黨員的教育管理跟不上，另一方面，這些流動黨員中有的找不到黨組織，有的不愿亮明黨員身份，有的長期游離于黨組織之外，難以正常履行黨員職責，其先鋒模范作用的體現更是無從談起。如何加強城鄉一體化進程中流動黨員的動態掌握和教育管理，并發揮其作用，成為當前基層組織建設中面臨的一個現實課題。三是基層黨組織需要在產業發展中找到新位置。城鄉、工農、體腦差別縮小，現代意義上的農村較傳統意義上的農村已發生質的飛躍，基層組織的結構如何重新設置，功能如何重新定位，成為又一個新的課題。

(二)基層社會治理存在的問題

1.從面上看，基層社會治理至少存在11個方面的問題。

(1)最大的根源是人的思想觀念出了問題。一些人的敬畏意識、羞恥感喪失，規則、規矩意識淡薄；人生觀、世界觀、價值觀、道德觀扭曲甚至顛覆，金錢多寡作為衡量人生價值的標準(甚至是唯一標準)的現象比較普遍；道德失范、誠信缺失，呈現出集體浮躁、急功近利、自私冷漠、戾氣漫溢之表象。

(2)最大的壓力是信訪。對基層來說，維穩工作幾乎等同于信訪工作，反之亦然。在“穩定壓倒一切”的基層考核體系下，基層維穩工作成績的好壞主要是通過信訪工作成效來反映。勸返、接訪、截訪、陪訪等耗費基層干部大量的時間和精力，不可避免擠占民生、服務、發展等空間、資源和力量。但現實情況是，隨著經濟社會不斷發展轉型，利益主體越來越多元，不同利益群體交叉糾纏，不平衡不充分的發展跟不上人民群眾對美好生活的向往，導致通過信訪方式凸顯的人民內部矛盾多發、頻發，信訪總量始終保持高位運行。對基層來說，信訪壓力的“達摩克利斯之劍”始終高懸頭頂。

(3)最大的難點是對人的治理。社會是由具體的每一個人構成的，人既是社會治理的主體，也是社會治理的客體。嚴格意義上講，社會治理的本質和前提毫無疑問應該是對人的治理。從這個角度來講，社會治理的出發點和落腳點是對具體人的治理，培育、涵養尊法守法、自尊自信、理性平和、積極向上的公民才是社會治理的價值追求和最終歸宿。但當前社會治理更多側重對物、制度、環境等的治理，對具體人的治理(諸如精細化服務、消弭怨氣、尊重和保障人權)簡單粗放、籠而統之，或是蜻蜓點水、輕描淡寫。

(4)最大的隱患是基層基礎。基層是社會的細胞，是做好一切工作的基礎。社會治理的根基在基層，社會治理的關鍵和難點在于基層基礎。近年來，在各級黨委政府的重視和推動下，基層基礎建設得到明顯加強，但基層基礎工作總體薄弱的狀況還沒有根本改變，社會治理中暴露出來的許多問題，都與基層基礎工作跟不上、不扎實、不牢固有很大關系。故往往在面臨重大活動、重大節日、重大節點時，基層黨委政府及廣大干部就如臨大敵、如履薄冰、如臨深淵、如坐針氈，心力交瘁、身心俱疲，但胸中無數、心里沒底，只有祈禱上天千萬不要出事。

(5)最大的漏洞是責任不落實。一些地方和部門的領導責任、監管責任落實不到位，機制、制度和措施不完善，工作成效不明顯。一些地方重點人員、重點物品、重點區域底數不清、情況不明，收集情報信息不主動、不深入，消息不靈通、研判不及時。有的開展安全隱患排查化解整治工作不實，搞形式、走過場，導致小矛盾變成大問題，小隱患變成大事故。有的地方和干部習慣于憑“老經驗”辦事，不注意研究新情況新問題，面對諸如“鄰避現象”引發的群體性事件、新業態安全監管等新問題，新辦法不多，有時甚至舉止失當，引發輿情。

(6)最大的不足是治理力量、資源分散。社會治理的關鍵是政府、社會、市場在法治框架內各盡其能、各司其職、相互合作，形成共建共治共享新格局。盡管社會組織、社區、社工在改善民生和參與社會治理中的地位和作用逐步顯現，但當前尚處于培育扶持階段，尚未發揮其應有作用。社會組織數量規模偏小、組織結構單一、行政色彩濃厚，適應社會需求能力不強。社區管理體制不順、治理職責不清，基層政府與村(社區)黨組織、自治組織之間職責邊界模糊，形成事實上的“上下級”關系，村(社區)委員會成為政府部門的“一條腿”。同時，社工能力素質不強、職業認同度低。

(7)最大的痼疾是職能部門不稱職。一些地方、一些領域仍然存在治理的盲區和漏洞，特別是對當前興起的民宿、淘寶網店等的監管方面，責任不清和管理缺失現象普遍。這種現象的產生，歸根結底就是黨委政府所屬職能部門不稱職，失位、錯位、越位以及不作為、亂作為，導致監管、服務、指導等缺位，只有通過不斷增設協調機構、臨時機構來履行職能部門本應承擔的工作，如相繼設立平安辦、治堵辦、拆遷辦、治水辦、鄉村振興辦等臨時機構。

(8)最大的短板是科技信息支撐不夠。少數地方和部門對科技應用的重要性認識不足，不善于運用新技術新手段破解社會治理中的難題。有的地方在信息化建設上投入大量資金，普遍建立各自的信息系統，并延伸到鄉鎮(街道)、村(社區)，但由于標準、接口、編碼不統一，造成資源浪費。少數部門還未樹立聯動融合的理念，信息共享不充分，導致“條”的數據形不成“塊”的戰斗力。有的部門數據資源利用率低下，許多信息系統只是當“倉庫”，造成大數據“睡大覺”。

(9)最大的變量是互聯網技術的迅猛發展。互聯網滲透到社會生活各領域、各方面，日益成為社會穩定和公共安全的最大變量、社會矛盾的主要推手、違法犯罪的新興領域。網上網下互動更加緊密，一個信息瞬間以幾何級速度傳播，增大了社會失序的風險。隨著分享經濟的發展，新業態給社會治理和公共安全帶來新的風險點，“互聯網+”約車、“互聯網+”租房、“互聯網+”家政服務等領域存在許多管理漏洞和盲區。

(10)最大的挑戰是風險的不確定性和不可預測性。現代公共安全風險不同于傳統風險的最大特征就是不確定性和難以預測性，其迅速而廣泛的傳播可能造成大范圍社會恐慌。[3]比如，恐怖主義襲擊、未知流行病毒、生態環境危機、股災、債務危機等風險可能導致大規模社會恐慌傳導。當前人民群眾對環保、生產安全、食品安全等公共安全風險的“燃點”和耐受度不斷降低，一些普通事故也容易通過傳播發酵引發公眾負面情緒，甚至觸發恐慌。

(11)最大的隱憂是潛意識(或莫名奇妙、杞人憂天式)的不安全感和全民焦慮癥。我們的成長似乎一直伴隨著某種程度的不安全感和焦慮心態，這種不安全感和焦慮心態在最近幾年呈現進一步增長和蔓延的態勢。如環境污染、有毒食品、交通事故、自私冷漠、幼女被害、霸座、扶老人被訛、“老人變壞”抑或“壞人變老”等這些不安全、負能量的信息充斥著社會每一個角落，無時無刻不警醒我們正處于一個安全感缺失的社會。人類最基本需要的安全感，如今似乎成了稀缺品。伴隨著安全感缺失的就是全民焦慮，浮躁、急躁、煩躁、焦躁、狂躁，脾氣越來越壞，戾氣越來越多，社會矛盾“觸點”越來越多，“燃點”“爆點”越來越低，個人極端事件、群體性事件爆發概率越來越大。

此外，還有諸如“不鬧沒人管，一鬧就解決”息事寧人式的基層治理思維和模式，等等。

2.從具體工作來看，基層社會治理存在的問題主要表現在5個方面。

(1)公共服務不平衡不充分的問題。一是公共服務供給與美好生活需要還不夠匹配，教育、就業、社保、衛生等基本公共服務不夠發達，尤其是城鄉之間、區域之間、群體之間差距較大。二是文化發展與經濟社會發展水平不相稱，文化產品與服務有效供給不足，在以文化人、以文惠民和以文興業上存在明顯短板，要實現精神富有，還有許多課題有待破解。三是多層次社會化養老服務體系亟需建立，養老服務產業智慧化有待普及，養老服務尚不能滿足群眾需求。

(2)社會治理不平衡不充分的問題。一是基層治理體系不健全，主體單一、能力不足、手段落后，治理社會化程度還不夠高，打造共建共治共享治理格局尚需付出較大努力。二是依法行政和規范文明公正執法尚未完全到位，行政敗訴率較高。三是司法體制綜合配套改革相對滯后，與讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義的要求差距較大。四是群眾利益訴求表達渠道不夠暢通，信訪問題解決不夠有力，消防、治安、食品安全等領域風險點還不少。

(3)群眾參與不平衡不充分的問題。一是參與熱情不高。市場經濟大背景下人口流動頻繁，尤其是農村，青壯年大多外出打工，一些山區鄉鎮“農村空心化、村莊空殼化、家庭空巢化”等“三化”問題突出，村莊基本上只剩老弱病殘幼，參與黨委政府中心工作的能動性、積極性不高。在城市社區，由于忙于個人工作生活，一些居民只關心與個人利益密切相關的事，對公共事務關注度不高，參與基層治理的積極性不高。二是參與形式不多。村民會議是村民參與村級事務的主要方式之一，但由于人口流動頻繁，人員分散各地，村民會議組織難、召開難，討論決策事務容易走過場。在實踐中，一些地方村民代表會議代替甚至包攬村級事務決策，村民參與的廣泛性不足，村民意愿未能充分表達。三是參與保障不足。一方面，目前村(社區)民眾參與村級事務的決策管理程序復雜、成本較高、效率不高。另一方面，對哪些基層事務需要村(社區)民眾參與、如何參與等情形還未明確，也缺乏有效的考核激勵機制，相關保障機制還不完備。同時，由于村(社區)承擔大量行政性事務，與基層自治、民主協商范疇內的事務混同，無形中造成對基層自治的擠壓。

(4)黨的核心作用發揮不平衡不充分的問題。一是基層干部群眾觀念不強，方法簡單粗暴，如何解決群眾關注的熱點難點問題，缺乏有效舉措，對群眾反映的問題和困難推諉塞責、漠不關心、辦事拖拉，直接影響了社會穩定。從調查來看，關于部分村不穩定的問題，有31%的人認為是由“干部作風差”引起的，有39%的人認為是“遇事推諉，不負責任”引起的，有49%的人認為是個別人私心太重引起的，有41%的人認為是村干部責任不落實引起的，有51%的人認為是工作舉措得不到有效落實引起的。二是部分基層“兩委”班子存在關系不和，出現“在堡壘里戰斗”的現象。在農村，自村民自治制度實行以來，村黨支部領導地位在一定程度上和一定范圍內存在被弱化、被排斥和被否定的現象，搞“你支部，我村委”的“兩張皮”現象，黨支部(黨總支)決議被村民代表大會推翻、黨支部和村委會兩派抱團對立等現象也有出現，導致黨的基層組織權威性弱化。三是基層黨員干部隊伍先進性和先鋒模范作用還不夠明顯。調查中，認為與過去相比，黨員作用發揮情況更明顯的僅占48%，差不多的占36%，有所弱化的占13%，很少發揮作用甚至不發揮作用的占3%。

(5)鄉風文明不平衡不充分的問題。一是傳統道德文化有所滑坡。隨著市場經濟的快速發展和農村社會的結構分化，農民思想觀念正發生深刻變化，部分農民追求利益最大化，很少關心集體事務，優秀的傳統道德不斷被淡化。二是信訪問題依然突出。少數群眾“信訪不信法”，并在群眾中相互傳播影響，帶壞了村風民風。據不完全統計，2013—2017年，紹興信訪矛盾問題主要集中在城鄉建設、勞動社保、國土資源、農村農業、政法、民政等6類信訪事項上，占全市信訪總量的85%左右。這些信訪中不少是遺留問題，這些問題日積月累、積重難返，嚴重束縛村干部的手腳，處理不當極易引起群眾不滿。三是網絡輿論缺乏有效監管。個別村(社區)民眾借此在網上亂發帖子，惡意詆毀基層干部，混淆領導視聽，給城鄉基層治理帶來負面影響。

(三)基層社會治理的發展趨勢

隨著經濟社會的發展，城鄉基層社會治理的生態已發生深刻變化，過去那種以基層黨組織為主體、行政管理式的城鄉基層社會運行模式已難以適應。創新基層社會治理，推進基層社會治理現代化是國家長治久安的必然要求，也必將對整個社會產生積極深遠的影響。綜合分析來看，城鄉基層社會治理將呈現四個方面的演變趨勢。

1.治理主體呈現多元化趨勢，民主參與將更加廣泛。隨著全面深化改革的推進和工業化、城市化進程加速帶來的影響，基層社會格局加快變遷，傳統的基層社會管理格局將日趨分化，基層治理日益開放。“兩新”組織、社會團體、民間協會等社會組織不斷發展增多，這將推動城鄉基層社會治理格局由原先的“鄉政村治”單一治理結構，逐步發展為鄉鎮(街道)政府、基層黨組織、社會組織以及社會公眾等多個主體共同參與的多元治理結構。盡管在這種多元治理結構中，“鄉政村治”仍然處于主導地位，但通過信息公開、議事協商、擴大參與、群眾監督等方式，積極拓寬民主參與范圍和途徑，最大限度地讓各類社會組織、公眾加入到基層治理隊伍中，使各種社會力量積極參與社會治理，從而增強城鄉基層社會治理的廣泛性、協同性和一致性。

2.治理行為呈現法治化趨勢，制度規則將更加完善。治理體系的現代化，就是要打破傳統習慣，打破人治思維方式，形成以制度化、體系化、系統化為其外在表現，以法治化為其核心內容，逐步破除運動式、活動式治理范式的治國理政總的制度體系。[4]城鄉基層社會治理作為國家治理的基礎，只有堅持依法治理，才能夯實國家法治化的基石。在推進城鄉基層社會治理中，法治化是目標，也是手段，只有以法治的思維來引領、以法治的方式來管理、以法治的體系來保障，民眾權益才能保證，治理現代化才有保障。城鄉基層社會治理法治化，反過來也將推動國家法律體系不斷完善健全。

3.治理手段呈現多樣化趨勢，工作方式將更加靈活。隨著經濟社會的快速發展，城鄉社會利益主體呈現多樣化格局，利益訴求呈現多元化趨勢，因此，對城鄉基層社會治理提出更高的要求，進而促進城鄉治理手段的改革創新，促使其由傳統的粗放式治理逐步向精細化治理轉變。以互聯網和新媒體為代表的信息化技術不斷推廣，特別是博客、微博、微信等自媒體的普及，對城鄉基層社會治理提出許多新挑戰，同時也給城鄉基層社會治理創新方式和手段帶來新機遇。

4.治理方式呈現人本化趨勢，服務功能將更加突出。人是社會治理的對象，也是社會治理的主體，國家治理現代化的最終目標是實現人與人、人與社會的和諧發展，這就要求治理方式人本化，即堅持以人為本，進行人本治理。在城鄉基層社會治理中踐行人本觀念，堅持一切從人出發，調動和激發人的積極性和創造性，共同參與到社會治理中，相互服務、相互管理，促進社會和諧有序，這是最高效、最廉價的治理方式。這種治理方式一方面要求以引導人、服務人、發展人為目標任務，同時對組織的服務功能提出了更高的要求。強化村(社區)級組織的服務功能，為村(社區)民眾提供全天候、全方位的服務，這是城鄉基層社會治理現代化的必然方向。

二、基層社會治理現代化的理念、體系建構

基層是社會治理的主要陣地。創新基層社會治理、夯實基層基礎，是關系經濟社會發展、鞏固黨的執政根基的一項基礎性、全局性工作，也是一項復雜、艱巨、長期的系統工程，需要我們以習近平新時代中國特色社會主義思想為統領，深入貫徹黨的十九大精神，從理念、體系等各方面整體把握、系統設計、統籌推進。具體而言，要樹立六大理念，順應五個轉變，構建五大體系。

(一)樹立六大理念

1.黨的領導。黨組織要在理念樹立、組織架構、制度建設、社會整合、資源統籌、環境營造中，起好工作指導、組織協調、教育宣傳和引領推動作用；黨的建設要在基層社會治理中充分發揮組織保證和基礎保障作用。

2.聯動融合。發揮黨委政府基層社會治理工作統籌協調優勢，搭建市、縣、鄉三級社會治理指揮中心和綜治中心等平臺，強化市縣整體聯動、鄉鎮(街道)部門條塊聯動、村(社區)網格干群聯動，構建橫向到邊、縱向到底的工作運行機制。

3.開放共治。平等對待各類社會主體，以開放性架構和市場機制吸納各類社會力量，發揮好自愿交換、平等競爭、商業運作等市場機制作用，形成多樣化基層社會治理模式，努力破解社會治理難題，實現社會共治。

4.民主法治。開展村(居)民議事會、村(居)民理事會、民主懇談會、決策聽證會等形式多樣的基層協商民主，探索“村(居、社區)事大家管”的有效方式，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局，促進共建共治。[5]大力培育法治生活方式，推動把利益訴求納入法治化軌道。

5.數據智能。發揮大數據、互聯網、信息化在基層社會治理中的預見性、精準性、高效性作用，立足實際，站在時代前沿，把大數據、人工智能等現代科技手段深度嵌入基層社會治理，推動基層社會治理線下與線上聯動，以“智慧+”優化城鄉治理形態，實現治理更加科學高效。

6.基礎制度。發揮制度建設在社會治理中具有的根本性和長遠性功用，圍繞組織、人、物、網等基本要素，健全落實實名制、信用管理制度、產權制度以及重大決策社會穩定風險評估制度等，為實現基層社會善治提供制度保障。

(二)順應五個轉變

1.推動治理手段從粗放向精細轉變。秉承“專業的人做專業的事、專業的事由專業的人來做”理念，以網格化管理為依托，以信息化為支撐，把基層社會治理的文章做深做透，工作抓小抓細抓具體，不斷推進基層社會治理精細化。

2.推動治理機制從分割向統籌轉變。統籌資源、整合力量，打破信息壁壘、部門分割、數據鴻溝，加快構建縱向貫通、橫向集成、共享共用、安全可靠、數據資源整合的基層社會治理信息系統，努力實現網絡互聯互通、信息共享共用。

3.推動治理重點從注重維穩向注重維權轉變。堅持以法治為引領，以人民為中心，正確處理黨委政府維穩與群眾維權的關系，始終把維穩建立在維權的前提和基礎上，引導群眾依法理性表達訴求、維護自身權利，營造人人尊法守法的良好氛圍。

4.推動治理主體從一元向多元轉變。發揮多元主體的積極作用，激發多元主體共建共治活力，倡導和支持社會各方面參與基層社會治理，注重培育壯大社會組織，通過契約化共建、群團共建、企業共建等多種路徑，推動社會力量共同參與社會治理。

5.推動治理系統從單向性直線型向全方位立體化轉變。改變傳統以縱向管理、垂直管理為主的“管治”方式，把健全制度體系、重構價值體系、創新組織體系統一起來，構建自治、法治、德治“三治結合”的新型基層社會治理體系。

(三)構建五大體系

1.集成化的治理指揮體系。把信息化建設作為基層社會治理現代化的“第一引擎”，按照職能整合、技術支撐、責任落實的要求，構建市、縣、鄉、村“橫向到邊、縱向到底”及體制內上下、條塊打通和體制外干群、黨群打通的指揮體系。以市級應急機構為主體，建立常設性指揮機構，健全指揮運行機制，實現社會穩定、搶險救災、突發應急等工作集成化決策指揮，社會治理更加科學、集約、高效。深化建設鄉鎮(街道)綜治工作、綜合執法、便民服務、市場監管“四個平臺”，按照建設集成化、工作標準化、運行智慧化的要求，進一步打通數據壁壘，切實發揮“四個平臺”在城鄉治理中的作用。按照年輕化、專業化要求，通過基層站所、醫院、學校、農技單位、市縣兩級部門等力量下沉，社會志愿者力量補充以及向社會招聘等途徑，充實全科網格員力量，發揮全科網格作用。

2.社會化的共建共治體系。充分調動各方社會力量，加快形成黨領導下的多元主體參與、自治法治德治“三治結合”的城鄉基層社會治理機制。健全村(社區)議事決策機制，組織開展基層民主協商。落實市民公約、鄉規民約等鄉鎮(街道)備案制度，加強村(社區)民眾自我教育、自我管理、自我服務。通過組建鄉賢參事會、評選民間人才、鼓勵大學生回鄉創業、引導城市精英下鄉等多種方式重塑鄉村精英群體。通過契約化共建、群團共建、企業共建等多種路徑，推動社會力量參與社會治理。加快社會心理服務機構建設，加快人才培養引進，大力培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態。

3.多元化的矛盾化解體系。推動在行業性專業性調解組織、縣級人民調解委員會設立法律咨詢、行政復議、仲裁、訴訟、法律援助等功能窗口，建立矛盾糾紛多元化解中心，實現“一站式”解決矛盾糾紛。探索律師調解試點工作，持續開展律師參與信訪積案化解，倡導公證參與法院訴前調解。建設開放式、智能化調解系統，推動線下調解向線上調解拓展。推動行業協會、商會等社會組織參與矛盾調處，鼓勵專業隊伍、民間隊伍參與矛盾化解。深化“全程看得見”的信訪工作流程體系建設，鼓勵及時就地化解矛盾，規范信訪秩序。

4.專業化的安全管控體系。加強國家安全人民防線建設；全面落實技防、物防、人員培訓各項要求，打造反恐防暴銅墻鐵壁。大力開展重點人員、重點目標、重點物品、重點場所安全管控專項整治行動，開展治安突出問題專項治理，全面推進“六大實名制”落地，切實消除安全隱患。深化維穩表格化管理制度建設，確保重點人員、重點群體、重大風險隱患的有效管控。

5.法治化的基層治理體系。深入推進司法體制綜合配套改革，著力破解社會法治素養不高、執法司法不公、法治落地較難、執行難等短板問題，全面提升法治建設水平。制訂符合地方實際的社會治理法規條例，推進社會治理工作法治化、規范化。堅持源頭治理，探索打造體系完備、機制健全、運轉有序的公民信用評價體系和信用積分激勵懲戒體系，逐步形成使守信者“處處守信，事事方便”、失信者“一處失信，處處受制”的信用聯動獎懲機制，[6]實現基層社會治理規范、有序。

三、基層社會治理現代化的路徑選擇

凡益之道，與時偕行。推進基層社會治理現代化，要在當前城鄉融合、城鄉一體化的背景下，主動適應形勢的新變化，秉持協同、開放、多元、聯動、強基、治源的治理理念，運用法治化、社會化、系統化、信息化的方式，著力破除體制機制障礙，切實解決基層社會治理中的突出問題，走出一條具有中國特色、符合現代社會治理規律的基層社會治理現代化之路。

(一)正確處理維穩與維權的關系，構建科學化的基層社會治理體制

維權是維穩的基礎，維穩的實質是維權，兩者相互作用，相互影響，辯證統一。受傳統社會管理體制的影響和層層行政考核的需要，實踐中往往單純地強調“社會的穩定性”指標，而忽視“社會的公正性”和“社會的參與性”。維穩雖然在一定時間和范圍內維護了社會的基本秩序和穩定局面，但從長遠看，不利于社會活力的釋放，導致影響社會和諧的群體性事件頻頻發生。基層社會是一個復雜的系統，基層社會治理是一項復雜的系統工程，不能頭痛醫頭、腳痛醫腳，更不能顧此失彼、本末倒置，需要以政府為核心的公共部門圍繞社會和諧穩定這一目標，不斷健全和完善各項社會管理機制，確保社會各個系統、各個要素始終處于良性運行和協調發展的狀態。從目前實際情況看，亟待建立健全以下五大機制。

1.建立健全訴求表達機制。著力發揮信訪新機制的作用，實現變單一接訪為聯合接訪、變上訪為下訪、變單途徑接訪為多途徑接訪的“三個轉變”；著力構建全媒體采訪制度、新聞發言人制度、解決民生問題責任人制度，形成政府與媒體互動機制；著力拓寬民生渠道，設立熱線、網站、信箱，為群眾提供更多、更便捷表達訴求、宣泄不良情緒的平臺。對于群眾訴求，合理的要當場表明態度，落實責任單位、責任人和解決時限；不合理的要及時講清道理，耐心說服教育。

2.建立健全矛盾糾紛排查調處機制。建設覆蓋基層的行業性、專業性調解組織，建立健全鄉鎮(街道)、村(社區)、企業勞動爭議調解網絡。建立第三方參與的矛盾調處機制，大力拓展環保、物流、物管、電商等專業性、行業性調解組織的覆蓋面。加強專職調解員隊伍建設，探索建立調解組織及調解員的資質認證、等級管理、教育培訓、經費保障等制度，使其不斷適應形勢新變化。積極探索協商和解、社會調解、商事調解、律師調解、商事仲裁、中立評估等機制，構建調處化解矛盾糾紛的綜合機制，及時有效地將矛盾化解在基層、消除在萌芽狀態、解決在初始階段。

3.建立健全心理干預機制。健全社會心理服務體系和疏導機制、危機干預機制，是社會治理的源頭工程。要高度關注重點行業、重點人群的心理健康問題，設立社會心理服務信息庫，建立特殊人群心理問題紅黃綠“三色等級預警”機制(紅色為高危對象、黃色為關注對象、綠色為一般對象)，及時摸排有可能引發心理危機的事件和隱患，啟動提前干預機制，防范和降低社會風險。各級政府要主導建設鄉鎮(街道)社會心理服務站、村(社區)社會心理輔導室，公安、教育、民政、司法、衛生計生、信訪、殘聯等部門協同配合，突出公益性和非營利性，積極為群眾提供心理咨詢、疏導、調節、治療等服務，形成部門協調聯動的社會心理服務體系。

4.建立健全利益保障機制。強化重大決策社會穩定風險評估機制執行力度，凡是涉及“三農”、國企改革、征地拆遷、城市發展與管理、重大項目建設、社會保障、環境保護等事關群眾切身利益的重大決策事項，必須進行社會穩定風險評估，把其作為重大決策、重大項目、重大改革措施制定、實施的前置條件和剛性“門檻”，從源頭上確保廣大群眾的利益不受損害。建立健全社會保險體系和機制、城鄉最低生活保障制度和醫療養老保險制度，從制度上保障群眾根本利益。建立健全失業群眾和失地農民培訓機制，想方設法提供更多就業崗位。制定涉及群眾利益政策時，最大限度顧全群眾利益。全面落實各項惠民政策，加大城鄉基本公共服務投入力度，真正讓全民共享改革發展成果。

5.建立健全社會幫扶機制。組織以政府為核心的公共部門和社會力量，通過社會救助、愛心援助等方式，對生活困難的弱勢群體提供最低生活保障，幫助解決實際困難。探索建立社會幫扶志愿組織，廣泛發動社區黨員、教師、律師、醫生等社會力量，成立志愿者隊伍，及時為困難群眾提供必要幫助，縮小社會差別，減少社會排斥，促進社會和諧。

(二)正確處理活力與秩序的關系，構建法治化的基層社會治理方式

法治是人類政治文明的重要成果，是治國理政的基本方式。黨的十九大強調指出，“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”。當前，要在全社會大力培育和弘揚社會主義核心價值觀，全面深化法治建設，堅持依法治理、依法執政與依法行政共同推進，切實運用法治思維和法治方式推進社會治理創新。

1.提升全社會法治意識。首先，緊緊抓住領導干部這個“關鍵少數”。領導干部手中的權力，既是政治責任，也是法治責任。各級領導干部必須帶頭遵守法律、執行法律，推動營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境。其次，教育引導群眾這個“最大多數”。結合“12·4”國家憲法日和全國法制宣傳日，認真組織“學習憲法、尊法守法”群眾性主題宣傳和“憲法宣傳月”系列活動。緊扣人民群眾關心的熱點問題、民生問題，圍繞依法信訪、社會保障、食品藥品安全、醫療、交通、勞動人事爭議等相關法律法規開展宣傳活動。通過教育引導，使廣大群眾切實堅定法治信仰，做到心中有法、心中敬法、心中信法，依法表達利益訴求。最后，加強社會主義法治文化建設，廣泛傳播法治理念、法治精神與法治價值，把法治文化建設納入公共文化服務體系。把社會主義核心價值觀融入法治建設工作，加強社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德教育，增強法治的道德底蘊。鼓勵創作接地氣、群眾看得懂、動人心、有觸動和有同感的法治文化作品，滿足人民群眾日益增長的法治文化需求。將法治文化與鄉村文化、社區文化、機關文化、企業文化、校園文化相結合，提升法治文化的融合度和生命力。

2.切實維護司法公信。健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權互相配合、互相制約的體制機制。圍繞公正司法，運用法治思維和法治方式，把握好寬嚴相濟刑事政策，增強打擊犯罪實效，保障群眾安居樂業，同時要健全教育培訓長效機制，提升政法干警的群眾工作能力、公正執法能力、拒腐防變能力。圍繞司法為民，高度關注“三農”、就業、教育、醫療、社會保障等領域的群眾訴求，創新落實網絡司法拍賣、網上立案、司法救助等便民利民惠民措施，加大對規避執行行為的制裁懲罰力度，繼續推進速裁機制構建，加強訴訟服務中心建設，發揮“楓橋式人民法庭”功效。圍繞改革創新，加大執法檢查、案件評查、案件協調、案件督辦等執法監督管理力度，推進規范化執法。

3.全面落實依法執政。深入實施《法治政府建設綱要》，依法全面履行政府職能。全面推進政務公開，自覺接受人大法律監督、政協民主監督，強化審計監督，主動接受社會監督、輿論監督。完善重大行政決策程序，加強新型智庫建設，提高決策科學化、民主化、法治化水平。完善黨委依法科學民主決策機制，堅持重大問題集體討論決定，推行重大事項重要決策聽證論證制度，實行決策責任追究制度。健全懲治和預防腐敗體系，嚴格落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監督責任；重視和支持人大依法行使監督、決定、任免等職權；發揮人民政協在發展協商民主中的重要渠道作用，完善民主黨派直接向黨委提出建議制度。

4.建設公民信用體系。制定公民社會公德、職業道德、家庭美德、遵紀守法等領域的信用信息采集標準，[7]建立失信黑名單制度，發布黑名單公告，聯動制定懲戒機制。首先，在工程招標、政府采購等領域，開展信用報告和信用查詢制度。其次，建立完善各行業、各領域失信黑名單，常態開展誠信“紅黑榜”信用信息發布活動。以電子政務和智慧城市建設為依托，加快建設信用信息數據庫，搭建公共信用信息平臺，最終實現“人人都有信用分”。堅持“激勵為主、懲戒為輔”的原則，對守信者實行優先享受、綠色通道、重點支持等激勵政策；對失信者加大懲戒力度，提高失信成本，讓失信者一處失信，處處受限。

(三)正確處理一元與多元的關系，構建多元化的基層社會治理主體

治理現代化的本質要求是社會各類主體的積極參與，堅持黨的領導，努力形成人人都是治理主體、人人都來參與治理的良好格局。整合匯集多元治理主體力量和資源，形成以農村和社區黨組織為核心的基層社會治理新結構。在加強黨委領導、發揮政府主導作用的前提下，增強黨委政府與社會力量之間的良性互動，逐步形成由基層黨組織、居民自治組織、社會組織、居民代表等多個主體共同參與的基層社會多元治理結構。

1.有序引導公民政治參與。深化推廣“五議兩公開”、民情懇談、民主聽證、專家論證等工作法和制度，提高黨員民主參與度。堅持把群眾滿意作為根本標準，深化基層黨務民主公開，開展民主評議黨員活動，對黨委決議和政策、黨內“三公”經費使用情況等內容進行公開，對黨員履行義務、發揮模范作用的情況進行評價和鑒定，接受黨員群眾全方位的監督。

2.推動新鄉賢回歸。積極發揮新鄉賢在文化傳承、道德教化和參與鄉村治理方面的重要作用，構建新型鄉村社會治理格局。挖掘整理鄉賢文化史料，建立鄉賢信息庫，挖掘基層鄉賢資源，培育發展縣、鄉、村三級鄉賢參事會，吸納退休的官員、專家、學者、商人回鄉參與小城鎮建設、新農村建設、協助調解鄰里糾紛和發展公益慈善事業。同時，重塑鄉土精英，通過星級評定，選出有一技之長、能進行創造性勞動并對社會作出貢獻的民間人才，成為基層社會各行各業發展的領頭人，為基層社會治理提供力量補充。

3.大力培育社會組織。積極引導和培育各類社會組織，發揮其整合社會利益、表達社會要求的功能。明確社會組織培育重點，重點培育為老年人、婦女、兒童、殘疾人、失業人員、農民工、服刑人員未成年子女、困難家庭、嚴重精神障礙患者、有不良行為青少年、社區矯正和社區戒毒人員等特定群體服務的社會組織。大力發展各類扶貧賑災、扶老助殘、恤幼濟困、助學助醫等領域的慈善組織。[8]大力發展民辦社會工作機構，支持成立社區社會工作室。為社區社會組織在組織運作、活動經費、培育孵化、管理咨詢、人才隊伍等方面提供支持。推進政府向社會組織購買服務和轉移職能。結合政府職能轉變和行政審批制度改革，將政府部門不宜行使、適合市場和社會提供的事務性管理工作及公共服務，通過競爭性方式交由社會組織承擔，[9]并逐步擴大政府向社會組織購買服務的范圍和規模。統籌安排一般公共預算資金、福利彩票公益金，支持社會組織做好公益項目，參與社會服務。

(四)正確處理剛性與柔性的關系，構建多樣化的基層社會治理手段

社會治理既可以憑借法律約束、紀律監督、強制執行等剛性手段，也可以依靠組織、協調、激勵、感召、協商等柔性方法。在當前社會形勢下創新基層社會治理，更需要強化柔性治理思維，走群眾路線，變硬約束為軟引導，變強制服從為服務感化，合理引導社會輿論，切實化解各種社會矛盾和風險。

1.善于統籌兼顧。推行道德治理，讓主流價值引領鄉風文明建設，深入開展社會主義核心價值觀宣傳教育活動，充分發揮鄉賢的精神標桿和道德楷模作用，大力弘揚“仁、義、禮、智、信”等傳統美德，[10]組織開展“最美人物”“好婆婆、好媳婦”、優秀家風家訓等評選活動。深入開展“文明禮儀進鄉村”活動，引導群眾養成文明習慣。中小學校通過開設禮儀教育課程、開展禮儀教育主題實踐活動，學習踐行文明禮儀規范，引導公民養成良好的意志品質。推行文化治理，讓精神紐帶凝聚鄉村價值認同。深入推進文化禮堂建設，設立村文化陳列室，組織修撰村史、村歌、村官志和鄉賢志，推動建立文化禮堂微信公眾平臺，充分利用重大紀念日、傳統節日的契機，組織開展形式多樣的紀念慶典、文化禮儀活動，增強群眾文化認同。引導鄉賢參事會參與美麗鄉村建設，組織編制歷史文化村落保護利用專項規劃，深度挖掘鄉村傳統藝術、傳統民俗、人文典故和地域風情，傳承弘揚鄉風文明。積極開展文化惠民、文化走親活動，推進公共文化服務向農村延伸覆蓋，[11]加強農村文化隊伍建設，積極扶持民間文藝團體開展豐富多彩的文化活動，豐富群眾精神文化生活。

2.善于源頭治理。努力擺脫事后應對的被動局面，更多地把工作重心從治標轉向治本、從事后“救急”轉向源頭治理，盡可能使社會矛盾少產生、少轉化、少激化。健全完善社會穩定“三色”預警機制，根據經濟社會發展特點，及時調整預警內容，科學設定預警標準，并試點把預警機制延伸到村(社區)一級。加強對預警結果的有效運用，推動維穩工作串點成線、整體聯動。健全完善重大決策社會穩定風險評估機制，把風險評估作為重大決策出臺實施的前置條件，圍繞涉及征地拆遷、企業改制、環境污染、社會保障、公益事業等重點領域，對政策實施的合法性、合理性、可行性和可控性等方面進行綜合評估。擴大第三方評估的范圍和領域，抓好提質擴面增效和評估結果應用，把好矛盾糾紛的“源頭”。健全完善社會穩定指數評價體系，細化政治穩定、治安穩定、經濟金融穩定等指標體系，增加對社會穩定有直接影響的客觀性、結果性指標權重，科學分析、動態反映社會穩定狀況和薄弱環節，為黨委政府決策提供參考。

3.善于科技應用。以實有人口、實有房屋、實有業態為重點，以完善落實“實名制”為抓手，開展全市域信息數據常采常新，全面集成政法綜治專業數據、政府部門管理數據、公共服務機構業務數據、互聯網數據，[12]推進政法綜治專業數據與各類公共數據的集成應用和整合共享。把握社會治理特點規律，充分挖掘數據價值，探索建立數據實時關聯、自動比對的程序系統，加快智慧城市建設、平安信息系統建設融合對接，積極推動物聯網、視聯網、人臉識別系統深入融合。建設信息數據交換共享系統平臺，建立標準化數據體系，實行規范化采集、錄入、更新、維護。構建完善全市視頻“天網”體系，全面整合政府、企業和社會各類視頻資源，實現城鄉視頻一體化、全覆蓋。建立完善全市實有房屋“門禁”系統、流動人口登記系統、智能防盜系統、智能交通系統、火災預警監控平臺、反虛假信息欺詐中心和全市征信體系，支撐社會治理要素全鏈條掌控。全方位開展政府、企業間數據資源合作利用，深入開展大數據分析研判和應用，推動社會治理各層面、各環節由事后追溯向事前預測預警預判、事中動態調整轉變。

(五)正確處理效率與公平的關系，構建均等化的基層社會公共服務

公共服務是政府職能的核心，是創新社會治理體系的重要內容。面對人民群眾日益增長的基本公共服務需求，黨的十八大提出了基本公共服務均等化建設的宏偉目標。要按照黨的十八大、十九大精神，把促進社會公平正義、增進人民福祉作為出發點和落腳點，在社會公共服務的公平與效率優先順序上，堅持公平優先，兼顧效率，用最有效率的方式去追求公平，使全體城鄉居民都能平等享受公共服務。

1.加快建立農村公共服務體系。加強農村文化陣地建設，推進城鄉公共文化服務體系建設，讓農民享受更加豐富的文化精神生活。建立統籌配置城鄉教育資源的工作機制，推進城鄉教育事業均衡化發展。探索城鄉基本醫療同質化服務模式，進一步完善基本醫療服務網絡建設，提高城鄉統一的醫療服務質量和醫療技術水平。加大社會保險覆蓋率，完善城鄉統籌社會保險體系，讓農民老有所養。

2.積極探索城市社區建設新機制。按照“規模適中、保障到位、管理高效”的原則，對現有城市社區規模進行適當的調整，并配足配好社區工作人員。堅持從居民群眾的服務需求與自治權利出發，培育發展相應的社會組織，鼓勵社會組織和社會工作者在參與社區建設中利用優勢、發揮特長。[13]樹立“三社聯動”的理念，構建社區建設、社會組織建設、社會工作人才多向互惠融合、全面協調發展的新格局，促進社區治理組織體系由垂直科層結構逐步轉變為各方多元互動的橫向網絡結構，實現小社區、大治理。

3.強化基層治理支持機制。將村、社區公共服務和社會治理經費納入財政預算，制定村(社區)級公共服務和社會治理財政投入最低標準，建立專項資金，用于基層治理創新項目和機制建設。發展壯大村(社區)級集體經濟，增強村(社區)級組織提供公共服務和開展自我治理的能力。加快推進戶籍制度改革，消除城鄉二元戶籍體制造成的基本公共服務不均衡現狀，探索建立城鄉一體化的基本公共服務供給機制。優化財政支出結構，增加財政轉移支付力度，向農村及其重點領域傾斜，滿足廣大農民、流動人口日益增長的基本醫療、基礎教育、養老保障、公共文化等基本公共服務的需求。

(六)正確處理重點與全局的關系，構建規范化的基層社會治理基礎

基層是社會治理的“地基”，是社會治理的末端，在整個治理體系中處于“樁基”的地位，發揮著“四梁八柱”的支撐作用。社會治理，關鍵點在基層，薄弱點也在基礎。從當前實際情況看，基層社會治理正面臨治理生態深刻改變與治理力量分散、基礎羸弱的雙重夾擊。加強基層基礎規范化建設無疑是創新社會治理體系、加快構建城鄉一體化基層社會治理新格局、提升社會治理能力的有效保障。

1.加強城鄉服務型黨組織建設。把基層服務型黨組織建設作為推進基層社會治理現代化的核心要求，強化黨建引領。基層黨建工作要主動適應基層社會治理現代化的發展趨勢，以服務型黨組織建設為統領，推動基層黨組織在強化服務中發揮基層社會治理領導核心的作用，以優化基層社會治理，鞏固黨的執政地位。

(1)強化服務功能。基層黨組織要結合行業特點、立足各自區域，以服務代替管理，以服務水平體現治理水平。農村黨組織要圍繞帶領農民致富、密切聯系群眾、維護農村穩定搞好服務，組織合作經營，開展黨員干部包戶幫扶，辦理實際訴求。社區黨組織要圍繞建設文明和諧社區搞好服務，便民辦事，組織在職黨員為群眾服務，開展文化活動凝聚群眾。機關黨組織要圍繞服務中心、建設隊伍搞好服務，落實黨員干部直接聯系群眾制度，推動機關干部轉變作風、服務群眾辦事。非公企業黨組織要圍繞凝聚職工群眾、服務生產發展搞好服務，整體聯動、強化功能，以大服務促進大治理。

(2)健全治理機制。以基層黨建科學化推動治理現代化是一項長期的任務，根本上要靠制度機制來保障。要不斷總結提煉基層黨組織在基層社會治理實踐中的好做法，形成經驗機制，積極予以推廣。

(3)強化治理能力。推進基層治理現代化，對基層黨員干部的整體素質提出了更高的要求。作為基層社會治理的骨干力量，要高度重視鄉鎮(街道)干部隊伍建設，加強教育培訓，把鄉鎮(街道)干部打造成適應新形勢、新任務的全科型干部。一個村(社區)一個支部，書記是一面旗幟，要大力選拔黨性強、能力強、改革意識強、服務意識強的黨員擔任黨組織書記，努力建設有正氣、有本領、有口碑的村(社區)干部隊伍，治理一村(社區)、穩定一方。

2.夯實城鄉綜治基層基礎。

(1)加強綜治中心規范化標準化建設。按照國家標準《社會治安綜合治理綜治中心建設與管理規范》的要求，推進市、縣、鄉、村四級綜治中心建設，加快把平安建設信息系統、綜治視聯網、公共安全視頻監控系統接入綜治中心。推進縣級社會治理綜合指揮平臺建設，落實有場地、有大屏、有人員、有機制的“四有”要求，強化流轉辦事、指揮調度、督促指導等功能。加強鄉鎮(街道)綜治中心標準化建設，規范綜治指揮室、心理咨詢室等場所設置，健全和規范人員組成、主要功能和運行機制，著力打造鄉鎮(街道)“第一平臺”。

(2)全面深化全科網格建設。充分發揮黨建引領作用，推進公共服務管理資源整合、重心下移、力量下沉，全面推行全科網格管理。建立完善社會治理“一張網”的網格體系，有效整合公安、人力社保、環境保護、市場監管、綜合執法、衛生計生、安監、流動人口服務管理、消防等部門在鄉鎮(街道)、村(社區)的各類協輔力量擔任專職或兼職網格員，實現多元合一、一員多用。因地制宜配備落實專職網格員隊伍，專職網格員可由社區工作人員、相關協輔人員擔任，也可采取政府購買服務的方式，委托有資質的勞務派遣公司等單位統一聘用。

3.強化城鄉基層服務管理。

(1)規范提升社會組織參與基層治理項目建設。加強對社會組織的規范化管理，加強對社會組織負責人和資金的監管，發揮社會組織的積極作用。扶持鼓勵發展以為民服務、養老照護、公益慈善、促進和諧、文體娛樂和農村生產技術服務等為主要活動內容的社會組織；重點培育為老年人、婦女、兒童、殘疾人、失業人員、農民工、重點青少年及社區矯正人員等特定群體服務的社會組織；大力發展扶貧賑災、扶老助殘、恤幼濟困、助學助醫等領域的慈善組織。[14]擴大政府向社會組織購買服務的范圍和規模，支持社會組織承接公共服務和基層政府委托事項，發揮社會組織在基層治理中的積極作用。

(2)規范提升流動人口服務管理項目建設。落實勞動就業、社會保險、義務教育、衛生計生、住房保障、社會救助等居住證配套政策，推進全市域居住證“一卡通”建設，將居住證打造成集行政管理、公共服務、金融服務、商業應用、企業管理為一體的“二代”居住證。深入開展居住出租房屋“旅館式”管理，深化二維碼智能化管理，規范居住出租房屋審核準入門檻，做到隱患消除在前、問題整改在前。深化黨建引領下的流動人口再組織化建設，擴大基層黨組織及工青婦群團組織對流動人口的組織覆蓋、工作覆蓋和服務覆蓋，深化“外警協管外口”工作，形成聯系服務流動人口的合力。

(3)加強社會心理服務體系項目建設。建立矛盾化解、法律援助、幫扶救助與心理疏導干預的“3+1”服務機制，及時反映和協調群眾利益訴求，消除和減少負面情緒。