衢州電動自行車地方立法的實踐與思考

鄧勝斌，邱純杰

(1.衢州市司法局，浙江 衢州 324002) (2.上海市黃浦區人民法院，上海 200003)

《衢州市市區電動自行車管理規定》(以下簡稱《規定》)是《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)將地方立法權擴至所有設區的市后，衢州市首批兩部地方性實體法規之一，是全國第二、浙江省首部電動自行車管理的地方性法規，也是具有創制性的地方立法。作為推進全面依法治市，建設法治衢州的深入實踐，《規定》自2017年5月1日施行以來，以市區為中心輻射三縣一市，全市各地交通秩序明顯改善，法規實施成效明顯，得到了全省乃至全國的廣泛關注。

一、衢州電動自行車地方立法背景

近年來，衢州市電動自行車快速增長，絕大部分車輛設計時速、整車質量嚴重超標，速度過快、穩定性低、安全性差等問題凸顯，極易發生道路交通事故，給道路交通安全帶來重大隱患。通過立法加強電動自行車管理，規范中心城區道路通行及停車秩序，做到暢通有序、整齊劃一，不僅能夠提升群眾安全感和治安滿意度，也有利于提高城市文明建設程度，提升城市品位。

(一)電動自行車存有安全隱患

電動自行車作為衢州城鄉居民出行的重要交通工具，以其易操作、易停放、易通行等特點為民眾出行帶來了極大的便利。據統計，2016年衢州市電動自行車保有量已超過100萬輛。在電動自行車數量快速增長的同時，無牌、無證、無保險、無培訓等安全隱患長期存在，因駕駛人不規范操作、電動自行車車身重量超標等問題引發的交通事故也同步遞增。2016年，全市共發生電動自行車交通事故一萬余起，占交通事故總數的70%，死亡、受傷人數分別占交通事故死亡、受傷總人數的50%和60%。電動自行車的安全問題已成為城市治理的頑疾，監管上的缺位使電動自行車淪為潛在的“馬路殺手”，切實將電動自行車“管起來”成為民眾熱切期盼的焦點所在。

(二)法律法規存在真空地帶

迄今為止，我國的法律、行政法規對電動自行車管理未進行專門立法，《中華人民共和國道路交通安全法》(以下簡稱《道交法》)和《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》(以下簡稱《條例》)雖已將電動自行車列入非機動車進行管理，但基本將電動自行車等同于普通的自行車進行管理。在實際檢測中，電動自行車與普通自行車在速度、質量、駕乘能力、動力來源、運行參數、危險程度、環保等方面均存在較大差異，以普通自行車的角度規制電動自行車顯然不盡合理。法律法規的盲區讓電動自行車從銷售至上路行駛均缺乏強有力的監管依據，制定一部專門規范電動自行車的地方性法規來補強法律法規的缺失顯得極為必要。

(三)地方立法擁有堅實基礎

電動自行車雖小但關乎千家萬戶的幸福與安全。通過立法管好電動自行車、降低電動自行車的傷亡事故已成為切實的民生問題。2015年3月15日，我國《立法法》作出修改，將地方立法權擴至所有設區的市，同年7月，衢州市被浙江省人大常委會確定可以行使地方立法權，這一重要變革給衢州電動自行車立法的制定和實施提供了法律保障。群眾有需要，法律有保障，立法的基礎已經成熟，衢州市委、市人大、市政府堅持為民立法，在廣泛調研論證的基礎上，率先將電動自行車立法列為2016年首批兩個地方性法規立法計劃之一，為衢州電動自行車立法的實施鋪平了道路。

二、衢州電動自行車地方立法探索

由于電動自行車立法在全國范圍內屬于先行先試，可參考的經驗少，在立法之初便面臨著諸多困惑與難題。衢州市電動自行車立法起草小組先后赴海南、廣西和省內杭州、寧波、溫州等城市考察學習地方立法先進經驗，并邀請清華大學法學院專家組對草案進行詳細討論交流，對電動自行車立法進行了充分論證。

(一)明確立法定位與權限

依照《立法法》第七十三條第一款第一項“為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項”的規定制定的地方性法規即為執行性的法規。若衢州電動自行車立法定位為執行性的地方立法，便是對《道交法》及其《條例》中有關非機動車的相關規定的細化，其法規的設定應嚴格遵循上述法律法規有關非機動車的相關規定。反之，若將衢州電動自行車立法定性為《立法法》第七十三條第二款規定的“依照除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規”，則衢州電動自行車地方立法即有創制性，其條文內容設置的空間將大大提升，有利于通過地方立法對電動自行車實現更為有效的管理。綜合多方面因素考慮并經過反復論證，最終在立法時將法規定位為創制性的地方立法，并注重在治理的具體制度、措施與方法上不與《道交法》等上位法相抵觸。

(二)明確立法目的與方向

在衢州電動自行車立法過程中，全國范圍內有部分城市出現因非機動車立法或道路交通安全立法而引發爭議、沖突的現象，一些城市立法時采取禁止的公共治理手段，明確電動自行車不予登記、不準上道路行駛，這就要求衢州立法機關在立法目的與立法方向的把握上做出更多的思考。為了維護廣大市民的切身利益，同時維護社會的安定有序，衢州電動自行車立法摒棄了禁止、限制的公共治理手段，堅持以規范行政執法和駕駛行為為立法目的，將“不禁不限”自始至終作為衢州電動自行車立法方向，樹立管理和服務并重的理念，服務市民綠色、安全、文明出行。

(三)明確立法調整適用范圍

針對電動自行車立法適用于衢州全市范圍還是僅適用于矛盾集中的市區的問題，經多方研討論證認為，限于當前全市交警執法力量不足，以及電動自行車事故多發于市區，在現階段應將立法調整適用范圍的重點放在市區范圍內，待時機成熟后可通過修改法規的形式擴大法規的適用區域。另一方面，如各縣(市)時機與條件成熟，對本地的電動自行車管理也可參照《規定》執行，但考慮到保障執行法規的相對統一性，為避免各縣(市)的操作、執法尺度差異過大，在參照執行時應履行必要的審批程序。

(四)明確與上位法的關系

結合衢州電動自行車管理實踐經驗，佩戴安全頭盔與強制保險均是保障電動自行車駕乘人員安全、維護其生命健康權的有效手段。但由于《道交法》及其《條例》僅規定了摩托車(機動車)駕乘人員需強制佩戴安全頭盔，而第三者責任強制保險則是由國務院法規規定。如何既保障立法的實效性，又確保不與上位法相抵觸，是衢州電動自行車立法的關鍵。在立法過程中，主要從《道交法》“保護人身安全，保護公民、法人和其他組織的財產安全及其他合法權益”的立法目的出發，對“不抵觸”做了目的性闡釋，只要符合《道交法》立法目的，且為執行《道交法》所必要，地方性法規可以做適度的制度擴展，因而在立法中增設了電動自行車駕乘人員應當佩戴安全頭盔的規定。同時，在立法中采用鼓勵式的語式，引導民眾主動投保車輛第三者責任保險、駕乘人員人身意外傷害保險和車輛的盜搶險。

(五)明確對非標車的管理

非標車即未列入產品公告目錄的電動自行車。在衢州，幾乎所有的電動自行車人身傷害事故都與非標車相關，是衢州電動自行車立法的重點。在衢州通行的電動自行車90%以上是非標車，若是立法“一刀切”規定非標車不予登記、不準上路，法規出臺后交警部門在執法時將面臨較大阻力。對非標車如何進行管理，在部門起草、政府審核及人大審議環節均十分慎重，多次邀請國內知名專家學者進行論證。在立法過程中，專家學者們的觀點主要分為三類：有部分專家認為，制定非標車過渡期的規制方法是積極的，多年來政府部門未對非標車銷售加以嚴格監管，基于合法預期保護原則，即時禁止非標車行駛并不合理，解決非標車問題需要通過一段時間的消化；有學者認為，非標車登記不等于為產品質量背書，而是出于管理需要，是為了保護過渡期的合法預期；另有部分法學教授認為，《衢州市區電動自行車管理辦法(草案)》有關非標車的規定是對現實的妥協，具有針對性及現實意義，但作為地方性法規，不宜直接規定不符合國家標準的電動自行車可以上路行駛。針對非標車在立法中面臨的種種困惑，在省人大法工委的指導下，衢州電動自行車立法最終將非標車納入此次立法統一管理范圍。

三、衢州電動自行車地方立法亮點

《規定》對職能部門、銷售主體、駕乘人員等不同群體的責任和行為作了明確規定，將立法貫穿電動自行車管理的全過程，有效破解了一批沉積已久的難題，法規實施的成效十分顯著。自《規定》實施以來，全市電動自行車上牌62.57萬輛，查處電動自行車違法案件21.1萬起，教育培訓電動自行車駕駛人員近80萬人次，事故死亡人數同比下降29.7%。

(一)破解非標車現階段管理難題

將非標車納入衢州電動自行車立法，給予一定的過渡期，是堅持實事求是的原則而作出的規定，主要包括：設置5年的臨時通行期限，對未列入產品公告目錄的電動自行車實行臨時通行許可，期滿后不得上路行駛；鼓勵采取以舊換新、折價回購等方式，回收、提前報廢未列入產品公告目錄的電動自行車；明確法律責任，駕駛未經臨時通行許可或者未懸掛臨時通行號牌的電動自行車的，由公安機關交通管理部門處50元罰款。上述條文的制定，充分體現了法規的人性化設定，增強了法規的可執行性。

(二)破解銷售管理混亂無序難題

電動自行車市場需求量大，銷售點分布廣、數量多，為滿足消費者對外觀、速度等方面的喜好，多數銷售主體存在出售不符合國家標準的超標車的現象，嚴重影響了駕乘人員的安全。而在以往，衢州電動自行車行業的監管比較倚重于電動車行業協會，監管力度相對薄弱，缺少必要的管理手段和處理方式，一定程度上造成了電動車銷售市場的無序?！兑幎ā烦雠_后，衢州市以省經信委電動自行車合格產品公告為依據，建立公告目錄管理制度，未列入公告目錄的電動自行車不得在市區銷售。同時，市場監管部門定期對銷售市場進行檢查，對違法銷售的經營單位予以處理，從源頭上破解了超標車進入市場的問題。

(三)破解駕乘人員無法可管難題

規范通行秩序、保障安全行駛是此次立法的重點，在法規中創制性地規定“在未設置非機動車道的混合道路行駛不得超過每小時20公里”，并設置了電動自行車應當主動避讓行人等十項規則和不得醉酒駕駛等六項禁止性規則，讓騎行人能有章可循，確保文明行駛。法規為切實保障駕乘人員的人身安全，還規定了“駕駛電動自行車應當佩戴安全頭盔”，對駕駛電動自行車時駕駛人未按規定佩戴安全頭盔的行為即可依據《道交法》八十九條予以處罰。在具體執法過程中，交管部門采取“教懲相濟”的人性化執法方式，對首次被查處的駕駛人給予警告，第二次給予罰款20元的處罰(乘坐電動自行車不佩戴安全頭盔的行為給予10元的處罰)并觀看警示教育片。

(四)破解部門職責交叉扯皮難題

電動自行車管理難，一定程度上在于部門之間職責交叉、責任主體不清，使得一些問題成了“三不管”地帶。為了厘清部門職責，保證法規執行到位，市政府召開政府常務會和多次部門協調會，從生產、銷售，到登記、通行、停放，直至教育宣傳，全面、清晰地劃定了公安、質監、市場監管、綜合執法等部門的職責，同時明確“有關部門應當加強電動自行車管理的信息共享和執法協作”，避免了部門爭權、扯皮，明晰了權利與義務，使管理有法可依，更使責任有人承擔。嘗試在電動自行車牌照中植入智能芯片，采用物聯網、大數據以及互聯網技術，加強對電動自行車安全、流量等方面的智能管控。

四、衢州電動自行車地方立法思考

《規定》為衢州的電動自行車管理執法提供了法規依據，在一定程度上扼制了電動自行車事故猛增的勢頭，為國內其他地市的電動自行車立法提供了有益的參考。但同時也應清楚地看到，《規定》作為一部設區市的地方性法規，層級低，權限小，對許多實踐中迫切需要解決問題的規定均作了“技術處理”或“語焉不詳”。從立法到實施的整個過程中，一些問題沒有因為地方立法而得以徹底或有效地破解，無論是對立法、執法、司法者而言，該法規仍存在著一些缺憾，迫切需要通過上位法律、法規的立、改、廢加以解決。對衢州電動自行車立法而言，仍有值得進一步探討、完善與修改的空間，以充分發揮其治理功效。

(一)全國統一登記和聯網制度尚未實現

《規定》明確，電動自行車經公安機關交通管理部門登記，取得行駛證并懸掛號牌后，方可上道路行駛，但這僅是解決衢州市區未登記電動自行車的管理問題，對于外地已上牌電動自行車進入衢州市區是否允許上路的問題沒有作出具體規定。目前，外地電動自行車所上的號牌五花八門，有的是公安機關交通管理部門核發的正式號牌，有的是電動自行車行業協會核發的號牌，有的僅是防盜登記牌。對非機動車登記屬于國家立法權限范圍，暫時還未實現全國統一登記和聯網制度，因此《規定》對外地已上牌電動自行車能否在衢州市區行駛的約束力存在爭議。

(二)第三者強制保險難以長久推行

2017年，衢州市區已登記、保險的電動自行車有269086輛，但2018年市區電動自行車續保數則為6.5萬輛，續保率僅為26%，其他縣(市)的續保量也明顯下滑。造成電動自行車登記、保險后第二年續保、投保工作推進緩慢的主要原因，一方面在于電動自行車無須年度檢驗，交管部門管控缺少抓手，另一方面在于2017年電動自行車投保政府給予10元/份的補貼支持，而2018年該項補貼政策取消(2019年衢州市政府繼續執行電動自行車保險補貼政策)。電動自行車投保缺少有效的抓手，以補貼帶動車主投保必然難以持久，而參保率的大幅下降勢必影響后續電動自行車交通事故糾紛的處理，危害駕乘人員的人身安全保障。

(三)佩戴安全頭盔的剛性措施仍顯不足

《規定》在設定“應當佩戴安全頭盔”的條文時，曾出現是否違反《道交法》等有關上位法規定的爭議。正因如此，《規定》雖然設定了“應當佩戴安全頭盔”的條文，但是未設定罰則。目前，缺乏電動自行車安全頭盔標準，一些駕乘人員只能以摩托車頭盔代替，舒適度、匹配度打了折扣。在日常執法實踐中，許多駕乘人員對頭盔的佩戴存在抵觸心理，導致交通事故中人身傷亡事故的增加，尤其是在春秋兩季，如何規范駕乘人員佩戴頭盔行為已成為交警部門“執法難”的問題之一。同時，共享電動自行車的投放量日漸增多，但在安全頭盔的配置和管理上未能很好地跟上現實需求，既存在安全隱患，也給交警部門執法帶來壓力。這些問題迫切需要上位法作出強制規定并設定罰則，或者由上位法作出明確授權由地方法規予以規定。

(四)電動自行車違法違章現象依然高發

由于電動自行車的家庭普及率較高，駕乘人員素質參差不齊，電動自行車違法行駛現象依然屢禁不止，特別是闖紅燈、占用機動車道行駛、超速行駛、隨意掉頭、違法載人、酒后駕駛和亂停亂放等情況仍比較普遍，涉及電動自行車的交通事故數和死傷人員數依然較高。電動自行車的守法率與交管部門嚴管率呈高度一致性，即嚴管率越高守法率越高，執法力度下降則守法程度開始松懈，這充分顯示了駕駛人員安全文明意識仍有待加強。雖然衢州的地方法規對電動自行車駕駛人的安全教育學習制度有原則性的規定，但由于在登記環節、路面違法被查處環節、事故處理環節等缺少具體的要求，加之《道交法》對違法行為的處罰偏輕，致使電動自行車管理存在一定的反復性。

(五)《規定》仍有較大的完善空間

《規定》自2017年5月1日施行以來，經過一段時間的實踐，即顯示出在涉及電動自行車管理的部分內容上還存在立法空缺。例如，衢州電動自行車地方立法只針對電動自行車，尚未涉及路面上大量存在的電動三、四輪車輛，該類電動車同樣存在嚴重的交通安全隱患；如何規范電動自行車蓄電池的回收，提高資源利用效率，如何推廣綠色環保電池等內容，在《規定》中尚未體現；對當前迅猛發展的配送服務如外賣、快遞等特殊行業的電動自行車駕駛人違法駕駛行為高發現象，《規定》未作特別規定，等等。

衢州電動自行車立法是在國家層面對電動自行車立法缺位的情形下，設區市地方立法的一次大膽、有效的嘗試。該地方性立法，以保障道路交通安全有序和保護道路交通參與者的合法權益為立法目的，以“不禁、不限，重在規范”為立法方向，既規范了電動自行車不安全、不文明行為，又有效地保護了民眾的人身和財產安全，得到了市民的廣泛支持。衢州電動自行車立法論證充分、內容嚴謹、前瞻性強，在電動自行車新國標正式實施的大背景下，《規定》依然具有為其他地市電動自行車立法提供有益參考的價值。