刑事附帶民事公益訴訟發展的實踐路徑
——以甘肅省開展“刑事附帶民事公益訴訟”專項活動為視角

● 劉開俊 張 源/文

［案例一］自2012 年開始，李偉平及其子李亞東二人在未辦理合法開采手續的情況下，雇傭他人使用挖掘機等施工機械先后在平川區刀楞山、陳兒山等地，通過剝離地表植被等方式非法開采陶土資源出售給陶瓷生產廠家。2017 年3 月，白銀市國土資源局平川分局對其作出行政處罰決定，責令李亞東停止違法行為，沒收無證開采的礦產品和違法所得，并處以罰款。但李偉平及李亞東繼續非法開采，因大面積機械化作業，地表植被和礦產資源被破壞，加劇了水土流失和土地荒漠化。2019年6 月25 日，由平川區人民檢察院提起公訴的李偉平等黑惡勢力犯罪團伙在平川區法院公開宣判，首犯李偉平犯尋釁滋事罪、非法采礦罪、敲詐勒索罪、盜竊罪等四項罪名，數罪并罰決定執行有期徒刑11 年，處罰金11.2萬元，該案其余8 名被告分別被判處有期徒刑4 年6 個月至8 個月不等的刑罰。李偉平、李亞東二人被判令承擔非法開采造成生態環境破壞的修復費用18.26 萬元。

［案例二］2017 年6 月至9 月，吳魁龍、馬治國在未取得營業執照及危險廢物經營許可證的情況下，先后在平涼崆峒區四十里鋪鎮清街村和廟莊村四社的農用地上，建設舊蓄電池拆解點及提煉金屬鉛的窩點，從事非法收購、拆解廢舊蓄電池，提煉生產鉛錠的生意。平涼市環境資源保護局對工業園區管委會依法查封、扣押的廢舊蓄電池殼、極板、生產廢渣、廢酸液等物品進行了檢測，認定均屬危險廢物（廢物類別為HW31 含鉛廢物，廢物代碼421-001-31）。由于該批固體危險廢物就地查封、扣押、儲存于涉案廠房原址，可能造成二次污染。崆峒區人民檢察院依法向平涼市環境資源保護局等三家行政機關發出檢察建議，積極督促其進行整改，并在限期內對危險廢物進行無害化轉移處置。2019年3月18日，崆峒區人民法院依法公開宣判，被告人吳魁龍犯污染環境罪，判處有期徒刑3 年，緩刑3 年，并處罰金3000 元；被告人吳魁龍、馬治國共同賠償平涼工業園區管理委員會公證費2000 元，危險廢棄物處置費881249.6 元；賠償平涼市崆峒區四十里鋪鎮人民政府檢測費10000 元。吳魁龍、馬治國不服一審判決，于2019 年3 月27 日向甘肅礦區人民法院上訴，2019 年6 月27 日，甘肅礦區人民法院作出了維持原判的裁定。

一、甘肅省刑事附帶民事公益訴訟案件實踐檢視

自甘肅省2018 年開展“刑事附帶民事公益訴訟”專項活動以來，全省檢察機關共收集刑事附帶民事公益訴訟線索129 件，立案102 件，其中環境資源類案件為96 件，食品藥品安全領域案件僅6 件。提起刑事附帶民事公益訴訟60 件。案件辦理呈現出如下特點：

第一，甘肅省對環境資源類案件實行集中管轄，檢察機關在案件辦理中存在一些難題。根據《甘肅省高級人民法院關于環境資源案件跨區域集中管轄實施意見（試行）》的相關規定，生態環境和資源保護刑事附帶民事公益訴訟案件要移送到市州所在地的基層院辦理，由此導致部分基層院人員緊張，部分人員充足的基層院卻沒有管轄權。且在此類案件辦理的過程中，需要前往被告住所地或者侵權行為地進行調查取證，在一定程度上存在與相關機關溝通不暢、協調不順等難題。

第二，甘肅省檢察機關辦理刑事附帶民事公益訴訟的模式比較統一。在“先刑后民”與“刑民共訴”模式中，甘肅省檢察機關采用“刑民共訴”模式，即在提起公訴時一并提起附帶民事公益訴訟，附帶民事公益訴訟起訴書與刑事起訴書采用同一份文書，即刑事附帶民事公益訴訟起訴書。尚無在提起刑事訴訟后采用附帶民事公益訴訟起訴書提起附帶民事公益訴訟的案件。在實踐中，就具體案件的處理而言，“先刑后民”模式極可能導致被告人受到的刑事處罰已成定局，影響其承擔民事侵權責任的主觀能動性。從全省檢察機關層報省院審批的80 起案件來看，75 起省院同意起訴。正是由于刑事附帶民事公益訴訟案件辦理初期審批程序的存在，才得以保障甘肅省比較統一的“刑民共訴”模式。如案例二，崆峒區人民檢察院于2018 年2 月28日對吳魁龍、馬治國污染環境附帶民事公益訴訟進行立案，后經層報甘肅省人民檢察院批復同意，于2018年3 月26 日依法向崆峒區人民法院提起刑事附帶民事公益訴訟，在訴訟過程中，采用同一份訴訟文書并由公訴部門與民行部門的檢察官同時出庭，保證了“刑民共訴”模式下的訴訟效果。

第三，甘肅省檢察機關對于案件類型把握準確率有待提高，部分案件無法進入庭審程序。2018 全年甘肅省檢察機關對刑事附帶民事公益訴訟總共立案102 件，提起刑事附帶民事公益訴訟60 件。可見在立案初期，檢察機關還存在案件類型把握不準、受理條件不明等問題，導致部分已經立案的案件最終無法進入到起訴程序。但是從另一方面來看，在審結的42 起案件中，法院全部支持了檢察機關的訴訟請求，也從側面反映了檢察機關對進入起訴程序案件辦理質量的嚴格把關。

二、刑事附帶民事公益訴訟制度之價值優勢

第一，有利于節約司法資源，提高訴訟效率。當前，司法資源成本與效益的突出矛盾是司法機關普遍存在的難題，只有合理配置司法資源，才能實現司法效益的最大化。附帶民事公益訴訟的本質依然是民事訴訟，但民事訴訟搭刑事訴訟“便車”的做法，能夠使同一審判組織在審理公益刑事犯罪的同時附帶審理民事公益訴訟，提高了訴訟效率，降低了司法成本。亦是刑事附帶民事公益訴訟制度的設計初衷，即實現了刑、民證據共享，節約人力物力。

第二，有利于形成追責合力，事半功倍地實現刑事附帶民事公益訴訟的價值目標。在刑事附帶民事公益訴訟中，往往會出現單獨民事公益訴訟無法達到的訴訟效果，刑、民“同訴”可以更好地實現法律懲罰與救濟的雙重目的。由于刑事訴訟具有較強的威懾性，犯罪嫌疑人基于刑事量刑的考量，為了爭取從輕處罰往往會積極承擔民事責任，有利于維護社會公共利益并最大化地修復受損法益。

第三，有利于發揮公益訴訟的警示教育作用。如在阿克塞縣人民檢察院訴趙某某等七人非法捕殺、殺害珍貴，瀕危野生動物刑事附帶民事公益訴訟案件中，由于偏遠少數民族地區民眾法律意識普遍不高，通過刑、民“同訴”案件的辦理，不僅警醒了犯罪分子，同時也教育了當地廣大民眾，達到了“辦理一案，教育一片”的效果。

第四，有利于縮短訴訟周期，最大限度維護社會穩定。刑事附帶民事公益訴訟大多發生在生態環境和資源保護、食品藥品安全等領域，與人民群眾生活息息相關，侵害狀態一旦持續，不僅對受害人，而且會對整個社會的信用造成極大傷害，影響人民群眾的幸福感和安全感，不利于社會的和諧穩定。如果采取先追究被告人刑事責任，之后再提起民事公益訴訟的方式，必然會延長訴訟周期，使受侵害主體不能及時得到救濟，不利于社會秩序的穩定。

三、刑事附帶民事公益訴訟的完善路徑

筆者在梳理甘肅省提起的60 件刑事附帶民事公益訴訟案件過程中，對實踐中遇到的爭議性問題進行了整理，并在此基礎上嘗試給出解決路徑。

（一）構建“兩檢并行，雙管齊下”的辦案模式，確保社會公共利益得到及時有效的保護

根據最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第147 條、《刑事訴訟法》第104 條之規定，附帶民事訴訟應當在人民法院立案后開庭前提出。由于民事公益訴訟案件的復雜性及涉及利益的公共性，雖然公安機關在案件偵破階段會收集刑事犯罪的證據，但刑事案件和附帶民事公益案件所侵害的法益、證明責任等存在明顯差異，附帶民事公益訴訟不能適用刑事訴訟的證明標準，［1］所以公益訴訟檢察部門介入案件調查的具體環節，對于附帶民事公益訴訟的辦理至關重要。刑事檢察部門應當在案件辦理過程中對涉嫌破壞環境資源保護罪、危害公共衛生罪、妨害文物管理罪、生產銷售偽劣商品罪等逐一進行梳理，在案件批捕階段將涉及這些罪名的刑事案件及時通知公益訴訟檢察部門，由其對是否符合提起附帶民事公益訴訟的條件進行審核。倘使公訴階段退回補充偵查，出現新的情況，有可能涉及民事公益訴訟類型的，也應當立即通知公益訴訟檢察部門。在人民法院立案前讓公益訴訟檢察部門介入案件調查，進行分析研判，一方面可以提前收集立案所需的附帶民事公益訴訟證據；另一方面改變了公益訴訟檢察部門和刑事檢察部門“單線”作戰的弊端，在精準打擊犯罪的同時，從早從初督促當事人承擔民事賠償責任。如案例一，平川區人民檢察院刑事部門和民行部門之間通過線索共享機制，將掃黑除惡專項斗爭與公益訴訟工作高度融合起來，是公益訴訟工作助力掃黑除惡專項斗爭的具體體現，也是“專業化法律監督+恢復性司法實踐+社會化綜合治理”檢察新模式的有益嘗試。

（二）明確刑事罰金與民事懲罰性賠償金適用規則

根據《關于適用財產刑若干問題的規定》第1 條、第2 條的規定，人民法院可以在綜合考量多種因素的基礎上判處罰金。罰金與民事領域懲罰性賠償金都具有財產懲罰性功能，通過這種功能可以有效警示、規制同一主體在后續經營活動中實施相同或者相似的侵害消費者合法權益的行為。涉嫌破壞環境資源和食品藥品安全類犯罪一般都會構成侵權之債，如果被告人已經通過罰金這種附加刑方式被追究了相關責任，國家及社會給予了其否定性評價，那么檢察機關是否依然可以主張懲罰性賠償呢？公益訴訟中的懲罰性賠償，其意義并非針對個體的利益補償，而是重在懲治、震懾和預防，增加違法者的違法成本，警示潛在的其他違法行為人，保護更廣泛的社會公共利益不受侵害。［2］因此，筆者認為二者可以同時適用，但要注意根據實際情況，不可盲目擴大懲罰性賠償金的適用范圍，建議通過頂層設計明確刑事罰金與民事懲罰性賠償金適用規則。

除此之外，在實踐中，檢察機關也在積極探索“補植復綠”“增殖放流”“勞務代償”等多元化生態修復舉措，將恢復性司法理念貫穿于檢察公益訴訟全過程。在辦理刑事附帶民事公益訴訟案件中，如果環境遭到破壞，犯罪嫌疑人在承擔刑事罰金、民事懲罰性賠償金的同時，可根據實際情況要求其采取承擔勞務、繳納環境修復費用、親友代植等方法，及時使受到損毀的環境得到修復。如案例一，李偉平、李亞東二人被判處繳納罰金11.2 萬元的同時，還需承擔非法開采造成生態環境破壞的修復費用18.26 萬元。

（三）從頂層設計上明確檢察機關作為公益訴訟起訴人時，無需提供訴訟擔保

根據《刑事訴訟法》第102 條、《民事訴訟法》第100 條第2 款的相關規定，實踐中對于刑事附帶民事公益訴訟申請保全是否需要提供擔保，就主體不同可以分為兩種情況：其一，如果是普通的刑事被害人請求保全，理應提供與保全數額相同份額的擔保；其二，如果檢察機關作為保全申請人時，則存在不同的看法。一種觀點認為檢察機關應當與普通的刑事被害人一樣提供擔保。另一種觀點則認為檢察院是國家司法機關，不應該提供擔保，且附帶民事訴訟原告人作為弱勢群體，檢察機關有義務保障其獲得民事賠償。［3］此時要求檢察機關提供擔保，難免會影響其提起附帶民事訴訟的積極性。在刑事附帶民事公益訴訟制度中，依然要遵循民事訴訟擔保制度的相關規定。我國的訴訟擔保主要包括兩種情況：一是審理階段的財產保全和先予執行；二是執行階段的暫緩執行制度。由于在刑事附帶民事公益訴訟中檢察機關是作為公益訴訟起訴人而存在的，其身份決定了不可能在執行階段提出暫緩執行的請求。根據《民事訴訟法》第106 條和第107 條、《民訴法解釋》第170 條之規定，刑事附帶民事公益訴訟既不屬于先予執行的范圍，也不符合提起先予執行的條件。所以檢察機關在刑事附帶民事公益訴訟中，申請法院采取的保全措施只能是財產保全這一種類型。

所以筆者認為，檢察機關如果申請法院采取財產保全措施，無需提供訴訟擔保。一是從訴訟擔保的目的來看，訴訟擔保一方面是為了保障債權的實現，即作為擔保一方當事人因訴訟行為給對方當事人造成損失的預防性救濟措施；另一方面是防止擔保申請人濫用訴權給被保全人的合法權益造成損害。檢察機關在身份上并不同于普通的原告，其是以公益訴訟起訴人的身份參加訴訟。在案件辦理過程中，如果因為保全給當事人的合法權益造成損害的，當事人完全可以依據《民事訴訟法》和《國家賠償法》的相關規定請求賠償。二是從附帶民事公益訴訟的價值理念來看，刑事附帶民事公益訴訟中刑事案件檢察機關履行的是追訴職責，是為了實現預防犯罪與懲治犯罪的雙重目的，附帶民事公益訴訟則是為了維護國家利益和社會公共利益。之所以在同一程序中一并解決，是出于訴訟效率及成本的考慮，通過優化司法資源配置，達到公正與效率的有機結合。在刑事附帶民事公益訴訟中，檢察機關不僅要承擔刑事案件的追訴任務，還要維護社會公共利益。此時再要求檢察機關承擔訴訟擔保義務，無形中增加了數倍的負擔。況且附帶民事公益訴訟中環境資源類案件的修復費用動輒上百萬，檢察機關幾乎無力承擔。倘若因此導致難以保全，國家利益和社會公共利益無法得到救濟，顯然背離了附帶民事訴訟的價值理念及創設初衷。三是從保全錯誤的救濟途徑來看，由檢察機關在刑事附帶民事公益訴訟中提供擔保，會導致一系列實踐操作中的難題。譬如擔保財產的來源、擔保的形式、擔保的操作程序等。倘若在檢察機關不提供訴訟擔保的情況下，被擔保人也可以按照現行法律規定維護自己的合法權益，那么提供訴訟擔保對于司法救濟來說就顯得意義不大。其一，根據《民事訴訟法》第108 條、《民訴法解釋》第110 條，當事人如果對檢察機關申請保全有異議的，可以申請復議，由人民法院及時審查。如果申請確有錯誤的，被申請人可以依據《民事訴訟法》第105 條要求賠償。 其二，倘若檢察機關申請擔保對當事人造成財產性損失的，當事人也可以依據《國家賠償法》的相關規定，尋求國家賠償。

注釋：

［1］參見戶恩波：《附帶民事公益訴訟不能適用刑事訴訟證明標準》，《檢察日報》2018 年5 月2 日。

［2］參見胡婷婷：《將刑事制裁與恢復性司法理念融為一體》，《檢察日報》2019 年8 月9 日。

［3］參見魯楊：《完善刑事附帶民事公益訴訟程序》，《人民檢察》2018 年第10 期。