環境民事公益訴訟案件實踐與問題

● 江蘇省連云港市連云區人民檢察院公益訴訟辦案組/文

一、案情回顧

（一）基本案情［1］

2018 年2 月至6 月期間，倪風、張玉樹合伙在租賃的長空實業有限公司車間內，由張玉樹提供設備、技術生產產品吡唑胺。為防止環保部門發現向外排放含苯廢液，倪風、張玉樹安排顏如月鋪設排污暗管，并指使顏如月將暗管連接到反應釜的排污口。顏如月明知暗管排污，仍然實施安裝行為。此后，該生產線通過暗管排放含苯廢液。同年7 月，環保部門對該暗管進行挖掘時，顏如月根據倪風、張玉樹指示將車間外暗管截斷并藏匿，以應對檢查。

2018 年7 月，連云港市環境監測中心站對涉案廠區廢水進行采樣檢測，經現場取樣監測，涉案廠區東側外暗管坑內水化學需氧量（COD）、三氯甲烷、1，2-二氯乙烷、苯、甲苯含量分別為6720mg/L、0.0039mg/L、0.072mg/L、5.28mg/L、0.214mg/L，廠區內暗管化學需氧量（COD）、三氯甲烷、1，2-二氯乙烷、苯、甲苯含量分別為17700mg/L、0.0046mg/L、2.54mg/L、18.8mg/L、0.532mg/L。連云港市連云區環境保護局依據《國家危險廢物名錄》（2016）中“‘HW04（農藥廢物）’農藥制造行業中‘其他農藥生產過程中產生的蒸餾及反應殘余物’屬于危險廢物”的規定，認定該吡唑胺生產過程中所產生的廢液屬于危險廢物，代碼為：HW04-263-008-04。

（二）訴前程序

2018 年10 月29 日，連云區人民檢察院立案審查，圍繞倪風、張玉樹、顏如月是否應當承擔及如何承擔環境污染民事侵權責任開展民事調查。經調查核實，倪風、張玉樹、顏如月主觀上具備侵權故意的意思聯絡，共同實施通過暗管違法排放含苯等有毒物質化工廢液，造成事實上的環境損害，非法排污行為與損害后果之間存在直接關聯性，構成環境污染共同侵權。經委托具備環境污染鑒定資格的南京大學環境規劃設計院股份公司司法鑒定所依法評估，確認倪風等人通過暗管向廠區東側駁鹽河非法排放有毒物質所致生態環境損害無法通過恢復工程完全恢復原狀，應適用“虛擬治理成本法”，以地表水Ⅳ類作為納污河流駁鹽河環境功能區類別，根據受污染區域的環境功能敏感程度與對應的敏感系數乘積計算修復費用，替代性修復受損生態環境。

2018 年12 月3 日，連云區人民檢察院依據“兩高”關于《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《公益訴訟解釋》）履行訴前公告程序，在國家級媒體正義網公告督促、建議有權提起公益訴訟的其他機關和社會組織在30 日公告期內向有管轄權的人民法院提起訴訟。

2019 年1 月4 日，連云區人民檢察院就該案擬提起刑事附帶民事公益訴訟請示連云港市人民檢察院。同年1 月9 日，連云港市人民檢察院批復同意。

（三）訴訟情況

2019 年1 月15 日，連云區人民檢察院就倪風、張玉樹、顏如月污染環境罪向連云區人民法院提起刑事附帶民事公益訴訟。同年3 月20 日，連云區人民法院判決支持檢察機關的訴訟請求，認定倪風、張玉樹、顏如月違反國家規定，以暗管排放有毒物質，污染了案發地地表水環境，對生態環境造成事實上的損害，依法應承擔連帶賠償責任。依法判決：“一、倪風犯污染環境罪，判處有期徒刑9 個月，并處罰金5 萬元。數罪并罰決定執行有期徒刑1 年，罰金5 萬元。二、張玉樹犯污染環境罪，判處有期徒刑9 個月，緩刑1年2 個月，并處罰金5 萬元。三、顏如月犯污染環境罪，判處有期徒刑6 個月，緩刑1 年，并處罰金1 萬元。四、依法沒收倪風、張玉樹的違法所得5 萬元，由扣押機關連云區人民法院上繳國庫。五、對扣押的暗管依法予以沒收。六、禁止張玉樹、顏如月在緩刑考驗期限內從事與生產吡唑胺有關的活動。七、倪風、張玉樹、顏如月連帶賠償生態環境損害金232000 元（已繳納132000 元，另由公安機關暫扣100000 元）。八、事務性費用100000 元，由倪風、張玉樹、顏如月承擔（已繳納）。”一審宣判后，倪風、張玉樹、顏如月當庭表示不上訴并愿意積極履行判決確定的義務。

二、特色解讀

該案是檢察機關提起公益訴訟制度正式確立后連云港市檢察機關提起的首例污染環境刑事附帶民事公益訴訟案。辦案中，連云區人民檢察院依托自主研發的生態環境指揮中心生態巡查功能依職權發現污染環境案件線索，刑民結合，明確訴求主張民事公益侵權責任。污染環境案普遍存在污染對象多數以水體和土壤為主，污染物含有毒有害化學成分，污染涉及范圍廣、修復難等特點，刑事追訴標準明確，民事公益侵權責任主張可循案例較少，需發揮司法能動性。

（一）本案特點

1.檢法銜接，訴前溝通，嚴格適用《公益訴訟解釋》訴前公告程序。連云區人民檢察院在辦案過程中，適時與區法院溝通協調，會簽《關于依法辦理資源環境案件若干問題的實施意見》，就訴訟流程、證據標準、庭審模式、裁判方案等關鍵問題達成一致意見，其中，針對法律、司法解釋沒有明確刑事附帶民事公益訴訟是否需要履行訴前公告程序的問題，為保障法律規定的機關、有關組織等原告主體地位，檢法統一認識，適用民事公益訴訟訴前程序，確保訴訟程序流暢。筆者認為，雖然法律規定檢察機關作為國家公訴人可以對被告人的犯罪行為直接提起公訴并附帶民事訴訟，但是刑事附帶民事公益訴訟涉及國家利益及社會公共利益，同時具備民事公益訴訟的兜底性，理應適用訴前公告程序，保障程序正當性。

2.適用當事人自認規則確定排污總量。損害事實確實發生并具備確定性，可以通過一定的方式衡量其大小和程度，是侵權責任主張的前提。該案中，連云區人民檢察院準確結合民事侵權人張玉樹具備吡唑胺合成工藝的專利知識及核心技術，融合偵查思維，從外圍調查涉案生產車間生產記錄、用電量、用氣量等數據，支撐張玉樹自認其伙同倪風、顏如月共非法排放10 噸工業廢水母液的排污總量具備可信性。

3.刑事、民事訴訟程序同步進行，辦案質量與效率并重。2018年10月17日，連云港市連云公安分局以倪風、張玉樹、顏如月涉嫌污染環境罪一案移送檢察機關審查起訴，檢察機關予以并案審查。在審查過程中發現，倪風、張玉樹、顏如月非法排污行為已構成對社會公共環境損害的事實，應承擔民事侵權責任，遂在刑事審查的同時，依法立案開展刑事附帶民事公益訴訟。10 月29 日，連云區人民檢察院決定立案民事公益訴訟，并圍繞倪風、張玉樹、顏如月是否應當承擔及如何承擔環境污染民事侵權責任開展民事調查。審查起訴階段，刑事與民事分別審查，以兩份起訴書同時起訴；庭審階段，刑事和民事辦案檢察官共同出庭，刑事部分與附帶民事部分依照庭審流程規定依次進行，判決一并作出。在檢察機關開展公益訴訟工作試點期間，連云區人民檢察院在江蘇省率先采用該刑事附帶民事公益訴訟辦案模式，得到省院主要領導肯定，并在全省檢察機關推進公益訴訟電視電話會議上進行經驗介紹。

4.準確定位民事侵權責任提起公益訴訟。《侵權責任法》第4 條規定，侵權人因同一行為應當承擔行政責任或者刑事責任的，不影響依法承擔侵權責任。環境污染侵權人損害社會公共利益，該侵權行為受過行政或刑事處罰，并不影響檢察機關對該侵權人提起民事公益訴訟。筆者認為，罰金及依法沒收非法所得、作案工具不屬于民事侵權責任范疇，不能抵銷侵權人賠償或修復受損社會公益的責任和義務。該觀點也得到法院的認可，連云區人民法院在依法判決沒收倪風、張玉樹的違法所得5 萬元及扣押的暗管，同時判決三被告人依法承擔受損環境修復責任。

（二）環境民事公益訴訟的侵權責任承擔

環境法律責任既是法律責任的一種，又具備特殊性。張梓太教授認為，環境法律責任是指行為人之行為違法、違約或者基于法律特別規定，并造成環境損害或可能造成環境損害時，行為人應承擔的不利的法律后果。［2］可見，環境法律責任產生的原因有三類：違反法定義務、違反約定義務及違反法律的直接規定。環境法律責任的構成具備綜合性，與刑事責任、民事責任、行政責任存在交叉、重疊，需要根據侵權行為人違反環境保護法律法規的性質以及社會危害后果綜合判斷。從目前我國環境保護法律法規的規定來看，環境法律責任一般由環境民事法律責任、環境刑事法律責任和環境行政法律責任三類構成。以本案為例，倪風、顏如月、張玉樹為謀取利益，違反防治污染的法律法規，在生產吡唑胺過程中通過暗管向廠區東側駁鹽河非法排放含有毒物質的工業廢液，嚴重污染環境，觸犯《刑法》第338 條關于污染環境罪的規定，應承擔環境刑事法律責任。而連云區人民法院依法判決倪風、張玉樹、顏如月連帶賠償生態環境損害金232000 元，則是要求該三人承擔環境民事法律責任。可見，行為人的行為違反環境保護法律法規的性質以及社會危害后果的不同，最終承擔的法律責任類型也不一樣。并且，不同類型環境法律責任的構成要件及證明標準也存在差異。

在法律適用上，我國環境民事責任堅持特殊法優于一般法的法律適用原則，以《侵權責任法》（第65 條）及其他環境侵權行為相關法律條文為原則，但是《環境保護法》（2014 年修訂）以及環境保護單行法中對于環境侵權有特殊規定的，應優先適用該特殊規定，但應在相關法律的適用范圍內。［3］此外值得關注的是，從我國目前環境法發展實踐來看，絕大多數環境民事公益訴訟案件中環境法律責任指的是環境侵權民事責任，而不是違反合同約定主張的環境違約民事責任，只不過其侵害對象是不特定的公眾，使其與傳統的侵權民事責任有所區別。

筆者認為，應通過個案的辦理探討民事公益訴訟中環境法律責任的構成要件，為責任判斷提供一個可參考的具體標準，將抽象的歸責原則具體化、明確化。一般侵權責任有四個構成要件：侵權行為、損害后果、侵權行為與損害后果之間存在因果關系以及行為人的主觀過錯。在侵權法上，對于環境污染侵權責任應適用“無過錯責任原則”，無須考究“行為人的主觀過錯”要件。因此，在環境民事公益訴訟中，有關環境法律責任構成要件的討論需要從環境損害行為、環境損害后果以及損害行為與損害后果之間的因果關系三要件進行分析。以本案為例，上文已經詳細論述連云區人民檢察院準確圍繞環境污染民事侵權要件開展調查核實，確定倪風、張玉樹、顏如月構成共同民事侵權，應承擔環境民事侵權責任。而主張環境民事侵權責任的重點、難點在于損害后果的認定及量化。

（三）環境民事公益訴訟案件中環境損害后果的認定

運用自認證據規則確定排污總量后，連云區人民檢察院公益訴訟辦案組檢察官們認為倪風、張玉樹、顏如月對其非法排污行為造成的嚴重環境損害需要進行環境修復，依法提起訴訟。三名被告人則辯稱，駁鹽河水體經過一段時間以后已經逐漸恢復一定的環境服務功能，無需通過人工干預措施進行修復。針對這一爭議焦點，連云區人民檢察院認為受污染水質好轉，但區域水生態環境的損害依然存在。倪風、張玉樹、顏如月通過暗管向駁鹽河排放的工業廢液中含有三氯甲烷、1，2-二氯乙烷、苯、甲苯等污染因子擴散性強、危險性強、難以分解。水體是流動的，污染物隨之轉移，不僅損害排放處的河流水體，而且侵害整個地區的水生態環境，經過一段時間的累積，該水生態環境無法通過恢復工程完全恢復原貌。該院委托具備鑒定資質的鑒定機構科學適用環保部《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》（環辦〔2014〕118 號）中“虛擬治理成本法”，根據受污染區域的環境功能敏感程度與對應的敏感系數乘積，以修復費用的替代性修復方式解決受損生態環境無法修復難題，量化受損后果，支撐其訴訟請求。筆者認為，連云區人民檢察院成功通過個案明晰“被污染河流的環境修復”與“地區生態環境修復”的區別［4］，不僅為環境司法提供了范例，同時也打破檢察機關、人民法院在選擇環境損害賠償計算方法時以鑒定評估意見為“鐵律”的限制，而探索出具備理性的自由裁量和社會科學的裁判方法。

（四）環境民事公益訴訟案件中環境損害修復責任的屬性

以本案為例，如何認定連云區人民法院判決認定“232000 元生態環境損害賠償金”的屬性？根據《民法總則》第179 條，承擔民事責任的方式主要有停止侵害、排除妨礙、恢復原狀、賠償損失等11 種。《侵權責任法》第15 條進一步明確了承擔侵權責任的8 種方式，其中，與環境污染侵權相關的責任承擔方式包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀和賠償損失。這幾種責任承擔方式大致可以分為三類：一是預防性責任方式，如停止侵害、排除妨礙、消除危險；二是恢復性責任方式，即恢復原狀；三是賠償性責任方式，即賠償損失。［5］本案中，南京大學環境規劃設計院股份有限公司司法鑒定所以“虛擬治理成本法”按數倍計算環境修復費用作為“環境損害費用”［6］，法院依法判決認可該項鑒定結論，但在判決書中表述為“生態環境損害賠償金”［7］。二者是否屬性一致，是“替代性修復費用”還是“環境損害賠償金”呢？筆者認為該兩項費用都為金錢給付，但區別在于“替代性修復費用”源于“恢復原狀”的責任方式，而“環境損害賠償金”源于“賠償損失”的責任方式。最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第20 條、第21 條分別對環境污染民事侵權“恢復原狀”和“賠償損失”的責任方式進行詳細規定。《解釋》第20 條規定：“原告請求恢復原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態環境修復至損害發生之前的狀態和功能。無法完全修復的，可以準許采用替代性修復方式……”由此可見，“修復費用”原則上應受到“將生態環境修復至損害發生之前的狀態和功能”的限制。《解釋》第21 條規定：“原告請求被告賠償生態環境受到損害至恢復期間服務功能損失的，人民法院可以依法予以支持。”由此可見，環境公益訴訟案件中“賠償損失”的范圍為“生態環境受到損害至恢復期間服務功能損失”。本案采用“虛擬治理成本法”計算環境損害費用，治理成本與一定系數相乘，并非懲罰性賠償，而是考量受損害生態環境的恢復治理難度大，截止案件受理之日，受污染水體已經具備一定的服務功能，無法重新鑒定量化生態環境受到損害至恢復期間的服務功能的具體損失數額，在修復費用外再次要求污染者承擔賠償損失的數額，有違公平。［8］因此，筆者認為，雖然人民法院在判決中未確定該筆款項用于修復受損生態環境，本案中“環境損害費用”屬性仍然應理解為生態修復費用而非環境損害賠償金。

注釋：

［1］案例所涉當事人名字、企業名稱均為化名。

［2］參見張梓太：《環境法律責任研究》，商務印書館2004 年版，第36 頁。

［3］參見楊立新：《侵權法論》，人民法院出版社2013 年版，第740 頁。

［4］參見呂忠梅：《環境司法理性不能止于“天價”賠償：泰州環境公益訴訟案評析》，《中國法學》2016 年第3 期。

［5］參見喬剛、胡環宇：《泰州1.6 億元天價環境公益案訴訟手記》，法律出版社2018 年版，第72 頁。

［6］參見南京大學環境規劃院司法鑒定所［2018］環評鑒字第1 號《司法鑒定意見書》，第21 頁。

［7］參見連云港市連云區人民法院（2018）蘇0703 刑初264 號刑事附帶民事判決書。

［8］同前注［2］，第134 頁。