以政治改造為重點開展巡回檢察的探索與思考

魯常山/文

2018 年6 月，司法部召開全國監獄工作會議，部署統籌推進以政治改造為統領的 “五大改造”新格局。作為刑事執行檢察派出院，無論從落實檢察工作講政治總要求的高度，還是從深化法律監督的角度，都理應作出積極回應。2019 年5 月，湖北省荊州市江北地區人民檢察院根據《刑事訴訟法》《監獄法》《人民檢察院監獄巡回檢察規定》等的有關規定，首次以“監督監獄實化強化政治改造，提升罪犯改造質量”為重點，對轄區內湖北省J 監獄開展常規巡回檢察，收到良好的階段性監督效果。

一、從講政治高度謀劃監督重點

檢察機關和監獄都是政治機關，旗幟鮮明講政治是共同崗位職責的應有之義，也是擔當作為的共同首要之責。檢察機關必須提高政治站位，把準政治方向，發揮政治功能，注重政治效果，確保在講政治問題上與監獄同頻共振，相向而行。講政治，不是空洞的口號，學通弄懂做實必須見諸行動、見諸成效，監管場所也不能例外。此次司法部將監獄原來的“監管改造、教育改造、勞動改造”三大改造職能，提升為“政治改造、監管改造、教育改造、文化改造、勞動改造”等五大改造職能，理性回答了監獄工作理念、模式和方法的改革方向。檢察工作是政治性極強的業務工作，也是業務性極強的政治工作，以此為契機，對監獄開展以政治改造為重點的巡回檢察意義重大，是將講政治要求落實到執檢辦案環節的具體行動。且從以往檢察實踐看，教育改造是監督的薄弱點，對教育改造中的政治改造開展檢察更是前所未有，因此，以此為重點開展巡回檢察尤為必要，正當其時。

二、在司法細節處組織辦案工作

（一）早構思早部署早行動

一是早構思。以政治改造為統領的五大改造新格局提出后，辦案組密切關注湖北省監獄系統部署開展政治改造的情況，并深入所轄監獄及省內外有關監獄調研，系統思考就政治改造開展巡回檢察的相關問題。二是早部署。在得知湖北省監獄系統已在部分監獄開展試點后，提前部署并擬定5 月份對J 監獄開展以政治改造為重點的常規巡回檢察，確定巡回檢察方案、重點和措施，保證檢察如期開展。三是早行動。通過上檢答網、到監獄查閱文件等多種方式，搞清楚政治改造的內涵、政治改造檢察的重點、政治改造檢察的目標等問題，做實理論和實務準備。

（二）選題實手冊實細節實

一是選題實。將政治改造檢察內容實化，具體檢察監獄對罪犯開展政治改造的指導思想、組織體系、工作平臺、考核機制、具體舉措等；監獄開展五大改造中，政治改造統領地位和作用發揮情況；監獄落實《憲法》規定，通過以政治改造為統領的各種改造手段將罪犯改造成為守法公民的情況；監獄落實《監獄法》第5 章“對罪犯的教育改造”中第61 條至第73 條的情況；對近3 年以來入監的原處級以上職務犯罪的罪犯、涉黑罪犯、邪教類罪犯、港澳臺籍罪犯政治改造情況。二是手冊實。制作對J 監獄常規巡回檢察工作手冊，作為辦案指南。其中包括與本輪巡回檢察有關的10 項法律規定、6 類工作表格、14 項方案性材料。三是細節實。將巡回檢察分為前期準備、進駐期間、后續監督3 個階段，依次連貫做實巡前聯絡、巡中檢察、巡后監督等細節，提高監獄對巡回檢察發現問題共識度和對監督意見接受度。

（三）重指揮重調查重證據

一是重指揮。一方面指揮協調發揮辦案組成員協同發力的專業優勢，同時尋求智力支持，邀請荊州市法學會專職副會長參與檢察。另一方面指揮做好巡回檢察方案的擬定、開展具體檢察、調查核實問題、擬制法律文書、補充完善證據等事項。二是重調查。最大限度擴大巡回檢察“應當發現”問題的視野。如，通過抓鬮的方式隨機確定開展調查問卷的監區、晚上進監核實罪犯常態化收看《新聞聯播》制度的真實性、對監獄近3 年勞動改造收支數據進行分析等發現問題。三是重證據。通過問卷調查的方式，形成針對政治改造的實施主體民警和政治改造的接受主體罪犯的2 套調查問卷，讓民警和罪犯給出答案，確保結論的準確性、客觀性和真實性，讓監獄更能接受和認可，為寫好高質量檢察建議提供證據支撐。

三、以監督的實效展現擔當作為

（一）真找問題

在轉變監督理念的基礎上，站在司法責任共同體高度，從法律監督的角度，每次確定一個以上重點，追根求源。辦案組按照“轉變監督理念、調整監督方式、突出監督重點、注重監督實效”巡回檢察指導思想，結合前期對監獄開展巡回檢察工作情況，確定監督重點為監督監獄實化政治改造，提升罪犯改造質量的情況。監獄是國家刑罰執行機關，也是國家內部安全體系的一個重要環節，其刑罰執行和罪犯改造質量如何，直接關系到刑罰目的和社會公平正義的實現，直接關系總體國家安全觀的落實和社會安全穩定。此次把政治改造作為監督重點，通過主觀努力，真找問題，監督監獄提升教育改造質量，使罪犯出獄后不再危害社會，以實際行動落實總體國家安全觀。

（二）找真問題

辦案組圍繞政治改造內涵和外延要求，集中精力查找并發現以下問題：一是教育改造中政治改造的統領作用發揮不夠。從調查問卷和實地檢察情況看，監獄罪犯和民警普遍對政治改造在五大改造中統領作用缺乏正確認知，對政治改造在五大改造中統領作用發揮缺乏較高的一致評價。二是勞動改造擠占教育改造時間和空間。從監獄財務數據、問卷調查收集的意見和實地檢察情況看，罪犯勞動改造任務不斷增大、勞動強度不斷提高、勞動時間過長，勞動改造過多擠占教育改造時間和空間。三是政治改造在教育改造中的地位和作用不夠突出。從實地檢察情況看，存在政治改造形式單一、內容簡單、學習時間得不到保證、政治改造氛圍不突出、文化環境建設滯后、政治改造課程設置、師資建設等保障不足、政治改造制度建設力度不夠、對有關重點罪犯分類教育亟待加強等。

（三）推動真解決問題

巡回檢察不片面追求發現問題數量，不將檢察建議一發了之，而是把檢察建議做成剛性，追求整改實際效果。2019 年6 月中旬，辦案組在監獄公開宣告送達檢察建議書，向監獄提出3 條檢察建議：一是更加重視政治改造，發揮統領作用。建議監獄認真貫徹落實《憲法》第1 條、24 條和《監獄法》第62 條的規定，在對罪犯進行政治改造中切實體現“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”等規定，通過加強思想教育，統籌推進以政治改造為統領的五大改造新格局，努力提升罪犯改造質量。二是正確處理好教育改造與勞動改造的關系。鑒于監獄存在影響教育改造治本目的實現及政治改造統領作用發揮等問題，建議監獄認真貫徹落實《監獄法》第3 條、4 條、70 條規定，積極向上反映，爭取勞動改造項目經費，逐步解決罪犯教育改造時間和經費保障不足等問題，根據改造罪犯需要合理組織罪犯勞動，更好發揮教育改造的治本作用，促進監獄刑罰職能回歸。三是凸顯政治改造在教育改造中的“置頂”地位。建議監獄進一步豐富政治改造形式、加強政治改造環境和功能建設、加大政治改造制度建設，激勵罪犯愛國、愛黨、愛中國特色社會主義制度；進一步用社會主義核心價值觀等教育罪犯，發揮文化塑魂的積極作用；進一步貫徹落實《監獄法》第61 條規定，采取集體與個別教育相結合的方法，特別是對邪教類罪犯、港澳臺籍罪犯、頑危犯等重點罪犯開展有針對性的專題教育，更加突出政治改造在教育改造中的“置頂”地位。監獄積極采納，認真整改。

四、對檢察改革做好總結與提升

（一）講政治要求必須落實到具體執檢業務工作中

檢察機關首先是政治機關，是政治性極強的業務機關，業務性極強的政治機關。講政治不能泛泛地講。怎樣把習近平新時代中國特色社會主義思想貫徹到檢察業務工作中去，怎樣體現好、落實好增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，是巡回檢察辦案人員必須回答的重大現實問題。司法部部署統籌推進以政治改造為統領的“五大改造”，檢察機關從講政治的高度，從法律監督的實際出發作出回應，是將講政治要求落實到具體執檢業務工作中的生動實踐，體現講政治和抓業務的辯證統一。因此，我們必須堅持問題導向，敏于發現工作中的不足、短板和弱項，以空前力度推進政治性極強的業務建設，切實增強為黨分憂、為民解難、為大局服務、為人民司法的能力和本領。

（二）巡回檢察改革體現了以人民為中心的發展思想

巡回檢察扭轉了以往派駐檢察意欲事無巨細、面面俱到，而實際上監督不深入、不透徹，不能真發現問題、發現真問題、推動真解決問題的現實困局。通過每次不同的重點，倒逼監獄依法、全面、有效履職盡責。如，突出刑罰變更執行、刑事被執行人合法權益保障、思想教育改造等重點，把監獄有沒有致力于改造罪犯，改造得好不好作為監督導向，把相關法律是否得到正確實施等問題納入監督視野，分析發生問題的深層原因，提出有針對性的意見，發出體現檢察職能定位的高質量檢察建議，并做好督促整改反饋的“后半篇”文章，實現由被動日常監督向積極的治本監督轉變，使法律監督機關定位實至名歸。實踐證明，在黨和國家工作大局中去思考、謀劃執檢工作，努力解決監獄執法中的深層問題，提升罪犯改造質量，能最大限度化消極因素為積極因素，發揮檢察監督不可替代的作用。

（三）準確理解和把握“應當發現”，科學界定司法責任

張軍檢察長在全國檢察機關對監獄實行巡回檢察試點工作座談會上強調指出，“重大問題應當發現而沒有發現，是失職。”正確理解把握這一要求，巡回檢察必須做到“積極作為、精準作為、有效作為”。但一次巡回檢察不可能“包打天下”，發現到、解決好所有問題。巡回檢察雖受限于有限的時間空間，但作為法律責任共同體的一員，應把“有限責任”融入到無限的為人民司法中去。因此，“應當發現問題”的邏輯在一次巡回檢察中應界定為：在輪次安排上，常規巡回嚴格按照本院實施辦法規定的次數要求，機動巡回、專門巡回根據對監獄實際監督需要，交叉巡回嚴格按照具體授權。在具體巡回檢察中，一是把公告中明確的進駐時間，當作“法定期限”，不縮短也不延長，在進駐期間及其合理延伸階段發現問題；二是圍繞授權通知或方案確定的具體監督重點開展工作，發現問題；三是從監獄書面報告中查擺的問題中發現問題；四是從上一次巡回檢察中發現而尚未整改的問題中發現問題；五是從進駐期間開啟專用檢察信箱收到的具體舉報、控告、申訴中發現問題；六是從進駐期間通過抓鬮方式隨機確定監區的罪犯和民警發放問卷反映或約見約談中發現問題；七是從調閱的檔案材料中發現問題；八是從現場檢察中發現問題。檢察辦案組有責任對在上述時間和空間內發現的“應當發現”的問題，在進駐期間及其合理延伸階段繼續開展法律監督調查工作，填寫相關記錄、處理箋、登記表，并逐一提出處理意見，形成檢察報告、反饋意見、線索移送報告、糾正意見、檢察建議書等，并在規定的期限內督促整改，并對整改情況形成評估報告，移交到授權或決定啟動巡回檢察的上級檢察院。在完成這一次巡回檢察任務后，與下一次巡回檢察辦案組對接，實現接力監督效果。