“捕訴一體辦案機制”的理論與實踐思考

郭曉東 任建華 /文

2018 年來，有關“捕訴一體辦案機制”優劣的爭論一直未曾停息，但從2018 年下半年基層院試點，到2019 年全國全面推開，該辦案機制已經在部分基層院推行了一年多的時間，在司法實踐中展現了旺盛的生命力。“捕訴一體辦案機制”即由檢察機關內部同一人或同一辦案組依法承擔審查逮捕和審查起訴并履行相關法律監督職能的辦案工作機制。筆者嘗試從思想淵源與歷史構建、現有法律規定賦權、基層司法實踐成效等三個方面，論證“捕訴一體辦案機制”的合法性、合理性和優越性。

一、“捕訴一體辦案機制”的思想淵源與歷史構建

（一）馬列經典法學家對檢察權法律監督功能的設想中蘊含檢察機關集中行使對偵查、審判活動的監督制約權

社會主義法律體系肇始于馬克思主義法律思想，馬克思、恩格斯、列寧等對社會主義國家的司法體制包括檢察制度進行了一定論述或制度設計，提出檢察機關應行使的部分權能。馬克思在《萊茵報》時期，通過對林木盜竊法的分析，科學揭示立法和司法之間的一般關系，批判了普魯士專制司法中庇護警察的檢察體制。恩格斯在著作中強調司法權與行政權的彼此獨立，他說“這兩種權力的混合勢必導致無可救藥的混亂，其最糟糕的結果就是有人可能集警察局長、檢察官和審判員于一身。”馬克思和恩格斯因為時代局限未能對檢察機關內部具體制度進行設計，但提出了檢察官與警察、審判人員分權監督制約的思想。

列寧在革命和制度建設實踐中，建立和完善法律監督機構檢察機關，通過有效的監督機制來統一法制，將檢察機關設定為維護法制統一，代表人民對其他機關執法活動監督和制約的機關。1922 年5 月18 日，列寧指導制定《檢察監督條例》，新型監督法制的蘇維埃檢察機關得以建立。基于相同的意識形態、人民民主國家觀、相同的境遇和任務，新中國以前蘇聯檢察制度為建構模型建立了檢察機關。馬列經典著作中對檢察權的法律監督屬性進行了定位，并且部分提到其擁有的具體權能，新中國檢察制度，吸收其科學設想，將檢察機關定位為法律監督機關，基于此承載監督職能的批捕權和公訴權應由檢察機關統一行使。

（二）“捕訴一體辦案機制”多次歷史運行實踐表明，其符合我國的法源傳統

1.受西方法律思想制度影響的清末和民國立法實踐中將批捕和公訴權能賦予檢察機關行使，部分時期具體規定由一個部門或檢察官行使。清末改制修律、民國立法都對現代意義的逮捕制度有所規定。1911 年《刑事訴訟律草案》規定檢察機關有預審和刑事公訴等權力。1915 年的《京師地方檢察廳暫行處務規則》，規定檢察官為偵查的主導者，在檢察機關設立偵查處，負責偵查和提起公訴，其中偵查后的處分“如勾攝羈押、搜索、扣押等情形時，應請示于檢察長”，亦由該處行使，1928 年國民政府公布的《刑事訴訟法》將被告羈押的決定權和公訴權賦予檢察機關。清末和民國時期，多數情況下由檢察官行使審前羈押的決定權和公訴權。

2.“捕訴一體辦案機制”在人民檢察發展歷程中多次長時期成功運行。（1）新中國成立前黨對檢察制度和檢察職能的探索。1931 年11 月成立的中華蘇維埃共和國臨時中央政府，確立檢察制度；抗日戰爭時各抗日根據地，民主政權建立后的法制建設中發展了檢察制度，陜甘寧、山東等多個抗日根據地建立檢察機構； 1946 年10 月，制定《陜甘寧邊區暫行檢察條例》，建立起獨立的檢察機關，承擔偵查和公訴等職能。這一階段，有時審檢合署，有時審檢分離，多數檢察機關承擔偵查和公訴職能。

（2）新中國成立后的檢察發展歷程中，批捕、公訴權能既有合并，也有分離，合并行使時間更長。1954 年頒布新中國第一部憲法，通過《人民檢察院組織法》，規定人民檢察院的設置、職權，各級人民檢察院負責審查批捕和審查起訴等工作。1962 年7 月，最高人民檢察院內設的業務一廳全面負責審查批捕、審查起訴工作。新中國確立檢察制度后最高人民檢察院批捕和公訴權基本是由一個部門行使，在基層批捕和公訴也往往是由同一部門或人員行使。恢復重建初期，最高人民檢察院設置刑事檢察廳負責批捕和起訴工作，1982 年最高人民檢察院調整內設機構名稱改由一廳負責，1988 年最高人民檢察院又將一廳更名為刑事檢察廳，負責批捕、起訴工作。1999 年，為強化職務犯罪偵查案件的內部監督，最高人民檢察院將刑事檢察廳分設為審查批捕廳和審查起訴廳，次年，分別更名為偵查監督廳、公訴廳。2019 年1 月，最高人民檢察院公布內設機構和相應職能配置，由一、二、三、四廳按照罪名分類負責相應案件的批捕和起訴工作，施行“捕訴一體辦案機制”。這里主要敘述的是最高人民檢察院部門職能的變遷，檢察機關因為雙重領導的體制原因，地方檢察機關的設置一般是按照上級機關要求對應設置，恢復重建40 年來，檢察機關經歷了從“捕訴一體”到捕訴分開再到“捕訴一體”的演進，總體來講“捕訴一體”具有較長的適用期，使用過程中成效較好，完成了國家賦予的打擊刑事犯罪的任務。

二、“捕訴一體辦案機制”為我國現行法律規定所賦權

（一）我國憲法和刑事訴訟法等法律規定賦予“捕訴一體”合法性

中國特色社會主義法治道路，使我國形成了不同于西方的刑事訴訟體制，現行法律規定將批捕權和公訴權交由檢察機關集中行使。憲法從國家重要制度的角度，規定檢察機關是法律監督機關，依法獨立行使檢察權，確立了檢察機關在刑事訴訟中和法院、公安分工負責，互相配合，互相制約的關系。《刑事訴訟法》第3 條、80 條、89 條、169 條等規定明確了審查批準逮捕、公訴的權力由檢察機關行使，審查批準逮捕決定人員為檢察長。這為檢察機關行使批捕權和公訴權提供了依據和操作模式。批捕、公訴權由檢察機關享有，是實現法律監督權能應有之意,二者統合于法律監督權能之下，合一具有合法性、正當性。

（二）“捕訴一體”為我國檢察運行機制所容納，具有合理性

英美法系國家檢察活動的目的只是追訴犯罪，檢察官不可能通過行使批準逮捕權監督偵查機關。多數西方國家法院分為具有刑事強制措施審查權的預審法院和具有案件實體審判權的其他普通法院。我國法院體系統一，將刑事強制措施的審查權賦予法院，會導致法官審前預斷，使逮捕條件與判決有罪條件合而為一，影響法官客觀中立原則，進而影響判決公正性。根據《人民檢察院組織法》，我國檢察機關是授權制方式，法律賦檢察權予檢察長,檢察官對案件的辦理權和決定權源自檢察長授權。審查逮捕、審查起訴權能的分與合是檢察機關內部工作分配, “捕訴一體”或“捕訴分離”并不涉及合法性的問題，法律把批捕權和起訴權交給檢察機關、檢察長，并沒有限定行使方式，合一的體制是檢察長將自己合一的權力授予了辦理的檢察官或辦案組，符合檢察機制運行規律。

三、基層檢察機關適用“捕訴一體辦案機制”實現多重價值目標

（一）進一步強化偵查活動監督，促進案件質量提升

受制于職能限定、辦案紀律、人員素質等多重因素，我國公安機關偵查活動缺乏外部有效引導監督。2012年刑事訴訟法修改，雖以列舉方式進一步明確逮捕情形，但捕訴分離體制下，檢察機關辦案人員出于部門、個人利益考量認識仍難有效統一（現多數情形下捕后不起訴、撤回起訴、判無罪等仍系負面評價指標），重大疑難復雜案件聽取檢察機關意見，抑或介入引導偵查，因介入引導的偵監部門不能充分考慮庭審需求，效果堪憂。“捕訴一體辦案機制”下，檢察官以起訴標準從批捕開始關注偵查，行使批捕權的同時，隨機精準對偵查方向、措施，甚至對具體證據的取證予以引導，使其最終價值體現為偵查獲取的證據被法庭采信，進而有效提高辦案質量，降低退補和不起訴率。“捕訴一體”，以公訴職能統一訴前偵查監督更加符合訴訟規律。

（二）“捕訴一體辦案機制”提高訴訟效率，保障當事人權利

“捕訴一體辦案機制”中檢察官在審查起訴前已熟悉案件證據體系，再次辦理中注重審查新增證據，一定程度上避免了因重復閱卷、熟悉案情、復核材料而花費時間精力，各地實踐中平均節約辦案時間在3 至20 天。同時減少退回補充偵查、延期等情況，減少案件在辦案流程中出現的次數，優化了“案件比”，進而提高訴訟效率，節約司法成本。因為案情熟悉，辦案速度必然加快，減少了犯罪嫌疑人不必要的羈押時間，通過及時具體的偵查監督，可以減少非法取證行為，嚴格排除非法證據，保障犯罪嫌疑人合法訴訟權利；而被害方則會向同一辦案人或辦案組重復性反映訴求，利益會被考慮得更加全面充分。

（三）“捕訴一體辦案機制”促進檢察官辦案責任制落實，提升業務素能

捕訴分離導致刑事案件在檢察環節被切割為兩個片段，分割了刑事檢察權完整性，導致刑事檢察官專業知識養成和發展不全面、不均衡，主導作用發揮不充分，難以真正對案件質量負責，更難以適應“以審判為中心”的訴訟制度改革需求。“捕訴一體辦案機制”對檢察官提出全面系統的辦案要求，既要熟悉偵查活動，進而有效監督并引導偵查取證，又要做好證據全面審查，確保證據能力和證據證明力充分，做好出庭公訴，對關鍵具體案件事實及相關證據審查的綜合性、精準性要求更高，這必然導致業務實踐中檢察官的全面業務素能得到提升。司法責任制改革確立錯案終身追責制，“捕訴一體辦案機制”有助于一辦到底的辦案人將責任一抗到底，更好地落實“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”，倒逼案件質量，形成良性循環，為案件質量樹立了一道堅固防線。

“捕訴一體辦案機制”推行過程中必然會出現一些問題，如內部監督和制約的部分喪失，“兩項監督”職能有所弱化，以起訴標準代替批捕標準導致不捕率上升，辯護權受到部分限制等情況，我們應該正視并通過制度優化加以解決。司法實踐中檢察機關已經通過加強內部和外部監督制約、提升刑事檢察官業務技能、推行認罪認罰從寬等來不斷解決存在的問題。任何一項制度機制都不是一勞永逸的，它需要隨著時代的發展而不斷被修正或者變革，關鍵要看正向價值多少，總體而言，“捕訴一體辦案機制”大大提高了工作效率，推進了案件質量提升，進一步落實了司法責任制，利大于弊。