監察調查與審查起訴程序之銜接*

程相鵬/文

根據法律規定，監察機關負責調查公職人員涉嫌職務違法和職務犯罪行為，并有權對涉嫌職務犯罪作出“移送檢察機關依法審查、提起公訴”的處置決定。但是監察調查并非刑事偵查，也就不屬于刑事訴訟程序。如此一來，監察機關向檢察機關移送審查起訴職務犯罪案件就存在程序銜接的問題。筆者不揣淺陋，試對此做些粗淺探討。

一、監察調查程序與刑事訴訟程序的銜接轉換

（一）監察機關移送審查起訴案件的受理條件及程序

關于移送審查起訴，《刑事訴訟法》第162 條第1款規定了公安機關偵查終結移送檢察機關審查起訴，《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（以下簡稱《規則》）第七章“案件受理”專門規定了檢察機關案件受理的條件與程序，對于偵查機關、下級檢察機關移送案件審查起訴，以及辦理直接立案偵查案件的移送審查起訴，適用同樣的受理條件和移送程序。從法理上講，既然公安機關等偵查機關移送審查起訴刑事案件均要符合法定條件和程序，那么監察機關移送審查起訴職務犯罪案件，理應也要符合一定受理條件，遵照一定移送程序。監察機關移送審查起訴案件的受理條件與移送程序，自然也要接受刑事程序法和司法解釋的調整。因此，監察機關移送審查起訴案件的受理條件與移送程序建議參照該章規定執行。

（二）案件當事人身份轉換

依據《監察法》，監察機關的起訴意見書中當事人身份是被調查人，不是犯罪嫌疑人，而檢察機關審查起訴的應該是犯罪嫌疑人，不是被調查人。《刑事訴訟法》第170 條只是規定檢察機關依據刑訴法和監察法審查，對于事先采取留置措施的應當先行拘留，并未提及案件當事人身份如何轉換，監察調查程序是怎么切換到刑事訴訟程序上來的。筆者認為，由于立案是刑事訴訟的開始，為把監察調查程序轉換到刑事訴訟程序軌道上來，可由檢察機關在受理案件之后，進行刑事立案程序，只是此處的立案并不意味著職務犯罪偵查。具體設計如下：檢察機關案件管理部門受理案件之后，當日移交本院刑事檢察部門辦理，刑事檢察部門當日審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的，應當立即作出立案決定，辦理立案手續，被調查人身份相應地轉換為犯罪嫌疑人；認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任的，不予立案，并且將不立案原因通知監察機關。監察機關如果不服，可以申請復議。建議修改《規則》時規定上述內容。總之，通過刑事立案，完成案件當事人身份轉換，使案件順利進入刑事程序。

（三）監察調查措施與刑事偵查措施的轉換

《監察法》規定監察機關為履行職權，可以采取“談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢驗、鑒定、留置和技術調查、通緝、限制出境”15項措施。這是《監察法》賦予監察機關調查涉嫌職務違法行為和職務犯罪行為的監察手段，可統一稱為監察調查措施。監察機關對涉嫌職務犯罪的被調查人移送審查起訴，其采取的監察調查措施是否需要作出相應轉換？筆者認為，對此需要區別對待，大致可以分為兩種，一種是無需轉換，另一種是應當轉換。其中“談話、訊問、詢問、查詢、調取、搜查、勘驗檢驗、鑒定和技術調查、通緝、限制出境”等11 項監察調查措施都無需轉換，這11 項監察調查措施中的前9 項措施一般會形成各種形式證據，隨案移送檢察機關，例如可以形成談話記錄、訊問被調查人筆錄、詢問證人筆錄，調取或者搜查的法律文書以及書證、物證、電子數據、視聽資料等，勘驗檢驗筆錄、鑒定結論等，這些證據均要隨案移送，在刑事訴訟中可以直接作為證據使用。通緝、限制出境是對被調查人人身加以限制，在移送起訴之前已經終結，所以也不需要再行轉換。但是查封、扣押、凍結和留置4 項監察調查措施是需要加以轉換的，監察機關查封、扣押和凍結的財物是涉案財物的，應當隨案移送，檢察機關受理案件之后，應當用刑事偵查措施替換先前的監察調查措施，即檢察機關對監察機關在職務犯罪調查階段查封、扣押和凍結的財物采取刑事查封、扣押、凍結措施，原監察調查措施即行解除。這一點《刑事訴訟法》并未規定，建議司法解釋增加該項規定。關于留置措施的轉換，《刑事訴訟法》規定了檢察機關對監察機關已經采取留置措施的案件，應當先行采取拘留措施，解除監察留置措施。之后，檢察機關可以利用10 天至14 天的時間進行審查，決定審查起訴期間對犯罪嫌疑人是采取逮捕還是取保候審或者監視居住措施。

二、審查起訴階段若干問題銜接

（一）關于案件管轄

由于檢察機關提起公訴應當與法院審判管轄相適應，當檢察機關受理案件后，經審查，認為不屬于本地同級法院審判管轄的，應當移送有管轄權的其他檢察機關審查，在此種情形下，檢察機關應當在移送同時通知監察機關。對于需要指定審判管轄的，檢察機關應當在監察機關移送起訴前協商同級法院辦理指定管轄有關事宜。

（二）關于提前介入

《刑事訴訟法》和《監察法》均未規定檢察機關可以提前介入監察機關職務犯罪調查。而在監察體制改革試點中，檢察機關對于監察機關的職務犯罪調查積極配合，根據監察機關需要可以派員參加監察機關對于重大案件的討論和其他調查活動，對于案件調查發表意見。這種提前介入也可以保留，由雙方最高領導機關會簽文件規范執行。需要明確的是，在提前介入中，檢察機關對監察機關并不是監督制約。

（三）關于監察調查形成的證據材料

根據《監察法》第45 條第1 款第4 項規定，監察機關在調查公職人員涉嫌職務犯罪行為時所形成的證據材料，將隨案移送檢察機關，這些證據材料是否需要檢察機關進行證據轉換？根據《監察法》第33 條規定，在監察機關調查職務犯罪階段形成的一切證據材料，在刑事訴訟中均應當允許直接使用，不存在在審查起訴階段再予轉換的問題。但是《刑事訴訟法》并未明確，只是規定檢察機關依照刑訴法和監察法規定審查起訴，建議對監察調查程序階段形成的證據材料在刑事訴訟中可以直接作為證據使用作出補充立法。畢竟在刑事訴訟中，需要作為證據使用的，應該由《刑事訴訟法》明確規定為宜。

（四）關于退回補充調查與自行補充偵查

關于這個問題，《監察法》和《刑事訴訟法》均有規定。其中，《監察法》規定比較具體，有補充調查期限和次數限制性規定，《刑事訴訟法》比較籠統，不易操作。退回補充調查面臨著一個問題，案件退回調查，犯罪嫌疑人身份是否需要轉換為被調查人？在刑事訴訟中采取的刑事強制措施，如逮捕、取保候審、監視居住等是否需要轉換為監察機關的留置措施？退查即案件回流，從審查起訴階段退回到職務犯罪調查階段，調查完畢再重新移送起訴。當然自行補充偵查不存在這個問題。從法理上來講，既然職務犯罪調查不是職務犯罪偵查，不受《刑事訴訟法》調整，退回補充調查，監察機關當然要適用《監察法》規定，監察機關對案件當事人只能稱為被調查人，被調查人適用的限制人身自由措施只能是留置，而不能是刑事強制措施。如果照此解決問題，法律手續將異常復雜，兩個程序來回切換。如果不這樣去做，措施仍然是刑事強制措施，當事人身份還是犯罪嫌疑人，監察調查將面臨著尷尬局面。監察機關補充調查的訊問筆錄上載明的是犯罪嫌疑人，而不是被調查人，這又該如何解釋？鑒于此，建議檢察機關一般自行補充偵查，監察機關予以配合。

（五）關于非法證據排除

《監察法》第33 條規定了監察機關的非法證據排除義務，移送起訴證據應當符合刑事證據標準。《刑事訴訟法》沒有明確規定檢察機關對于監察機關移送案件非法證據的排除義務，但是《刑事訴訟法》和《規則》均明確規定檢察機關在審查起訴中負有排除非法證據義務。所以檢察機關發現可能存在《刑事訴訟法》第56條規定的以非法方法收集證據情形的，可以要求監察機關對證據收集的合法性作出書面說明或者提供相關證明材料。如果發現監察機關調查人員以非法方法收集被調查人供述、被害人陳述、證人證言等證據材料的，檢察機關應當排除非法證據并提出糾正意見，同時可以要求監察機關另行指派調查人員重新調查取證，必要時檢察機關也可以自行調查取證。對此，監察機關應予配合。

（六）關于不起訴

《監察法》第47 條第4 款規定對于監察機關移送案件，檢察機關經審查作出不予起訴決定的，需要經上一級檢察機關批準，如果犯罪事實并非犯罪嫌疑人所為，需要重新調查的，應當在作出不起訴決定后書面說明理由，退回監察機關并建議重新調查。監察機關認為不起訴決定有錯誤，有權向上一級檢察機關申請復議。對被不起訴人需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒收違法所得的，檢察機關應當提出檢察意見，連同不起訴決定書一并移送監察機關處理，監察機關應當及時通報處理情況。國家監察體制改革之前，按照司法解釋是移送有關主管機關處理。國家監察體制改革之后，監察機關對所有行使公權力的公職人員實行監察全覆蓋，擁有處置權力，對于職務違法行為可以作出處置決定，所以直接移送監察機關處理為宜。檢察機關決定不起訴的案件，需要對職務犯罪案件中查封、扣押、凍結的財物解除查封、扣押、凍結的，由于監察機關移送起訴后已經被轉換為刑事程序上的查封、扣押、凍結措施，所以檢察機關應當自行解除并告知監察機關。

（七）關于出庭公訴

出庭公訴時需要銜接的主要是調查人員是否同偵查人員一樣應當出庭說明情況？筆者認為，職務犯罪案件一樣存在需要說明情形。檢察機關出庭公訴，在法庭調查時遇到需要對庭前訊問被告人的合法性進行證明，或者需要對證據收集合法性進行證明，可以申請法庭通知監察機關調查人員出庭說明情況，監察機關應予配合。

三、違法所得沒收程序與缺席審判程序銜接

（一）關于犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡違法所得沒收程序

由于該程序屬于《刑事訴訟法》規定的特別程序，由中級人民法院負責審理，所以銜接程序可以這樣設計：設區市級監察機關制作沒收違法所得意見書，移送同級檢察機關審查；檢察機關案件管理部門受理后，認為符合受理條件，辦理受理手續，移送本院刑事檢察部門審查，刑事檢察部門審查后制作沒收違法所得申請書，向中級法院提出沒收違法所得的申請。

（二）關于缺席審判程序

對于貪污賄賂犯罪案件，被調查人潛逃境外的，監察機關應當按照《監察法》和《刑事訴訟法》規定，移送檢察機關審查起訴。同違法所得沒收程序一樣，由設區市監察機關將案件移送同級檢察機關審查起訴，檢察機關向同級人民法院提起公訴，中級人民法院缺席審判。