完善對基層人民法院行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督途徑的思考

姜廣俊 張西明 劉 玲/文

一、基層人民法院行政非訴執(zhí)行存在的問題

行政非訴強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)以國家強(qiáng)制力為后盾，保障行政決定實(shí)現(xiàn)的最后一道防線。實(shí)踐中，基層人民法院在行政非訴執(zhí)行工作中存在的消極行為，使得行政非訴執(zhí)行的作用大打折扣，也損害了行政權(quán)威。主要表現(xiàn)在：

（一）該受理不受理現(xiàn)象普遍存在

在行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行時，基層人民法院常以案多人少、人員緊張為由對行政機(jī)關(guān)符合條件的執(zhí)行申請不予受理。以某基層人民法院為例，2017 年至2018 年，國土資源部門向人民法院申請非訴行政執(zhí)行的違法占用土地案件461 件，涉及違法占地369.58 畝，而人民法院均未受理。而基層人民法院往往對行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行申請?jiān)谄谙迌?nèi)該受理而不受理，亦不說明不予受理的原因，也不出具不予受理裁定，使行政非訴執(zhí)行規(guī)定成了法律白條。

（二）僅作出裁定卻不執(zhí)行，裁定實(shí)為“一紙空文”

大量行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行的案件，人民法院雖按期作出裁定，但大多未實(shí)際執(zhí)行，裁定作出后就束之高閣，成為“一紙空文”。在某基層人民檢察院近年監(jiān)督的27 件行政非訴執(zhí)行案件中，人民法院作出裁定但未實(shí)施執(zhí)行的案件就有 18 件。

（三）結(jié)案隨意，缺少監(jiān)督

行政非訴執(zhí)行案件不僅涉及當(dāng)事人利益，更多案件還涉及國家利益和社會公共利益。案件可以和解方式結(jié)案，但前提是不損害公共利益和他人合法權(quán)益。實(shí)踐中，違法執(zhí)行和解、濫用終結(jié)本次執(zhí)行程序、消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行等問題大量存在。如在某基層人民檢察院發(fā)現(xiàn)的人防辦申請強(qiáng)制執(zhí)行的人防易地建設(shè)費(fèi)收取案件中，就存在行政機(jī)關(guān)與建設(shè)單位私自協(xié)商降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，申請撤銷案件的情形。

（四）案件久拖不結(jié)，情形嚴(yán)重

人民法院受理行政非訴執(zhí)行案件后，應(yīng)當(dāng)在30 日內(nèi)對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定，執(zhí)行期限一般為3 個月。但現(xiàn)實(shí)中，人民法院已受理的行政非訴執(zhí)行案件存在大量超期辦理、久拖未結(jié)等情形。由于案件放置太久，往往錯過執(zhí)行最佳時機(jī)，可能最終將無法執(zhí)行到位，國有利益或社會公共利益遭受損失。

上述問題在基層司法實(shí)踐中普遍存在，因行政機(jī)關(guān)不申請、法院不受理或行政裁定作出后沒有執(zhí)行等各種原因?qū)е颅h(huán)保、國土、食藥、綜合行政執(zhí)法等領(lǐng)域的行政處罰或其他行政決定未得到實(shí)際執(zhí)行的是一個龐大的體量，行政權(quán)威、司法權(quán)威受損不言而喻。

二、存在問題的原因分析

（一）人民法院有效監(jiān)管缺失

在基層人民法院，普遍存在行政庭案多人少的矛盾，加之受結(jié)案率考核指標(biāo)的影響。行政機(jī)關(guān)移送人民法院不積極，移送后人民法院受案、結(jié)案不主動，不予受理、受理后僅作出裁定，無實(shí)際執(zhí)行情形多發(fā)。很多情況是，行政機(jī)關(guān)推說案件已移送人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，但實(shí)際上人民法院卻沒有受理案件，案件是否實(shí)際執(zhí)行，落到了空擋。

（二）“裁執(zhí)分離”不到位、執(zhí)行主體不明確

從最高人民法院的相關(guān)司法政策看，裁判與執(zhí)行分離分為兩種情形：內(nèi)部“裁執(zhí)分離”和外部“裁執(zhí)分離”。內(nèi)部“裁執(zhí)分離”，是行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行后，人民法院行政庭負(fù)責(zé)作出裁定，執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。外部“裁執(zhí)分離”，即行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行后，人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，交由行政機(jī)關(guān)或者人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施。根據(jù)《山東省高級人民法院關(guān)于依法推進(jìn)不動產(chǎn)非訴行政執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”的意見》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行房屋、建筑物、設(shè)施等，實(shí)行外部“裁執(zhí)分離”，除此之外實(shí)行內(nèi)部“裁執(zhí)分離”。僅就內(nèi)部“裁執(zhí)分離”而言，不少法院存在行政庭與執(zhí)行機(jī)構(gòu)相互推諉現(xiàn)象。實(shí)踐中，外部“裁執(zhí)分離”和內(nèi)部“裁執(zhí)分離”的執(zhí)行不到位，成為行政機(jī)關(guān)和人民法院相互推諉責(zé)任的理由，導(dǎo)致大多數(shù)行政非訴執(zhí)行案件無果而終。

（三）對社會公益不關(guān)注

一般非訴執(zhí)行案件都涉及到財(cái)政收入等國家利益或者社會公共利益，損失公益一般對行政機(jī)關(guān)和個人都沒有具體影響，無論人民法院是否受理、是否裁定或者是否執(zhí)行，往往無人關(guān)注、缺乏監(jiān)督。

（四）監(jiān)督環(huán)節(jié)不完整

長期以來，檢察機(jī)關(guān)對行政非訴執(zhí)行的監(jiān)督視角一直停留在人民法院的“受、裁、執(zhí)”環(huán)節(jié)，對行政機(jī)關(guān)普遍存在的催告不及時、申請執(zhí)行不積極、移送材料不規(guī)范等諸多問題，并未納入行政非訴執(zhí)行檢察范圍，對行政機(jī)關(guān)法律監(jiān)督缺位。

（五）檢察監(jiān)督剛性不足

按照法律規(guī)定，對人民法院的執(zhí)行監(jiān)督一般是向人民法院發(fā)出檢察建議，但卻未賦予檢察建議剛性，一旦人民法院不采納或不及時采納、不糾正或不及時糾正的，檢察工具箱內(nèi)可用工具甚少，檢察監(jiān)督效果虛化。而僅對事監(jiān)督，無對人制約，也使得法官不重視，同樣的問題屢次監(jiān)督屢次再犯。

三、做實(shí)基層行政非訴執(zhí)行檢察的思考

長期以來，行政非訴執(zhí)行被排除在行政訴訟監(jiān)督的范圍之外。2018 年2 月8 日，最高人民檢察院印發(fā)《全國檢察機(jī)關(guān)民事行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動實(shí)施方案》，人民法院對行政非訴執(zhí)行申請的受理、審查、裁決和執(zhí)行行為都是檢察監(jiān)督的對象。行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是當(dāng)前基層人民檢察院行政檢察工作的重要組成部分。行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督具有“一手托兩家”的功能作用，如何加強(qiáng)這一監(jiān)督，需要結(jié)合實(shí)踐進(jìn)行思考。

(一)拓展和加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)非訴執(zhí)行申請和實(shí)施的監(jiān)督

對行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行、自行強(qiáng)制執(zhí)行的監(jiān)督，目前存在認(rèn)識分歧。有人認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)生效的行政處罰未及時申請執(zhí)行，或者對行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行后，法院裁定由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行而行政機(jī)關(guān)未及時執(zhí)行的，是政府的執(zhí)行活動，不屬于法院委托的司法活動，實(shí)質(zhì)上還是屬于行政行為，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行而不執(zhí)行當(dāng)然存在違法性，性質(zhì)上屬于職務(wù)違法，依法應(yīng)當(dāng)屬于監(jiān)察委的監(jiān)督范圍。有人認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)作出處罰后該催告不催告，該申請執(zhí)行不申請的，檢察機(jī)關(guān)可以提出檢察建議。筆者認(rèn)為，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督本質(zhì)上是對人民法院執(zhí)行活動的監(jiān)督，應(yīng)立足對人民法院行政非訴執(zhí)行的受理、審查、裁定和實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。然而，對人民法院行政非訴執(zhí)行的監(jiān)督必然涉及行政機(jī)關(guān)，審查行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行的行政行為的合法性、規(guī)范性。因此，檢察機(jī)關(guān)對行政非訴執(zhí)行監(jiān)督必然會延伸至對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。監(jiān)督內(nèi)容包括：該催告不催告，該申請不及時申請，或者不該申請而申請；人民法院裁定由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行而不執(zhí)行；行政機(jī)關(guān)自身具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而怠于執(zhí)行、違法執(zhí)行等情形。結(jié)合個案辦理，還可以跟蹤監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政行為的實(shí)施情況，如是否存在該處罰不處罰、該催告不催告等情形。符合公益訴訟條件的，可以向行政機(jī)關(guān)提出訴前檢察建議。發(fā)現(xiàn)行政公職人員違法亂紀(jì)的，將有關(guān)線索移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。

（二）全面監(jiān)督人民法院對行政非訴執(zhí)行案件的受理、審查、執(zhí)行

一是強(qiáng)化入口監(jiān)督。《行政強(qiáng)制法》第56 條規(guī)定，人民法院接到行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的申請，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)受理。對行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，當(dāng)事人不履行、不起訴的，重點(diǎn)審查行政機(jī)關(guān)是否申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，已申請強(qiáng)制執(zhí)行的，審查人民法院是否有該受理不受理情形。

二是強(qiáng)化合法性監(jiān)督。《行政強(qiáng)制法》第58 條規(guī)定了“實(shí)質(zhì)審查”，即審查“合法性”。對申請強(qiáng)制執(zhí)行的案件，監(jiān)督人民法院是否在裁執(zhí)前，對行政行為的合法性進(jìn)行了審查，避免具有實(shí)體和程序瑕疵的具體行政行為進(jìn)入執(zhí)行程序。對諸如征地拆遷、責(zé)令停產(chǎn)等社會影響大、涉及人數(shù)多的行政非訴執(zhí)行案件以及可能作出不予裁定的案件，要求人民法院啟動聽證審查程序。

三是強(qiáng)化案件程序監(jiān)督。程序監(jiān)督在行政非訴執(zhí)行案件中重點(diǎn)是執(zhí)行期限監(jiān)督，最高人民法院《關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行案件若干期限的規(guī)定》第1 條規(guī)定，非訴執(zhí)行案件一般應(yīng)當(dāng)在立案之日起3 個月內(nèi)執(zhí)結(jié)。對該類案件監(jiān)督，重點(diǎn)審查人民法院是否在法律規(guī)定的期限內(nèi)執(zhí)結(jié)。

四是強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督。行政處罰決定書中對金錢處罰的內(nèi)容一般由人民法院依法受理并裁定執(zhí)行，通常也由人民法院執(zhí)行，而對非金錢行政處罰內(nèi)容則更多實(shí)行“裁執(zhí)分離”。在該環(huán)節(jié)，將金錢處罰是否執(zhí)行到位作為對人民法院執(zhí)行環(huán)節(jié)重點(diǎn)審查內(nèi)容。

（三）多措并舉，提升檢察監(jiān)督剛性

一是堅(jiān)持辦案模式與辦事模式相結(jié)合。檢察建議是行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的主要方式，個案審查、類案監(jiān)督、制發(fā)社會治理檢察建議堅(jiān)持實(shí)行“案件化”辦理。根據(jù)實(shí)際情況，著眼促進(jìn)類案問題解決，從個案辦理入手，形成有原因分析、有對策建議的調(diào)研報(bào)告，推動相關(guān)問題從體制機(jī)制上得以破解。

二是堅(jiān)持事后監(jiān)督與事中介入相結(jié)合。在對行政相對人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益或者國家利益、社會公共利益很大可能造成不可逆損害的情形下，可以通過中止執(zhí)行檢察建議進(jìn)行“事中介入”。如準(zhǔn)予拆除的“違法建筑”包含合法建筑的，可以發(fā)出糾正違法的檢察建議，同時建議中止執(zhí)行。一般基于人民法院邀請或當(dāng)事人請求，可以對重大、疑難、復(fù)雜案件進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題適時提出糾正意見。

三是堅(jiān)持非訴方式與訴訟方式相結(jié)合。行政非訴執(zhí)行監(jiān)督屬于執(zhí)行活動監(jiān)督范疇，可通過聯(lián)合督辦、跟進(jìn)監(jiān)督等多種途徑增強(qiáng)檢察建議的剛性，也可以對接行政公益訴訟實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。

四是堅(jiān)持非刑事路徑與刑事路徑相結(jié)合。開展監(jiān)督中，注重借助或者督促人民法院運(yùn)用法律手段，運(yùn)用信用聯(lián)合懲戒、限制高消費(fèi)、限制或禁止行業(yè)準(zhǔn)入等失信聯(lián)合懲戒措施，促使被執(zhí)行人自覺履行義務(wù)。對于有能力履行而拒不履行的，督促人民法院依法采取強(qiáng)制措施，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。對國家機(jī)關(guān)工作人員涉嫌執(zhí)行判決、裁定失職或者濫用職權(quán)，或者其他職務(wù)犯罪，按照管轄權(quán)限立案偵查或者移送案件線索。