員額檢察官考評機制研究
——以江蘇省基層檢察院為樣本

● 南京市玄武區泰州市姜堰區人民檢察院聯合課題組 /文

一、問題的提出

近幾年，檢察機關進行了大范圍的司法體制改革，對檢察人員進行分類管理，雖然最高人民檢察院和省一級檢察院出臺了一些關于員額檢察官考評機制，但由于最高人民檢察院、省級檢察院與基層檢察院的人員結構及工作內容差異較大，對于基層檢察院建立員額檢察官考評機制的借鑒作用有其局限性。目前各基層檢察院雖然也對員額檢察官進行考評，但隨意性較大，實踐中存在以下幾方面的問題。一是考評主體構成單一，行政色彩濃厚。雖然各地區以省級檢察院分別成立有員額檢察官遴選與考評懲戒委員會，但是每年對員額檢察官的考評主要由員額檢察官所屬各檢察院組織實施，對考評結果起決定作用的還是院領導的態度，員額檢察官及其檢察官助理、書記員以及如法院、公安等單位外部人員沒有參與；二是考評指標在設置上缺乏差異性。檢察院各個業務部門在工作內容上面差異比較大，但在考評規則上面卻鮮見差異；三是沒有將檢察實績作為考評的最重要依據。檢察工作必須以檢察實績作為考評的主要依據，否則必將導致干多干少一個樣，干好干壞一個樣的局面，勢必影響員額檢察官制度的根基；四是部分單位領導班子缺乏擔當，違背司法體制改革精神，將員額檢察官、檢察官輔助人員、司法行政人員的考評績效獎金平均分配，對員額檢察官改革產生了極大的負面影響。五是對考評結果的運用單一。目前各個檢察院對員額檢察官的考核結果運用方面，主要集中在司法績效獎金的發放上，卻少有將考評結果運用至檢察官等級的晉升及檢察職務的升遷方面，對考評結果的運用單一。建立和健全員額檢察官考評機制是當前檢察體制改革的關鍵，在一定程度上決定了改革的成敗，本文立足于基層檢察院的考評實踐，針對目前存在的問題，深入探討員額檢察官績效考評機制，以期為構建員額檢察官考評機制提供有益的參考。

二、考評機制應當堅持的原則

考評原則，是指集中反映考評機制一定內容的考評活動的指導原理和準則，貫穿于整個考評活動之中，在考評機制中居于核心地位，起到最根本的指導作用，員額檢察官考評機制應當堅持以下幾個原則。

（一）有法可依原則

有法可依是最基本的原則，是整個考評機制最重要的前提。具體到員額檢察官考評機制，一定要符合《檢察官法》《公務員法》《檢察官等級暫行規定》《法官檢察官單獨職務序列改革方案》《法官、檢察官工資制度改革試點方案》以及上級機關頒布的文件、規定等有關司法改革、公務員管理的文件規定。有法可依是考評機制權威性和公信力的最重要來源，沒有遵守相關規定制定出的考評機制，即使能讓再多的人滿意，也是非法的，是得不到認可的。做到有法可依既是法治的要求，又是考評機制生命力的來源。

（二）客觀、公正和公開原則

所謂“客觀”，一是要實事求是地評價考核對象，不作虛假評價；二是要全面本質地反映檢察官的工作情況，避免片面性。所謂“公正”就是對任何檢察官在適用考核原則時。不能因性別、民族、信仰、文化程度及與領導者親疏遠近等因素的差異而寬嚴不一。所謂“公開”就是按照檢察官考核制度的要求，考核的目的、范圍、時間、方法、內容、標準等，都要公之于眾，即考核的程序和結果都要公開。要以檢察官的行為和行為結果為考核的基點，嚴格按照考核標準、方法及程序進行。考評委員會或考核小組必須有群眾代表參加，考核結果要正式通知本人，另外還要設置員額檢察官對考核結果的異議權。

（三）可操作性原則

可操作性原則是指考評機制應當是具體的，便于應用于實踐，不能脫離基層檢察院員額檢察官是主要辦案力量這個最大的實際，脫離實際的考評機制沒有任何價值和意義。可操作性的前提是可行性，這就要求考評機制中的規則具體，其主要內容符合檢察機關的憲法定位和員額檢察官的主要工作內容，考評標準要符合客觀規律和現階段員額檢察官的整體工作實績，另外考評標準要盡可能多地采取量化的指標，防止摻入過多感性的因素，這樣才能盡量可能減少情感因素對考評結果的影響。

（四）以檢察工作實績為重點的原則

員額檢察官考評機制必須以檢察機關的職責和員額檢察官的責任作為考評的重要內容，主要包括以下幾個方面：一是辦案數量。員額檢察官在一定時間內的辦案量代表了員額檢察官的辦案效率，目前基層檢察院基本實行輪案制，基本保證了同等級別員額檢察官之間的工作量的相等，不同領導崗位的員額檢察官按照一定比例分配相應的工作量；二是辦案質量。辦案數量反應的是效率，辦案質量則反應的是工作質量，與效率相比，質量更能拉開員額檢察官的差距。工作質量主要就是辦案規范，不出現瑕疵案件，冤假錯案。三是辦案效果，即辦案的法律效果和社會效果。被告人上訴率、上訪人數等都反映了法律效果。社會效果雖然比較難以確定，但可以根據辦理案件后解決的實際社會問題進行確定。另外，參加地級市以上檢察機關組織的業務比賽獲獎的、在一定級別報刊、期刊、電視、廣播等媒體發表文章、節目等，也可以酌情考慮予以考核加分。四是對檢察事業的貢獻度。工作情況被中央、省市主要領導同志批示肯定，被中央國家機關、省委省政府、上級檢察機關轉發或者記功表彰的，等等，都可以作為對檢察事業的貢獻予以肯定。

三、基層檢察院員額檢察官考評機制的重構

基層檢察院檢察官是員額檢察官的主力軍，承辦著全國大部分刑事案件，其與最高、省、市檢察院員額檢察官相比，有其獨特的特點。基層檢察院員額檢察官考評機制的重構，必須從基層檢察院員額檢察官的特點出發，實事求是，依據有法可依、客觀公正、公平、可操作性、以檢察實績為重點的原則，在公平理論、激勵強度理論、需求層次理論的指導下，借鑒域內外經驗，建立一套相對完善的考評機制，以更好的實現檢察機關作為法律監督機關作用的目的。

（一）健全考評組織

員額檢察官考評組織是對員額檢察官進行年度考評的組織，考評結果要客觀客觀、公正、公平，首先必須有一個客觀、公平、公正的考評組織，這樣的組織在組織人數、人員構成、人員遴選、組織存續等方面都需要有科學的合理的規定和要求。

1.考評組織的人數。一般來說，考評組織主體既要有利于實際操作，降低成本，又要有廣泛的代表性。鑒于此，人數在70人以下的檢察院，考評組織成員人數可設定為5-7人；人數在70人以上、100人以下的檢察院，考評組織成員人數可設定為7-9人；人數在100人以上的檢察院，考評組織成員人數可設定為9-11人。

2.考評組織人員的構成。考評委員會的構成人員應當是各檢察院政工、案管部門和其他干警代表，視情引入部分檢察系統以外、對檢察工作有一定了解的人員，如法官、律師代表等，員額檢察官不參與考核組的相關工作，以保證考核工作的公正。這樣，考評組織既能夠全面真實地評價員額檢察官的工作業績，又能夠避免人情關系等對考評工作的干擾。

3.考評組織人員的遴選。各檢察院黨組（或考評委員會）從本院挑選一些業務素質高、為人正直的干警，從法官隊伍和律師隊伍中選取一些優秀的法官、律師，組成本院員額檢察官考評專家庫。考評期間，還可邀請人大代表、政協委員進行深度參與，聽取相關意見，考評小組的成員同樣適用回避原則。

4.考評組織的存續。確定次年1月為上一年度的考評月，在考評月月初，考評院隨機抽取考評專家庫相關人員組成年度考評小組，在政工、案管部門的牽頭組織下，對本院員額檢察官實施考評。考評結束后，年度考評小組自然解散。考評委員會成員任期五年，可以連續聘任。

（二）優化業績考評內容

員額檢察官的業績考評是對員額檢察官一年所有工作的確認和評價，我們國家檢察機關是法律的監督機關，對法律實施過程進行監督是檢察機關的主業，也是員額檢察官的主要工作內容。因此，對員額檢察官的司法辦案業績的考評必須成為員額檢察官考評的重中之重。

1.辦案數量。以本院所有員額檢察官的平均辦案數量為參考，統計各個員額檢察官的辦案數量，有必要根據實際情況、參考兄弟院，全面對每位員額檢察官崗位的辦案數量做不同的設計。完成年初的設計即完成基本任務，可以參與優秀格次的評定，沒有完成任務者不能參與優秀格次的評定。

2.辦案質量。將案件質量評查結果作為考核依據，設定一定的分值；同時，辦案質量中需要實施一票否決制，即對于因主觀因素導致嚴重質量問題或冤假錯案的，一律給予不合格的考評等次。非因員額檢察官本人的原因，造成的捕后不訴、撤回起訴、無罪判決等不能視為質量瑕疵。

3.辦案效率。針對員額檢察官在辦案過程中出現的案件辦理超過法定辦案期限、無正當理由退回補充偵查等情形，進行負面評價，扣減一定的考核分值。對于辦案效率高，平均辦案所用時間短于全院員額檢察官辦案時間的，予以正面評價，增加一定的考核分值。

4.辦案實效。對于辦案實效應當采用比較客觀的標準，例如對糾正違法、追訴、追捕、提出有效抗訴意見、檢察建議等得到被建議單位的采納、回復，或公益訴訟挽回國家損失，工作情況被中央、省市主要領導同志批示肯定或被推廣，被中央國家機關、省委省政府、上級檢察機關記功表彰的等，進行一定的分值量化，作為評價辦案實效的考量依據。

5.其它。除了司法辦案業績之外，還應當將司法作風（指工作態度、團隊協作、敬業精神等方面的表現）、司法技能（指參加培訓練兵、業務競賽，開展課題研究，撰寫信息調研等方面的情況）、職業操守（指職業道德、遵章守紀、廉潔自律等方面的表現）作為考評內容，其權重各占10%為宜。

（三）完善業績考評方法

當前，部分院員額檢察官績效考評中存在著考評優秀指標按比例分配、考評標準“一鍋煮”及考評優秀“輪流坐莊”等簡單粗暴不公平的方法，這既挫傷了廣大員額檢察官的工作積極性，也損害了員額檢察官考評制度的權威性，更影響了員額檢察官制度的改革成效。因此，非常有必要尋找更加先進、科學、公平的考評方法。

1.普通員額檢察官的考核辦法。除了直接將相同崗位、相同職責的員額檢察官的工作量進行橫向比較，用要素評定法得出相應的結果并加以排序，評出優劣。另外可結合內設機構改革，在同一個大部門內設定相同的員額檢察官優秀等次的比例（該比例可較全院最終優秀等次比例略高5%-10%），由考評組結合外部測評、內部測評和工作貢獻度等因素，評選出優秀等次建議人選，交院黨組會（或考評委員會）研究確定最終優秀等次人員。

2.擔任一定職務的員額檢察官考核辦法。對于部門負責人，其既要負責辦理一定數量的案件，又要承擔一定的行政工作，對其考核可以參考其所在的部門在上一級檢察院考評中的位次給予相應的等次評價；對于院分管領導，可以主要依據其負責的部門在上一級檢察機關考評中的位次給予相應的等次評價；對于院主要領導，可以依據本院在上一級檢察機關考評中的位次給予相應的等次評價。

3.定性考核。對于員額檢察官工作實績進行評價時，除了依據一定的固定指標之外，還需要考評委員會進行綜合評價、定性評價。

（四）加強考評程序保障

程序公正可以保證最大限度的實體公正，程序公正也具有獨立的價值，因此，在考評過程中加強程序保障至關重要。

1.保障員額檢察官的知情權。考評辦法事關每一個員額檢察官的切身利益，其考評的依據、程序必須全部公開，讓每一位員額檢察官都能夠知情了解，除了考評辦法所列內容，其它沒有公開的內容不能成為考評員額檢察官的依據。另外也要保證員額檢察官對考評結果的知情權，因此每一位員額檢察官上一年度工作內容、考評結果及定為某個等次的理由都應當公開。

2.保障員額檢察官的建議權。考評結果在公示期間內，員額檢察官和其他人員可以對考評結果及依據提出相關意見，對于實名提出的意見，考評委員會應當進行答復，答復的方式可以是個別答復或集中答復。

3.保障員額檢察官的申訴權利。對于考評委員會給予員額檢察官不合格格次評價時，必須說明理由，員額檢察官也可以向本級黨組、考評委員會提請復核和向上一級考評委員會提起申訴的權利。經復核后，無論是維持還是變更，必須說明理由并通知本人。

（五）拓寬考評結論應用

考評是一個手段，是為目的提供依據，考評是一項復雜的工作，要拓寬其結論的應用，提高考評結論的利用率。在美國檢察官考評結果與獎金、榮譽、表彰、休假等獎勵內容掛鉤，在德國檢察官考評結果與檢察官工資和工作晉升掛鉤，在臺灣地區考評結果直接作為檢察官懲戒的依據。根據目前基層檢察院的實際情況，借鑒美國、德國、臺灣地區的經驗，可以在以下幾方面拓寬對考評結果的應用。

1.應用于員額檢察官的獎懲。員額檢察官制度實施后，國家財政設置專項資金，對員額檢察官進行獎懲，各院黨組應當直接根據考評結果對員額檢察官進行獎懲。設置各個格次獎金數量的時候，應當適當拉開不同格次之間的獎金差距，使優秀格次的獎金具有一定的吸引力。

2.應用于激勵員額檢察官提升辦案能力。對考評結果可以分為優秀、良好、合格和不合格四個格次，對于考評優秀的員額檢察官獎勵，對考評優秀達一定年限的員額檢察官優秀晉升等級，對其中的先進人物事跡進行宣傳，對于考評不合格的員額檢察官設置退出機制，激勵員額檢察官多辦案、用心辦案、辦好案，進而提升整體的辦案質量。

3.推廣應用于員額檢察官的選拔。員額檢察官的考評機制建立后，經過適當調整后，也應當適用于檢察官助理的考評方面，檢察官助理作為員額檢察官的后備力量，根據考評結論選拔優秀的助理充實員額檢察官隊伍。

4.應用于完善單位的管理。業績考評是管理中的一個環節，通過業績考評的反饋，了解本單位的員額檢察官的整體情況，各個員額檢察官的優勢和劣勢，進而為管理層優化員額檢察官的調配提供數據和支持，提升本單位的管理水平。