“楓橋經驗”視野下人民監督員制度的發展與轉型

● 吳 波 譚 塵 畢明茜/文

一、“楓橋經驗”視野下對人民監督員制度的考查

20世紀60年代，從浙江紹興楓橋“社教運動”發源，以發動群眾、依靠群眾為主要內容的楓橋經驗形成。隨著時間推移，西方的民主法治觀念在當代中國各個層面引入，擴大影響，有聲音開始過于推崇西方分權制衡制度，忽略輕視群眾路線在維護社會治安、強化法治建設上的積極作用。當前，黨和國家機構改革進一步深化發展，楓橋經驗也在積極創新前行，為維護社會穩定、強化社會綜合治理進一步發揮作用，人民監督員制度正是檢察機關學習楓橋經驗，依靠群眾智慧的實踐探索。

（一）“楓橋經驗”與人民監督員制度

1963年11月，毛澤東同志對浙江楓橋依靠群眾就地化解矛盾的“楓橋經驗”批示，要求各地仿效、經過試點、推廣去做。歷經半個多世紀的洗禮，“為了群眾、依靠群眾、發動群眾、就地解決問題”的“楓橋經驗”不僅沒有失去生命力，反而作為基層社會治理的成功模式歷久彌新。50多年的實踐證明，“楓橋經驗”是實踐黨的群眾路線的生動體現，是政法綜治戰線的一面旗幟［1］。

人民監督員制度創設于2003年9月，是對屬于檢察機關自行偵查的一些案件由民眾進行監督的方式，由最高人民檢察院報全國人大常委會并經中央同意而建立。它是檢察機關主動接受外部監督的一項制度創新，也是體現我國司法民主、拓寬人們群眾有序參與司法渠道、保障人民群眾對檢察工作知情權、參與權、表達權、監督權的重要改革舉措。司法引入民眾的參與，將社會主流價值觀導入具體個案［2］，將檢察機關的辦案過程置于民眾的監督之下，其結果不僅是個案的公眾性得到大眾的認可，同時可以進一步延伸拓展個案成果，形成社會性的積極價值引導，提升檢察工作透明度和公信力。由此可見，人民監督員制度的內涵與“楓橋經驗”一脈相承，是目前民眾參與檢察工作的最直接渠道，也是檢察工作實踐“楓橋經驗”的最佳路徑。

（二）新時代民眾參與檢察工作的必要性

1.新時代民眾參與檢察工作是走中國特色社會主義法治道路的必然要求。習近平新時代中國特色社會主義思想明確，必須堅持以人民為中心。檢察機關作為國家法律監督機關，行使檢察權理應圍繞人民為中心。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求，保障人民群眾參與司法；推進檢務公開；完善人民監督員制度。脫離以人民為中心這個基點，檢察人員在辦案中難免會依賴于從法律文本本身出發，忽視案件辦理的政治效果和社會效果。山東于歡案、內蒙古糧食無證經營案等在輿論中引發了廣泛關注的案件，形式上似乎符合刑法構成要件。但社會輿論一邊倒的反對意見，表明這些決定一定程度上與人民群眾普適性的價值觀念和道德標準有所沖突。檢察工作中，嚴格適用法律是前提，但不能生搬硬套法律規范，時刻關注傾聽人民群眾呼聲，保障人民群眾的參與度，能夠積極推動政治效果、法律效果和社會效果有機統一，真正實現“讓人民群眾在每個案件中感受到公平正義的陽光?！绷硗庑枰赋龅氖牵聲r代環境下社交網絡、自媒體的快速發展使得處理決定可斟酌的部分個案快速發酵、傳播，形成大范圍的輿情，人民監督員及時介入，能夠有效防范風險，而這也正是依靠群眾將問題解決在基層的楓橋經驗的新時代要求。

2.新時代民眾參與檢察工作是憲法、法律的必然要求。首先，我國憲法規定，中華人民共和國的一切權力歸屬于人民，并以國家根本大法的形式對人民批評、建議、控告、申訴、檢舉的權利加以確認。檢察機關在履行職權時自覺接受人民監督，是憲法的應有之義，也是忠于憲法，維護憲法權威，忠于人民的外在表現。其次，人民檢察院組織法規定，人民檢察院通過行使檢察權，保護公民合法權益，要貫徹執行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監督。保障民眾對檢察工作的參與權自始于法有據。再次，新時代背景下，對于人民群眾的權益保護意識以及落實群眾路線的工作要求不斷向縱深發展。2017年最高人民檢察院下發《關于實行檢察官以案釋法制度的規定》《關于加強法律文書說理工作的意見》等系列規定，要求檢察機關在案件辦理中強化以案說法，將向人民群眾釋法說理作為必須履行職責。這也展現了司法為民的本質。而人民群眾的主動參與，從法學理論的角度來講，展現了法律多元化的，與提倡人民自治化解糾紛的楓橋經驗在核心價值上相一致。

3.新時代民眾參與檢察工作是合理利用本土資源的必然要求。人民群眾以其獨有的創造性在我國的法治實踐以及社會治理歷史上發揮了不可輕視的作用。筆者倡導的合理利用本土資源并非是對中國傳統法律文化和相關制度的簡單照搬，也不是倡導以人民調解方式替代刑事訴訟程序，而是在嚴格規范刑事司法程序基礎上，推動人民群眾的了解、參與、監督，強化刑事司法的透明度，降低民眾誤解引發的信訪或其他不穩定因素，貫徹恢復性司法理念。這對推動提升司法公信力，降低刑事司法成本，推動和諧社會建設均有著積極意義。

二、當前人民監督員制度面臨的問題和困難

人民監督員制度自2003年實施以來，對民眾參與、監督司法、促進司法公正發揮了重要作用，這與楓橋經驗注重維護社會穩定的內在價值追求一致。新時代背景下，楓橋經驗的工作重心也有所拓展，注重維權是楓橋經驗和人民監督員制度共同的發展方向。人民監督員制度僅發展十五年，尚不成熟和完善，尤其是在司法體制改革和監察委員會成立的新背景下，人民監督員制度如何在楓橋經驗創新發展中改革、轉型勢在必行。

（一）監察體制改革背景下人民監督員制度面臨的選擇問題

1.人民監督員制度是否保留在檢察機關的問題。2018年2月25日，全國31個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團各級監察委員會成立；2018年3月，國家監察委員會成立。這是新時代強力反腐的長效戰略謀劃和制度保障，原本作為職務犯罪偵查機關的人民檢察院反貪、反瀆部門全面轉隸與職務犯罪偵查密切相關的人民監督員制度何去何從亟待解決。有觀點認為，人民監督員制度監督的對象是檢察院立案偵查的職務犯罪案件，如果檢察院不再辦理職務犯罪偵查案件，人民監督員制度就沒有了存續的基礎［3］。也有觀點認為，人民監督員制度可以隨著檢察機關職務犯罪偵查權轉移而整體轉型為監察委員會的外部監督主體［4］。筆者對此持不同意見，人民監督員制度應當繼續留在檢察機關發揮作用。

首先，人民監督員制度的監督客體是確定的，監督檢察機關執法活動。黨的十八屆四中全會提出，完善人民監督員制度，重點監督檢察機關查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結財物、起訴等環節的執法活動。職務犯罪偵查權轉移后，人民監督員仍然可以對職務犯罪的起訴活動進行監督。其次，人民監督員制度在檢察機關有良好的實踐基礎。經過十多年的改革實踐積累，已經成為中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分。根據公開資料顯示，在2005年、2006年、2007年，實行人民監督員制度的檢察院數量占全國檢察院數量的比重分別達到80%、86%、86%［5］。至2016年，吉林、江蘇、山東、云南、重慶、河南6個省市司法廳設立了專門的人民監督員管理處，天津、江西、湖北、湖南、廣西、新疆6個省區市在司法廳法制處加掛人民監督員管理處牌子；全國約25%的地市司法局設立了人民監督員管理處或者在有關處室加掛牌子［6］?，F行制度已經具備其他待創設制度所不具有的先發優勢，在現有的人民監督員制度基礎上加以適當修訂、試驗，能夠取得事半功倍的效果。

2.人民監督員監督案件范圍是否過窄的問題。如前所述，在職務犯罪偵查權轉隸后，目前人民監督員制度監督的范圍僅剩下職務犯罪的起訴活動和不服逮捕決定的案件。筆者認為，人民監督員對檢察機關司法辦案活動的監督制約，應當是全方位和全程的，范圍也不應再局限于職務犯罪案件。

首先，從檢察機關的職能來看。自偵部門轉隸后，檢察機關主要承擔公訴職能、訴訟監督職能、民事行政檢察（特別是公益訴訟職能）、控告申訴職能等，這些領域均需要民眾參與監督。例如，對社會關注度高的案件辦理進行監督，有助于防范輿論風險，提高檢察工作透明度和公信力。又如，人民監督員可以在涉眾纏鬧訪案件適時介入，有助于化解矛盾糾紛。其次，從域外民眾參與司法的典型模式來看。美國的大陪審團制度的主要職能是對檢察官的起訴權進行制約和監督，負責重罪案件的審查起訴和調查取證［7］。日本的檢察審查會制度是為了防止檢察官濫用檢察權而由檢察審查會對檢察官決定不起訴的案件進行審查，督促其正確行使公訴權［8］。可見，域外兩種典型的民眾參與檢察模式的范圍都關注起訴活動。最后，從“人民參檢員”制度等實踐來看。一些檢察機關在探索人民群眾參與案件方面已經取得了一定經驗。例如，上海市金山區人民檢察院探索創設的“人民參檢員”制度，邀請人民群眾代表以表決、聽證、評議等方式直接參與檢察辦案和其他檢察工作［9］。人民參檢員的參檢范圍主要分為三大類：本區重大有影響的案件、涉及民生民利的案件、不起訴、不批捕等終結性案件，實際運行中取得了良好的實際效果［10］。

（二）司法體制改革背景下人民監督員制度的發展問題

1.突出檢察官辦案主體地位與如何保障人民監督員參與監督的權益問題。隨著司法體制改革全面向縱深發展，時至今日全國各地檢察機關員額制改革基本落實，相關配套制度建設也在進一步完善細化中。改革的重要舉措是減少審批層級，突出檢察官在案件辦理中的主體地位，實現“誰辦案誰決定，誰決定誰負責”。權、責、利的高度統一之下人民監督員制度是否會成為檢察官獨立地位的阻礙，是否與改革方向背道而馳。筆者認為答案是否定的，兩者關系實際是彼此需要，辯證統一。一方面，員額制落地對于檢察官團隊精英化，讓經驗豐富的檢察官回歸業務一線的成績是有目共睹的。但是，在檢察干警總體隊伍不變，僅在原有基礎上擇優選遴選，部分員額檢察官已經脫離辦案一線一定時間，在現階段我們需要正視，并非所有檢察官個體素質均已達到改革的理想要求，在此情況下需要人民參與，監督辦案，既有利于事先監督，預防冤假錯案，又對檢察官考核評定，以及不合格退出機制建設提供依據。另一方面，在檢察官獨立承擔案件辦理責任的改革背景下，特別是捕訴一體試點改革環境下，人民監督員介入有利于檢察官作為辦案主體全面聽取意見，特別是獨立于案件外的人民群眾的主流意見，這對于檢察官在案件辦理中防范社會輿論風險，制定有針對性的釋法說理方案，減少因認識分歧導致的過失責任有著積極意義。

必須說明的是，人民監督員制度在運行中，已經呈現出人民監督員參與監督的權益保障有限的問題，一是案件信息來源不暢，當前制度中人民監督員參與案件，仍然依托檢察機關通知邀請，不通知人民監督員并無相應規制方法，缺乏有效保護人民監督員的知情權，這導致人民監督員介入案件受檢察機關選擇制約；二是案件了解不全面，當前絕大多數地區的人民監督員評議案件傾向形式審查而非實際審查，評議以聽取承辦人匯報為主，對于人民監督員閱卷、會見當事人的權利均有所限制，而檢察官的匯報難免帶有一定的個人意見傾向的，對于全面了解案件，客觀評價有一定障礙。

2.人民監督員制度監督實效有待提升的問題。從公開的數據來看，截止2014年12月，全國人民監督員共監督“3類案件”45255件，“5類情形案件”2000余件；全國人民監督員不同意檢察機關擬處理意見的共計2125件，被檢察機關采納的有1147件，不同意意見的被采納率為54.4%［11］。由此可見，一方面人民監督員不同意見相對較少，長期以來，確有聲音質疑人民監督流于形式，筆者認為這可能源于多方因素，部分地區人民監督員履職津貼、補助由檢察機關發放；部分地區人民監督員選任趨向有司法背景的人員，評議角度單一；部分人民監督員怕自身水平有限，不同意見怕與法不符，不敢提；部分人民監督員存在老好人心態，怕得罪人故而走過場，不愿提。另一方面人民監督員監督意見的采納率不高，檢察機關對監督意見的重視不夠，并且缺乏相關機制對于檢察機關不采納人民監督員意見時的救濟路徑。對于人民監督員意見確實正確，檢察機關不予采納情形造成不良后果，如何追責也缺乏相應機制。事實上，人民監督員制度在刑事司法流程中的所處位階、職能權限、履職程序缺乏通行性的統一的流程規范，從全國范圍內通過立法形式加以規范確有必要。另外，人民監督員自身怠于履職、不當履職也缺乏相應的考核評定機制；糾正錯誤決定亦無相應表彰依據，這難免導致人民監督員履職積極性不高。不同意見采納率不高、怠于履職的不追究也進一步加劇了人民監督員輕易不提出不同意見的情況，兩方互相作用，最終進一步弱化了人民監督員的履職實效。

三、人民監督員制度轉型的設想和實現路徑

人民監督員制度在加之內核以及工作的原則方法上與楓橋經驗具有高度一致性，但是具體在新時代背景下轉型的工作細則則是原有楓橋經驗所沒有涵蓋的。因而，對于人民監督員制度轉型路徑的細化探索也是檢察機關結合自身工作實際對楓橋經驗的創新應用和深化發展。

（一）擴大案件范圍——從職務犯罪擴展到普通刑事案件

如前所述，人民監督員制度對檢察機關辦案活動的監督制約，應當是全面、全程、全方位的。另一方面，實踐中大量的輕微刑事案件通過檢察官的辦理已經能達到法律效果和社會效果，正如楓橋經驗所倡導的，人民群眾是監督工作的主力，但不是主體，不能代替檢察官審批案件，筆者對于需要人民監督的幾類案件進行了梳理。

1.不起訴、撤回起訴的案件。這一類案件屬于典型的檢察階段終結的案件，對于此類案件，特別是其中無被害人或國家權益遭受損失的情況下，監督救濟方式存在一定空白，加大對檢察機關決定的監督，有利于切實保障國家利益、公民權益。也積極回應了社會公眾對此類案件缺乏了解，產生暗箱操作的誤解，增加檢察工作的透明度，增強了案件辦理的合理性、道德性，從而保證司法公正，體現司法民主和司法透明。

2.影響較大的不捕案件、捕后改變強制措施的案件。檢察機關對一般案件作出批捕決定后，案件仍在偵查階段，人民監督員不宜介入。但對于重大案件的不批準逮捕決定，以及捕后變更強制措施的情況，因為其非羈押措施的不當采取，可能影響案件偵查取證，進而影響案件決定作出，人民監督員的及時介入，有助于事前有效防范，提高不羈押強制措施、不捕決定的科學性、合理性，從而最大限度保障個案公正，減少不當羈押為后續偵查工作的消極阻礙。

3.怠于行使訴訟監督權的案件。檢察機關是法定的監督機關，對于訴訟活動全程依法進行監督，實務中，對于偵查、審判中的違法情形，存在怠于行使或違法行使訴訟監督權的情形，檢察機關的監督權是權力也應當是職責，通過人民監督員對于訴訟活動中的違法情形敦促監督有著切實意義。此外，將監督權賦予人民監督員，可以加大線索的發現力度。

4.公益訴訟案件。公益訴訟案件辦理是目前檢察機關民行部門新的職能，人民監督員的參與，一是可以積極聽取基層群眾意見，發現案件線索、拓寬案件來源；二是可以敦促檢察機關積極主動履行職能，提升履職的主動性、自覺性；三是一定程度上緩和因訴訟對立造成與行政機關之間的誤解對立，通過人民監督，在合法性的基礎上強化合理性的支撐依據。

5.涉及民生的案件和重大有影響的案件。對于涉及群體性利益、公共利益的涉眾型案件和社會輿論關注的案件，原本就是最需要民眾參與司法的案件。邀請人民監督員全程參，以普通民眾的理解來還原案件，解讀法律，通過“平民式”的評議機制，使“民意”得到表達和滿足，從而取得民眾支持，有利于增強檢察機關執法辦案活動的公信力和民主性。

（二）保障人民監督員參與的各項權益

1.參與資格的“大眾化”而非“精英化”。有觀點認為司法活動因自身負責性應當掌握在少數“精英”手中，人民監督員參與檢察工作，其選擇應當設立相對較高的門檻。楓橋經驗能夠保持旺盛的生命力，根本原因是人本主義思想，而以人為本中的人應當是大眾化多數而非精英化的少數。在人民監督員選任上，筆者認為應當更趨向于“大眾化”，有數據顯示上海市人民監督員中有“全職媽媽”和外來務工人員，基層群眾占比達82.7%［12］，這一點在前一輪的人民監督員制度改革試點中也是倡導方向，一方面員額檢察官的遴選已經保障了刑事司法活動的專業化，人民監督員制度應當體現人民參與的初衷；另一方面人民監督員決定作出更需要基于樸素正義觀以及社會實踐，有利于保障司法活動的情理以及社會效果，推動人民大眾對刑事司法的理解。

2.啟動監督的“主動性”而非“被動性”。傳統楓橋經驗取得良好效果的經驗基礎是依靠群眾，動員群眾，發動群眾。同理人民監督員制度能夠切實實施的基本保障是充分調動人民監督員案件介入的主動性。但實踐中，人民監督員因其自身獨立于檢察機關之外，監督啟動往往被動接受檢察機關提供的案件。筆者認為，除了確保人民監督員的聯系方式向社會公開外，可以在檢務公開或政務公開場所設置人民監督員信箱，也可以在互聯網上設置電子信箱，便于當事人提交申訴材料，利于人民監督員掌握案件線索及時啟動監督。其次，檢察機關應當定期向人民監督員通報監督范圍內案件的辦理情況，便于人民監督員掌握檢察機關辦理不起訴案件、撤回起訴案件、公益訴訟等案件的情況。

3.監督過程的“實質性”而非“形式化”。人民監督員常受詬病的一個質疑是流于形式。一是要改變評議方式，確保監督知情權。當前評議的主要方式為聽取檢察官匯報，建議在做好保密工作的前提下，嘗試人民監督員查閱案件，全面審查，從而降低檢察官主觀意愿影響，提升監督實質。二是賦予人民監督員會見當事人的權利。保障會見權，才能確保人民監督員“兼聽則明”，及時發現監督線索。三是強化人民監督員的履職能力，通過培訓等方式提升其對法律的理解，防止監督員因對自身能力不自信而對提出不同意見有所顧慮。

（三）保障人民監督員制度的實際效果

1.設置相應程序確保人民監督員監督意見留痕。人民監督員制度轉型最為重要的是監督效果，通過將監督效力以強制程序設置加以規制，可以有效推動監督過程實質化，筆者考慮可以從以下三方面進行嘗試。第一，可以依托統一業務應用軟件，在相關案件上設置人民監督員評議前置流程，作為前置必經階段，明確未經評議不得作出結論。第二，人民監督員意見畢竟并非阻卻相關不起訴或不批準逮捕等決定作出的法定事由部分，其否定意見不應直接阻卻相關司法決定作出，但可以規定承辦檢察官不采納人民監督員意見，需經檢委會討論決定，且將不采納原因書面回復人民監督員，并進行釋法說理。第三，嘗試設置事后追責及與紀檢部門搭建平臺移交線索，對于評議監督中發現檢察官可能存在違紀違法行為，暢通人民監督員與監察委線索提交渠道。此外，將人民監督員的監督意見放入被監督案件的卷宗，成為法院判決的考量因素或內部執法檢查的內容，也是一種較好的方法。

2.關于人民監督員制度的立法建議。2016年7月最高人民檢察院、司法部先后出臺了《人民監督員選任管理辦法》、《人民監督員監督工作的規定》，但在檢察機關自偵部門轉隸后，制度存在大范圍的不適用，亟需修訂完善。如前所述，在人民監督員制度的立法規范中應當修訂以下內容：（1）擴大監督案件范圍（可參考上述論證篩選），同時賦予人民監督員在與民生相關等方面案件一定抽查或事后質量評查的權力；（2）明確監督案件流程，制定人民監督員書面反饋意見制度并對反饋時間加以限制；（3）監督效力及救濟途徑。對于人民監督員評議意見，筆者建議沿用之前規定［13］：承辦檢察官采納的應在規定期限內將案件處理決定向人民監督員通報；經檢委會討論決定后不予采納的，應將不予采納理由書面答復人民監督員，并將案件處理結論實時通報?？梢試L試賦予人民監督員提請上一級檢委會討論救濟的路徑。

結語：

習近平總書記在十八屆一中全會上的講話指出“崇高信仰是我們黨的強大精神支柱，人民群眾始終是我們黨的堅實執政基礎。只要我們永不動搖信仰、永不脫離群眾，我們就能無往不勝”。天下興亡，匹夫有責。楓橋經驗從建國初期開始已經跨越半個多世紀，依托的正是每個將治安乃至社會治理問題歸屬于自己責任的人民群眾，依托的也是中國人本土的糾紛解決智慧和對祖國崇高的熱愛信仰。新時代背景下，檢察機關的長足發展自然也離不開人民的支持與人民的智慧，人民監督員制度發展雖已十余年，但在已經年近半百的楓橋經驗面前仍是個孩子，借鑒楓橋長者經驗，嘗試探索人民監督員制度轉型，推動檢察機關建設發展，保障每個案件的公平正義，或許也是我們每個檢察干警的責任。

注釋：

［1］參見孟建柱：《在紀念毛澤東同志批示“楓橋經驗”50周年大會上的講話》，中央政府門戶網站http://www.gov.cn，最后訪問日期：2019年3月3日。

［2］參見李詠馨：《從“民眾參與司法”看我國人民監督員制度及改革》，《黑龍江省政法管理干部學院學報》2017年第4期。

［3］參見王玄偉：《挑戰與機遇：“監察委員會時代的檢察機關”》，《民主與法制時報》2017年1月5日。

［4］參見尹維達：《監察體制改革背景下的人民監督員制度轉型》，《南海法學》2017年第5期。

［5］參見高一飛：《國家監察體制改革背景下人民監督員制度的出路》，《法學研究》2018年2月。

［6］參見李海洋：《人民監督員制度改革漸入佳境》，《中國商報》2017年8月31日。

［7］參見高一飛：《上帝的聲音：陪審團法理》，中國民主法制出版社2016年版，第211頁。

［8］參見陳效：《日本檢察審查制度實施現狀評析》，《人民檢察》2014年第7期。

［9］參見龔培華：《探索人民參檢員制度保障人民群眾參與檢察》，《人民檢察》2015年第1期。

［10］上海市金山區人民檢察院于2014年4月底通過了《關于實行人民參檢員制度的規定（試行）》，對人民參檢員的選任程序、參檢范圍、參檢程序等作了規定，試行后取得了良好效果。

［11］參見項谷：《新形勢下人民監督員制度深化改革及其路徑選擇》，《上海政法學院學報》2017年第3期。

［12］參見李海洋：《人民監督員制度改革漸入佳境》，《中國商報》2017年8月31日。

［13］《深化人民監督員制度改革方案》：人民監督員對所監督案件獨立進行評議和表決，制作《人民監督員表決意見書》，說明表決情況、結果和理由。承辦案件的人民檢察院應當對人民監督員的表決意見進行審查。檢察長不同意人民監督員表決意見的，應當提交檢察委員會討論決定。檢察委員會應當根據案件事實和法律規定，全面審查、認真研究人民監督員的評議和表決意見，依法作出決定。檢察長或者檢察委員會的處理決定應及時告知參加監督的人民監督員。檢察委員會的最終處理決定與人民監督員表決意見不一致的，應當向參加監督的人民監督員作出必要的說明。